我国城市街道体制改革的实践模式及未来走向

2013-04-01项继权

城市观察 2013年6期

◎ 项继权耿静

一、当前街道体制改革的路径与模式

党的十八届三中全会对新时期我国改革进行了全面的规划，明确提出进一步“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。城市基层治理体系及治理能力的建设是整个国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基础。目前，城市街道办事处作为我国城市基层政府的派出机关，是政府行政和社会管理的末端，同时也是政府行政管理与社会自我管理的交汇点，在城市基层治理中发挥着中枢的作用。城市街道体制改革对于我国城市基层治理及整个国家治理体系及能力建设也具有十分重大的意义。

从实践来看，新世纪以来，我国不少城市都在探索和推进街道体制改革，学界也进行了大量的讨论，总的来看，大致有5种主张：第一，“提升”：把街道由派出机关建成一级政府，实行市、区、街道“三级政府、三级管理”的城市管理体制。①第二，“扩权”：维持街道办事处的派出机构的性质，但要扩大职权，行使一级政权的职能，即“两级政府、三级管理”的城市管理体制；第三，“取消”：主张取消城市街道办事处，但是应该把市辖区范围划小，由区政府直接指导居委会，实行“两级政府、两级管理”的体制；②第四，“改区”：即把街道变成城市基层政府，而把区政府变成市政府的派出机关；第五“多元”：因地制宜地设置街道体制，不搞统一模式，实行多元化的城市管理体制。③

上述不同的倾向和主张在实践中表现为不尽相同的街道改革模式，其中，最有影响和代表性的有“铜陵模式”、“青岛模式”、“北京模式”、“马鞍山模式”、“南京模式”等等。

（一）“铜陵模式”：撤销街道型

铜陵模式的基本做法是“一个减少”、“两个实现”、“三个完善”、“四个强化”：即减少管理层级，实现撤销街道，成立居民大社区，完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系，强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。按照“一委（社区党组织）、一居（社区居委会）、一站（社区服务站）、多社团（各类社区社会组织）”的组织架构，提倡社区党组织成员、社区居委会成员、社区服务站成员、业主委员会成员交叉任职或“一肩挑”。④显然，铜陵模式的基本特征是“撤街建社”。在他们看来，目前城市政府管理层次比较多，一个城市就有市、区、街道、社区四级，街道作为一个“二传手”，在管理过程中，往往导致信息的失真，而且大量的人力、物力、财力经过街道传达到社区都打了“折扣”，同时，街道和社区的很多功能多有重合，而且居民的利益诉求并不能得到及时满足，因此，撤销街道，建立大社区，可以减少管理层次，整合相关资源，提高管理效率，强化社区自治。

（二）“青岛模式”：街道社区化

2001年青岛市新建最大规模安居工程的浮山后社区，不再设置“街道办”，而是建立起了全新的社区管理体制，这一新体制被概括为“一个核心、三套工作体系”。“一个核心”，即“社区党工委”，作为中共市北区委的派出机构，是所辖区域内多种组织的领导核心。“三套工作体系”，一是社区自治工作体系——“社区委员会”，社区自治组织；“社区代表大会”的常设理事机构，由“社区代表大会”选举产生，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会。二是行政事务工作体系——“社区事务受理中心”，三是社区服务工作体系——“社区服务中心”，“负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。⑤青岛模式事实上是最早的废街建社的尝试。不过，青岛不是对原有街道的撤并，而只是在一个新建居民区停止设立街道而已。青岛模式最初的目标也是探索“小政府、大自治”的管理模式并努力实现“高效率、大服务”的目标。⑥

（三）“北京模式”：街社分工型

所谓的“北京模式”是2003年北京市石景山区新建鲁谷社区为标志而进行的基层体制综合改革。其构想是大街道层面建社区，同时“理顺一个关系”，“坚持两个依法”，“构建三个体系”：理顺政府、社会和市场的关系，坚持政经、政事、政社分开，政府依法行政，社区依法自治。在治理体系上建立三大主体：首先是强有力的社区党的核心——社区党工委，社区党工委作为区委的派出机构，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责；其次是精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构——社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务；最后是充满生机与活力的社区自治工作体系——社区代表会议及其委员会，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。⑦在治理方式上“实现两个归位”：即政府审批执法归政府，社会事务管理归社区社团，强化社区自治管理，优化行政方式，精简机构，提高工作效能，由此理顺“政社关系”、“条块关系”，实现“小政府、大社区，小机构、大服务”的目标。⑧

