“十二五”开局以来京沪深文化政策创新比较——兼议对广州的启示<br/>

“十二五”开局以来京沪深文化政策创新比较——兼议对广州的启示

2013-05-14贾云平

城市观察 2013年2期

◎ 贾云平

一、文化政策发文情况

文化政策是一系列奠基于国家经济基础和社会基本制度上的文化规范体系。文化政策的特征、功能、作用与国家政治、经济和社会意识形态各个方面具有极为密切的关系，关系到国家意志的延续。城市文化政策的核心内容就是推动公共文化体系建设，提高城市文明程度，传承历史文化资源，实现城市文化软实力的显著提升。

十二五开局以来，随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和国家文化部一系列政策的颁行，北京、上海、深圳等一线城市积极行动，在落实中央政策精神的同时，从实际出发，结合城市经济和文化发展的特点，纷纷制订本地区的政策文件，创新相应的政策措施。虽然这些发文内容无疑都是奠基在“十一五”期间的文化政策基础上的，是前一时期文化政策精神的自然延续，但与“十一五”时期相比，这些发文也有自身的显著特点。其一，从发文数量看，三个城市的发文频率都比较高，数量多。网上统计显示，2010年以来，上述三个城市颁行的文化政策性文件共42个，其中北京最多，有19个，上海16个，深圳12个，其他省会城市如西安、杭州、南京也积极行动，出台一些政策性文件。其二，从发文内容上看，继承了“十一五”时期文化体制改革、文化产业发展的重要议题，但在调节内容方面更为宽泛，关注热点更多，配套措施更为完备。政策文件广泛涉及基层公共文化服务体系建设、历史文化名城保护、非物质文化遗产保护、文化创意产业发展、文化与新型科技融合、金融创新支持文化发展以及开放民间资本进入城市文化投资领域。其三，从发文形式看，大体上分为三类，一类是宏观面的总体性文件，如“十二五”时期的文化发展规划、振兴文化产业规划及有关的指导意见，二是单独出台的围绕文化建设某一领域的推进政策或实施办法，如非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理暂行办法、动漫游戏产业扶持奖励办法、基层公共文化设施服务规范等。第三类是带有跨领域跨行业的与文化相关联的政策，如文化科技融合政策、城市规划与公共文化建设、推进文化志愿服务工作意见、促进中小企业发展条例等等。第四，从政策创新归类的角度看，这些文化促进政策基本上可以归为五大类，即财政扶持政策、税收优惠政策、土地利用政策、融资政策以及人才发展政策。

二、京沪深文化政策创新主要亮点

总体上看，北京、上海、深圳在文化政策创新方面各有特色，北京、深圳在财政扶持方面投入最大，设立专项资金多，金融创新上海领先，人才政策各有侧重，土地利用方面政策热点主要集中于旧城、旧村、旧工厂改造，政策突破不大。与“十一五”期间相比，各城市在政策实施方面比较注重社会参与，在政策保障方面强调领导小组的统筹协调作用。

（一）财政扶持政策，北京、深圳力度大，专项资金丰厚

财政扶持政策主要适用于文化领域部分行业，是目前资助城市文化发展的一项最为常用的经济政策。现行财政扶持的政策工具有多种选择，常见的主要采取无偿资助、贷款贴息、奖励和政府购买服务等方式，其中无偿资助分为全额资助和部分资助。财政扶持政策通常都会明确资金的使用范围，如《上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金实施办法（试行）》就规定：重点支持文化创意产业信息、贸易、技术、合作交流、产业对接、产业发展研究等方面的公共服务平台建设和推广应用。如果城市财力允许，通常文化主管部门还会设立各种名目的专项基金或专项资金，根据本地区文化项目的功能定位、服务方式和资金投入总量来确定扶持资金的额度。