（四）“成都模式”：强化街道

街道改革的“成都模式”是以“还权、赋能、归位”为特征。第一，“双加强”目标，强化街道管理服务与经济发展。第二，机构整合与重组，街道设立“投资服务分中心”、“公共服务中心”、“文化活动中心”、“会计核算中心”分别行使相关权力；将城市管理、社会治安综合治理、交通秩序维护三支执法力量整合为街道综合执法队；将原城区街道5个内设科室、涉农街道6个内设科室精简为城区街道4个科室、涉农街道5个科室。第三，权力下放，按照依法下放、能放则放的要求采取授权或委托等形式，将区级部门承担的有关民政事务、社会保险、计划生育等9大类77项工作事项下沉到街道办理，将住房保障、教育文体、综治维稳等9大类75项工作事项下沉到社区办理。⑨该模式旨在推动行政管理权限的下放，提升街道综合管理效能，推进了基层综合服务便利化。⑩

（五）“南京模式”：街道中心化

2013年1月，南京市区委、区政府召开街道中心化改革推进大会，正式出台《街道管理服务体制改革实施方案》，同年2月底，全区街道已全部完成“撤科室、建中心、转职能、配干部”四项工作，五个中心正式挂牌运作。街道内设40多个科室机构同类归并，构建“5+X”的内设体制框架，成立民生服务、经济服务、城市建设管理、政法综治、区域党建5个中心，“X”即街道自主增设的特色工作平台。实现“一上一下”，即将原来由社区承担的各类行政事务剥离上收至中心，将中心的服务资源与力量下沉至社区，让社区把主要精力放在自治建设。⑪街道中心化力求做到社区党组织、社区自治组织、社区服务机构和社区民间组织“四社联动”，实现了“职能归并、功能归位、自治归本”的街道管理新格局。

（六）“马鞍山模式”：街区多元制

马鞍山对街道设置及改革实行多元化的方式，根据不同地区的情况采取四种方式：一是新区不设街道，社区直辖。新成立的区，不再另设街道，实行区直接管理与服务社区的体制；二是老区保底街道，职能调整。老城区的街道，予以保留，但对街道职能进行调整，把原由街道承担的行业管理、行政执法和经济发展工作上收至区职能部门；科学设置街道机构，成立“一办（党政办）三中心（党群工作中心、公共服务中心、社会管理中心）”。同时，强化社区功能，让社区有更多资源和精力服务居民；三是园区区镇合一，统一管理。开发园区实行“区镇合一”体制，开发园区管委会和所托管的镇在职能、机构和人员上进行整合，园区和托管镇的经济、社会、文化等工作，由园区党工委、管委会统一领导，实行开发建设“一盘棋”、财政资金“一支笔”，规划建设、收支安排、人员调整、考核管理“四个统一”，管委会社会工作部具体负责社会事务；四是城关镇弱化，强化社会管理。⑫将城关镇的经济及建设职能逐步收归县里，城关镇主要负责社会管理和为居民服务，在城关镇所辖社区同步推进社区设施精品化、服务网格化、管理标准化、支撑信息化“四化”建设。

二、当前街道改革的分歧及核心问题

从上述街道改革的不同主张及不同的实践模式来看，当前的争论和分析主要集中在如下几个问题：

（一）城市街道和社区组织如何定位问题

对街道的讨论，不管是直接撤销、强化，还是社区化、区化以及中心化，都是对街道和社区的重新组织和功能定位。铜陵模式、青岛模式以及北京模式在一定意义上都是撤销街道或停止设立街道。南京模式则保留了街道，马鞍山模式在部分地区保留街道建制，部分地区撤销街道。不过，南京模式在保留街道的同时，对街道的组织体系进行了改造。虽然在理论上有的提出强化街道，将街道升级为一级完整的城市基层政府，将区政府改造成市政府的派出机关，但是，从实践来看，目前全国还没有这样的实践。街道的设置直接涉及城市社区的建置。铜陵模式是撤街道并社，社区的范围介于原街道与社区之间；青岛模式和北京模式则是在街道范围或层面上设立社区；南京模式则是维持原有社区的格局。不过，在此必须看到，除铜陵的撤街道设社区模式在安徽及全国其他地区有一定范围的应用之外，青岛模式和北京模式的街道建社区适用范围很少，即使在青岛和北京也仅仅限于少数试验点。

（二）政府、街道与社区权责定位问题

各地街道体制改革都涉及到横向的政府、市场与社会的关系问题以及纵向的区、街道和社区的权责关系。“铜陵模式”改街道为大社区，但是更注重完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系建设，进一步强化了党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。青岛模式的“三套工作体系”，社区自治工作体系、行政事务工作体系、社区服务工作体系，将社区的行政、社会分开，更加注重社区的服务和自我管理；北京模式旨在进一步理顺政府、社会和市场的关系，坚持经济、政事、政社分开。成都模式在纵向上要求理顺政府与社区的权责关系，权能归位，并实行权力下放，赋予于社会和社区，在横向上也强调街道的经济发展职责和权能，政经没有分离。南京市实现的“一上一下”，将原来由社区承担的各类行政事务剥离上收至中心，将中心的服务资源与力量下沉至社区，让社区把主要精力放在自治建设，减轻了社区行政化。但总的来看，最为普遍的改革模式是进一步加快政社分开，理顺政府、市场、社会三者之间的关系，并将更多的资源和权限下放给社区，增强社区的自治能力。