十七大以来，随着国民经济的持续快速增长，各级政府不断完善财政政策保障机制，加大文化事业经费投入，全国文化事业费呈现持续增长的态势，由2007年198.96亿元增至2011年的392.62亿元，五年累计投入达1454.99亿元，年均增长20%。全国人均文化事业费由2007年的15.06元增加到2011年的29.14元，基本翻番。调查显示，北京、深圳文化投入增加更为明显，其中北京文化事业经费占财政支出比重由2000年的0.54%提升到2010年的0.6%，在全国排第二位。文化事业费由2000年的24008万元，增加到2011年的179115万元，同期人均文化事业费也由17.37元提高到86.71元。作为公共财政开支的重要组成部分，文化事业费的增加对于城市基层公共文化设施建设、城市文化传承和市民文化权益保护起到重要作用，有效地改善了文化民生。

图1 城市人均文化事业经费变化单位：元

文化经费的增加也促成了城市政府提高文化发展的扶持力度。以文化产业为例，北京市早在2006年起每年安排5亿元文化创意产业发展专项资金，对文化创意产品、服务和项目予以重点扶持，以培育一批文化与科技结合的共性技术以及具有重要示范、带动作用的项目，同时设立文化创意产业集聚区基础设施专项资金5亿元，如此文化投入，国内至今没有城市可以匹敌。此外，北京还以财政扶持为基础，先后设立了各种名目的文化类奖励基金，如文化创意奖、舞台艺术扶持资金、中小企业发展专项资金、体育产业发展引导资金、历史文化名城保护专项基金、会展业发展专项资金，还计划设立历史文化名城保护基金会。其中会展业发展专项资金每年安排不低于3000万①。

图2 北京文化创意产业财政专项资金扶持类型

北京将民营美术馆也列入财政扶持对象。民营美术馆申报项目获得银行贷款，可以申请财政贴息支持；民营美术馆申报项目需要提供担保的，可以参照《北京市文化创意产业担保资金管理办法（试行）》执行。在扶持资金使用方面，北京创新财政扶持办法，运用 “政府花钱买服务”的方式，将部分工作委托北京文化艺术基金会、行业协会等中介机构完成；根据社会需求，设立更多的政府采购、补贴的公益性演艺服务项目，吸引社会文艺院团参与②。

表1 2011年城市文化事业费及占财政支出比重单位：万元，%

表2 2011年城市人均文化事业费及位次单位：元

表3 按年份城市文化事业费及占财政支出比重单位：万元，%

深圳财政扶持主要集中于基层公共文化设施建设和文化创意产业。2011-2015年间，深圳每年从市高新技术重大项目专项资金安排1亿元、市宣传文化事业发展基金安排0.8亿元、原市文化产业发展专项资金安排1.2亿元，共安排3亿元，市财政新增2亿元，集中5亿元设立市文化创意产业发展专项资金，重点扶持文化创意产业十大重点行业领域发展。还设立创意设计奖，每年一届，奖励为深圳市做出突出贡献的设计企业、设计师及设计作品（《深圳市文化创意产业振兴发展政策》）。对拥有自主知识产权的原创文化创意项目，专项资金采取贷款贴息、无偿资助、配套资助等方式，按项目创新程度、社会和经济效益等评审条件，给予最高不超过200万元研发资助。对于企业、高等院校和科研机构承担文化创意产业领域国家工程实验室、国家重点实验室、国家工程（技术）研究中心建设任务的，专项资金给予最高不超过1500万元配套资助。

深圳财政还特别支持文交所发展。2010年至2014年，市财政每年划拨500万元，5年共2500万元(含开办费)，支持深圳文交所建设③。此外在民办博物馆方面也规定了相关的财政扶持政策，对民办博物馆实施门票补贴和临时展览补贴④。

（二）税收优惠政策

税收优惠是一种比财政补贴政策运用更为广泛的政策，其主要政策工具包括税收减免、税收扣除、加速折旧、风险投资税收优惠等。文化产业税收优惠政策诞生于“十一五”期间，是国家利用税收调节经济的具体手段，通过税收优惠政策，扶持文化企业，减轻企业经营负担。税收优惠政策的主导权在中央政府，地方政府推出的税收优惠通常是基于国家税收政策的基本规定，向符合规定的文化企业兑现相应的优惠措施。涉及优惠的税收项目包括企业所得税、营业税、增值税、城镇土地使用税、房产税减免等。

北京市规定在文化创意产业方面，具有自主知识产权和自主品牌的产品和服务的出口，可以享受出口退（免）税政策。对在境外提供文化劳务取得的境外收入不征营业税、免征企业所得税。上海市则细化了文化创意企业营业税差额征收的优惠政策。在2012年公布的《上海推进文化和科技融合发展行动计划》中，提出张江示范基地在财税扶持方面享有先行先试的条件，文化科技融合领域的企业可以享受研发费用税前加计扣除、“营改增”改革试点、出口退税等政策。

表4 2011文化文物部门所属机构收支基本情况单位：万元

图3 税收优惠的主要工具

深圳市税收优惠政策主要集中于创意产业、旅游业和民办博物馆。文化创意产业支撑技术等领域内的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税；企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用允许按国家税法规定在计算应纳税所得额时加计扣除⑤。此外着手解决旅游住宿业的重复征税问题，落实星级宾馆、饭店实行与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格政策。民办博物馆在接收捐赠、门票收入、非营利性收入等方面，也可以享受相关的优惠政策⑥。

（三）融资政策创新，上海的探索走在全国前列

相对其他城市，上海市融资体系完备、融资品种多、融资服务有较大创新。2010年颁布的《上海市金融支持文化产业发展繁荣的实施意见》，强调引导金融机构对列入《国家文化出口重点企业名录》的文化企业优先给予信贷支持，对影视、出版、报业、印刷等行业兼并重组和技术升级的需要提供并购贷款，针对设备进口、设备租赁、技术改造和基础设施建设等开展进口开证、供应链融资、固定资产贷款、融资租赁贷款等融资服务或提供提供订单融资。针对处于不同成长期的文化企业，采取不同的融资支持政策。对于处于成熟期、经营较为稳定的文化企业则支持其在主板市场上市；对于处于成长期的中小文化企业，支持其在创业板、中小板上市。已上市的文化企业则支持它们通过增发、配股等方式开展再融资。同时对各类文化企业进行筛选和储备，建立了“拟上市文化企业资源库”。对于资源库中符合条件的文化企业，协助其通过发行企业债、公司债、短期融资券、中期票据、集合债、集合票据等方式融资。

上海还引导商业银行通过联合贷款、银团贷款等方式对融资规模较大的文化项目如基础设施建设、技术研发、制作中心等公共服务平台建设提供信贷支持，综合利用多种金融业务和金融产品，推出信贷、债券、保险、信托、基金、租赁等多种工具相融合的一揽子金融服务和个性化服务。针对中小文化企业信贷难的问题，设立市、区（县）联动的中小企业融资担保专项资金，开发中小文化企业联保联贷产品，并对具有稳定物流和现金流的中小企业发放应收账款质押、仓单质押贷款，扩大收益权质押的贷款范围⑦。

上海市政府还创新了融资平台建设。2012年11月5日上海文化产业股权投资基金成立，这是上海市政府批准成立的由政府主导的大型文化类股权投资基金，其目标规模为100亿元人民币，由海通开元公司与上海东方传媒作为主发起人，通过股权投资，参与文化及相关领域企业的重组、改制、上市及并购，帮助企业整合资源。

（四）土地政策

图4 上海促进文化产业发展的金融产品图

公共文化基础设施、文化产业园区以及旅游业基础设施建设往往面临土地使用问题。与融资渠道一样，土地利用也常常成为文化领域建设发展的重要瓶颈。城市在规划文化发展过程中，通常都会面临规划滞后、空间不足的问题。在这样的背景下，地方政府通常立足于当地城市规划格局以及政府管理的权限，在土地使用方面提出一些创新变通的政策安排。