（三）如何实现公共管理和服务功能

如何对社区更好地进行管理和服务以及如何增强社区自我管理和服务的能力也是街道改革必然面临的难题。铜陵模式撤销街道建立的大社区，进一步完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系，青岛模式的“社区代表大会”、“社区事务受理中心”、和“社区服务中心”，更加强调社区的自我管理和服务，北京模式的社区行政事务管理中心，其作为区政府的派出机构，将社区的管理和服务直达社区内部。成都模式在强化街道服务和经济功能的基础上，进行机构整合与重组，进一步提升了街道的综合管理职能和综合服务。马鞍山模式突出为民服务的职能，减少行政职能的色彩，减少事务办理的中间环节，以提升职能行使效能，充分调动社区工作人员的积极性。

（四）如何实现机构精简，综合统筹

各地在街道改革中都在探索如何精简机构、减少层级、提高效率。铜陵模式、青岛模式都撤销街道，减掉中间一个政府层级，以精简机构、人员，同时将街道承担的责任相对应地植入社区，推进机构、功能重组，进一步完善综合统筹的能力。北京模式将社区党工委、社区行政事务管理中心作为区委、区政府的派出机构，减少街道一个层级；成都市同样进行了机构整合与重组，将很多科室合并，精简了机构；南京市将街道内设40多个科室机构同类归并，构建“5+X”的内设体制框架，也是旨在减少机构和人员。虽然各地都对如何精简机构和人员，如何实现职责整合进行了探索，但是，各地有不同的作法。

（五）街道体制法律支撑及保障问题

2009年全国人大废止了1954年的《街道办事处条例》，但新的街道办事处组织条例没有制订出来。为此，各地纷纷制订本地区的街道办事处组织条例。不过，作为基层政权组织体系，街道的定位及其功能仍需要全国性的法律来支持和规范。在各地改革中，目前都是通过地方性法规来为街道改革提供法律支持，如成都模式，2010年3月18日，中共成都市委、成都市人民政府印发了《完善城市社区居民自治机制试点方案》，⑬方案将“还权、赋能、归位”细化，提高了街道的管理和服务效能；不仅如此，随着街道改革及大量的事务下沉到社区，需要有一定的人力、物力和财力支持。这不仅保障街道改革的顺利进行，也为社区自我管理和服务提供资源保障。铜陵改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。在改革前，铜官山区每个小社区工作经费只有3万元左右，改革后每个社区工作经费增加到30万元—65万元不等，这为社区工作提供了支持。

从各地改革来看，街道改革通过撤销层级和机构精简、功能和组织重构以及服务重心下沉，强化了基层治理，也提升了管理效能，强化了社区的自治功能。但是，我们也不能不看到，一些地方改革时间还很短，其实际效能及可持续性还有待进一步观察，另一方面，一些较早进行改革实验的地方，其实际效果并不理想，有的并没有达到预期的目标。如北京鲁谷模式在经过几年的运行之后，“鲁谷模式本身在运行中也出现了严重走样，几近搁浅”。改革之初，鲁谷承担的行政职能约368个小项，在2003年体制改革中最初剥离、转出和整合了其中的28小项，仅占街道实际承担职能的极少数，政社分离的程度有限。“即便是已调整的28项职能中仍有部分并未彻底剥离。转出的18项职能，只是从社区的行政机关转入了社区所属的事业单位，对外仍由鲁谷社区行政事务管理中心负全责，总体上的工作任务和上级考核并未实质减少，大部分的职能剥离只是‘从左手换到右手’”。“即使在职能调整的项目中，郑丽也发现很多调整在现实中根本无法达到预期效果。”“有的职能虽然按照改革方案进行了转出，但由于区有关职能部门现行体制并未相应与之衔接，导致部门职能翻番，使这些已经转出的职能又重新由社区事务部直接包揽承担。”鲁谷社区的改革初衷就是精简机构和人员，经过七八年的运行，其“行政编制增加不明显，但事业编制则出现猛增，从当初的十几个人，增加到如今的40多人”。此外，“自治与行政难分”，社区自治能力不足。显然，街道改革实践远比制度构建和理想设计更为复杂。如何进一步深化和推进改革，仍是当前未能解决的问题。