北京涉及土地利用的政府发文相对比较多，城市土地利用政策调节领域涵盖了名城保护、文化产业园区、旅游发展以及旧城改造等方面。早在北京市编制“十二五”时期现代产业建设发展规划时，已经开始研究制定建成区土地资源挖潜总体规划，要求安排建设时序，规划空间布局，统筹全市产业用地指标，重点保障四大高端产业新区的用地需求⑧。其中文化用地方面，要优先保证文化产业集聚发展用地和国家级文化产业园区、基地和实验区建设用地。明确将文化建设用地纳入城市规划、土地利用总体规划和年度计划。针对城市转型中退出的工业企业用地，要优先用于发展文化产业。民营机构投资兴办剧场等文化基础设施的，政府同样给予土地使用政策方面的支持⑨。

北京还探索了创新土地和房屋产权交易政策。在现有土地交易制度基础上，综合考虑保护区保护要求、企业业绩、土地价格、合同约定保护工程时限等因素，具体确定土地供应方式。鼓励民间资本利用废弃矿山、腾退宅基地等存量建设用地及荒地、荒坡、荒滩和石漠化土地开发旅游项目，支持农村集体经济组织试行集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式发展旅游产业⑩。在各类开发区和企业集聚区尝试建设一批适宜中小企业使用的标准化多层厂房，同时着手研究制定中小企业工业楼宇产权分割政策，以加强对中小企业发展的空间保障11。

深圳规定优先安排重大基础设施和标志性文化工程项目的用地指标。对于新建公益性文化设施用地，继续以划拨方式供地。市年度土地使用计划还将优先安排文化创意产业重大项目新增建设用地指标。支持文化企业参与旧工业区、旧村、旧城区改造，建设创意设计、动漫游戏、影视制作、音乐创作、创意研发等高端文化创意产业项目。企业新建或通过城市更新建设的创意产业项目，可以享受优惠地价12。在每年新供用地中，优先保障高端旅游企业和大型生态景区企业的用地需求。政府推行民办公助、公建民营等形式，为民办博物馆提供建馆用地或馆舍，在城市规划中预先安排民办博物馆建设用地13。

（五）人才聘用方面，深圳、上海有新思路

人才是文化创新的驱动者，是城市经济增长的动力源泉，更是城市文化建设和管理的核心资源。只有具备文化人才的优势，占据人才发展战略的制高点，巩固文化软实力提升所需的人才基础，这个城市的管理创新、文化发展才可能获得领先优势。有鉴于此，京、沪、深诸城极力创新人才政策以构建城市发展的人才高地。

上海在文化文物广播影视发展“十二五”规划中提出健全人才社会化管理机制的思路，引导人才聘用向社会扩展和向市场延伸，改身份管理为岗位管理或作品、项目管理，形成政府引导、市场调节、中介服务、契约用人的社会化管理模式。对行业各类人才，在活动审批、资质认定、职称评审、社会保障等方面一视同仁。虽然这种人才政策思路也可以从北京、深圳的政策文件中看到，但作为一项政策规定，上海的表述还是有令人耳目一新的感觉。上海还提出领军人才开发战略，主张依托“四个一批”人才培养工程和上海领军人才培养计划，提升文化产业领军人才创意创新能力和团队组织能力。目前正在编制文化创意产业高层次人才开发目录，目的是完善文化创意人才来沪发展的绿色通道，通过咨询、讲学、聘任制、签约制、项目合作制等多种形式柔性引进高层次文化创意人才14。

深圳早在2008年就设立“高层次专业人才工作专项资金”，首期投入约2亿元，其后又设立“鹏城杰出人才奖”，每两年评选10名左右优秀高层次专业人才，每人奖励50万元。深圳计划建立高层次文化艺术人才的认定标准，对高层次文化人才实行协议工资制、项目工资制、年薪制等多种分配形式，推行高级雇员制。在用人机制方面，灵活采用客座制、签约制、特聘制等方式吸引人才，并通过项目合作和在深设立工作室等方式,强化与国内外文化人才的合作。对高层次人才参加国际学术会议、交流访问、短期进修等学术研修活动，给予津贴资助，并分别以购房或租房补贴、购房贴息、提供人才公寓等方式，为人才解决住房问题15。

三、城市文化政策创新对广州的启示

总结京、沪、深文化管办的成功经验，为广州今后制订文化政策、落实文化发展措施留下了深刻的启示：

启示之一：推进城市文化发展，必须在贯彻落实国家系列文化政策的同时，结合城市实际情况，制定相关配套措施，并配备必要的财政扶持专项资金，这将有力提升城市文化的综合实力。以文化产业为例，作为智力密集型产业，其科技含量高，附加值高、经济拉动力强，政府支持、政策倾斜一直是北京、上海等城市文化产业发展的主要推手，为此，这些城市先后出台了系列的文化产业政策，制定相关配套措施，设立数额不等的文化发展专项资金和文化产业投资基金，在引导重点文化产业项目、文化产业品牌、文化产业园区建设方面发挥了巨大作用。

启示之二：及时创新文化政策的配套措施，可以激发城市文化发展的活力。回顾主要城市文化发展历程，给我们留下了另一个深刻启示：立足市情创新政策措施可以为文化发展提供不竭的动力源泉。文化发展需要整合城市的内部资源，同时更需要在各类促进政策方面拿出创新举措，包括在财政扶持、土地利用、人才人事制度以及金融科技融合方面都需要拓宽眼界、提出新的政策思路，如此才能优化城市发展的政策环境、进一步汇聚天下人才，吸引更多的社会资金，加速构建区域内的文化创新体系。

启示之三：文化创新应突出科技支撑的功能。随着知识经济时代的到来，作为社会发展重要资源的科技创新的核心地位变得更加突出，城市间的竞争实质就是科技创新的竞争。这种发展趋向同样也影响了城市文化的进程，在北京、上海与深圳的文化发展规划中留下深刻烙印。这些城市无一例外地强调了文化与科技融合的创新政策，将科技创新放在了文化领域中突出的位置。在《上海推进文化和科技融合发展行动计划（2012－2015）》中，更是在国内城市首次系统全面地推出文化科技融合的政策框架，明确了文化科技融合发展的目标战略、重点布局和创新示范工程。文件明确科技带动战略的任务是应为国际文化大都市和设计之都建设需求，培育新兴文化业态，实施文化科技融合关键技术突破，在互联网影视、立体电视、数字出版、高清电影、数字媒体、现代设计、公共文化服务等领域提升技术支撑水平。可以认为，文化科技融合作为一项上海的创新政策，在推动城市自主创新，支撑各类文化创新要素集聚融合，打造具有示范带动作用和国际影响力的上海创意产业集群方面将发挥重要的导向作用。

启示之四：市民参与文化发展是当代公共文化政策发展的重要内容，也是实现文化创新管理的重要渠道。发挥公众参与文化管理的作用，是实现人民当家做主，加强社会主义文化建设的具体体现，是城市文化发展过程中一个历史性进步。总体上看，几个城市都很重视在制订和实施政策过程中发挥公众参与的作用，并且正在逐步形成包括制度化的专家论证和公众参与机制。《北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划》规定：一方面要充分发挥北京历史文化名城保护委员会专家顾问组的作用，确定工作程序和议事制度，在文化传承、建筑保护、规划设计、社会管理各个方面，听取专家意见，另一方面，还要多种途径开展公众参与，营造全社会参与保护的社会氛围。北京先后发布《北京市志愿服务促进条例》和《关于进一步加强和改进志愿者工作的意见》，为公众参与文化建设拓宽了参与渠道。北京还设立了文化志愿者中心，为文化志愿者提供必要的餐饮、保险、经费补贴。

总结京、沪、深三城的文化政策创新经验，结合广州城市文化发展特点，广州在文化政策方面可以做出如下几点创新探索：

1.加大政府投入力度，建立健全与广州经济实力相匹配的财政投入保障机制。广东省八届人大常委会第三次会议《关于发展文化事业的决议》中提出的“文化事业经费应不低于当地财政总支出的1%”的要求，考虑到广州总体经济实力强于全省平均水平的事实，文化事业经费应高于当地财政总支出的1%并逐年有所提高。新增经费重点保障基层公共文化机构正常运转和开展公共文化服务活动所需，扶持公共文化机构的技术改造和设备投入。另一方面，要创新财政投入模式，优化资金支出结构，提高文化事业经费使用效益。调整和优化财政在文化领域的支出结构，增加对民间组织的文化活动的支持。根据社会需求，设立更多的政府采购、补贴的公益性文化服务项目。运用“政府花钱买服务”的方式，通过项目补贴或者以奖代补等公共文化产品提供方式，将部分工作委托行业协会、民间组织、民营文化企业完成。

2.拓宽文化融资渠道，多渠道筹措文化发展经费。落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》以及《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》，鼓励民间资本进入文化领域，以民办公助、公建民营等灵活形式开办博物馆、图书馆、美术馆、艺术馆和各种艺术团队，引导民间资本通过捐助机构、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。作为改革开放前沿的广州，拥有众多实力雄厚的民营企业，应利用先行先试的有利条件，在《广州市募捐条例》的基础上，有针对性地制定《广州市文化发展捐赠实施办法》，推动企业筹建非政府组织的各类文化基金会，为城市文化发展提供更多的资金渠道。

3.以市优势产业发展资金为基础，设立文化产业发展专项资金。原软件动漫资金到期终结后，广州市又设立了市战略性主导产业发展资金，在“十二五”期间由市本级财政每年通过整合现有部分专项资金和增加安排等方式筹集40亿元，分别设立优势产业发展资金和战略性新兴产业发展资金，文化旅游也得以跻身优势产业旗下。但由于上述资金通过整合原有各项资金而成，资金使用的覆盖面几乎涉及所有的重要产业领域，列名期间的文化产业几乎没有任何地位优势，因此能分享的资金可谓无足轻重，这对于正在迅速成长的文化产业显然不利。可效法北京、深圳的做法，明确划定一块专项资金（比如每年3个亿的规模），集中使用，专项扶持文化产业在重大项目和关键技术领域的发展。同时为商业银行、保险机构、小额贷款机构和担保机构开展针对文化企业和文化项目投资的知识产权质押、信用贷款、贸易融资、产业链融资等提供一定的风险补偿。

4.扩大人才储备，造就优势领先的人才梯队。引进人才应注重真才实干，以人才发展的潜力为取舍，不应以头衔、职位、名声为根本依据。利用地缘优势，以粤港澳地区为基础，逐步构建共享的人才资源配置机制，包括人才政策共享、人才配置共享，促进人才间的合作，保障人才流动自由，争取在10年内形成领先国内中心城市的人才优势。

5.试行公共文化政策实施成效评估。完善专家评审、市民参与、政府决策相结合的多元主体共同参与的评估机制。选择一定数量并具有广泛代表性的市民（村民）代表，对文化政策、公共文化服务机构以及重要的文化建设项目进行评估，其评估内容包括公共文化建设的创新、成本效益比较等方面。实行多元主体的评估机制，可以比较全面地评价公共文化建设的总体状况。

注释：

①《关于加快推进＜北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要＞的通知》，京政发[2011]69号。

②《北京市“十二五”时期“人文北京”建设规划》。

③《深圳市人民政府关于支持和促进深圳文交所发展的若干意见》。

④《深圳市民办博物馆扶持办法》。

⑤参见《深圳市文化发展十二五规划》、《深圳市文化创意产业振兴发展政策》。

⑥《深圳市民办博物馆扶持办法》。

⑦《上海市金融支持文化产业发展繁荣的实施意见》沪金融办通〔2010〕24号。

⑧《北京市“十二五”时期现代产业建设发展规划》。

⑨《北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划》。

⑩《关于加快北京市旅游产业发展的若干意见》京政发[2012]38号）

11北京市人民政府关于贯彻国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见的实施意见》京政发[2011]17号。