三、城市街道体制改革的方向与路径

从目前城市街道体制改革实践来看，“提升”街道，实行“三级政府、三级管理”的主张会进一步增加基层政府管理层级，并增加机构、人员和财政支出，与减少政府层级、精简提升管理效能的改革方向相违背。街道“扩权”及区级政府发制为派出机构在实践中并没有成功的实践先例。广东省东莞市最初并没有设立区，而是市直管乡镇，但是，随着经济实力增强，强镇放权、并镇设区的呼声一直不断。2013年7月广东省委省政府正式作出《省委、省政府关于加强社会建设的决定》，其中《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》明确提出将选择部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化改革试点，减少管理层级，撤销街道，实行“市-区-社区”、“二级政府、三级管理”新体制。适时在东莞、中山两市开展“撤镇建区扁平化改革”和“联并升级扁平化改革”试点，将面积较大的特大镇撤镇改区，面积较小的镇合并建区，区下不再设街道，推进“一级政府，两级管理”的新体制。选择部分县开展城区基层管理扁平化改革，探索在县城区试行“县—社区”的管理模式。这意味在东莞等地将重建区级政府。这显然是与撤区的主张相反的实践发展。事实上，即使将区政府改成市政府的派出机构，如果其职能没有直接转变，最终仍会是街道和社区的上级政府，政府与社会的关系不会有实质性的改变。从历史的实践经验来看，一些派出性的政府机构存在自我权能扩张并最终演变为一级政府的趋势，寄希望区政府改制以减少政府层级是不现实的。

从“取消”街道的主张及实践来看，取消街道办在一些有条件的中小城镇是可行的，也在一定程度上符合当前政府改革精简机构的目标，但是，从全国来看，由于我国不少城市人口多、面积大，基层管理事务重，在全国大范围的取消街道办显然是困难的，也会造成管理的真空。成都模式和南京模式可以说没有撤销街道，而是在街道办内部进行机构精简、功能重组，同时强调了权力和资源的下放，在一定程度上提高了管理效能和服务质量，但是这种改革模式只是街道内部的小范围改革，并没有从根本上改变街道体制。铜陵模式、青岛模式、北京鲁谷模式在一定程度上来说都是取消了街道，不同的是铜陵、青岛是直接撤销街道，将街道所管辖事务直接“落地”社区，但是却没有形成政府与社会良性互动的格局，而北京鲁谷是建立街道层面的社区，将街道和社区的工作进行对接整合，将街道的行政职能和社会职能完全分开，这有利于加强党的领导，又突出了居民自治、完善了管理和服务，形成社区多元主体明确分工、协作治理的大管理格局，同时理顺政府、社会、市场的关系，但是，这一体制改革需要城市政府体制的改革相配套，如果不从根本上划清政府、市场与社会的边界，明确政府的责权范围，以及从法制层面明晰各级政府和组织之间的权责关系，改革也难以成功。显然，这不是街道体制改革本身可能完成的任务，需要宏观政府体制的改革及法律制度的支持。

街道体制改革及社区建设问题实质是我国城市基层治理结构和治理能力的建设问题，必须将街道体制改革及社区建设置于整个国家和社会发展及基层治理体系建设中来考量。尤其是在改革中要坚持如下几个原则：

一要坚持以人为本、服务优先。十八大报告指出，社会管理的出发点：解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，维护最广大人民的根本利益。为此，要多谋民生之利，多解民生之忧，这是社会管理公共利益最大化的价值取向，也是科学发展观的核心立场。因此城市基层管理体制的改革必须做到以人为本，服务优先，各地探索的社区服务站、社区服务中心等，虽然名字不一样，但都旨在为居民群众提供全方位便利的服务，“小机构、大服务”，“高效率、大服务”是街道社区改革的目标，“强化服务功能，淡化管理色彩”将是未来社区管理服务体制改革的总体方向。因此，完善社区管理和服务，是基层管理体制改革的重要内容。

二要坚持社会本位、社区自治。国内几种街道体制改革的模式都在达到一个共同的目标，即构建充满生机和活力的社区自治体系，政府要加快放权步伐，市场可以做的，就交给市场，社会可以做的，就交给社会。以往人、财、物“大都被截留在街道”，社区缺乏必要的资源，今后的社区建设要将更多的资源向社区倾斜，以此切实增强社区的自治能力。同时，政府应该支持引导社区自治组织功能的发挥，突出居民自治组织承担的社区服务、社区教育、社区文化等各种职能，涉及全体居民利益的重大问题由居民讨论决定，通过居民的广泛参与，使居民切实感受到社区自治的概念，从而激发居民的社区参与意识和社区归属感。因此，在确保人力、财力、物力保障的前提下，切实建立健全社区自治组织体系，真正让居民实行自我管理、自我服务，助推自治归位。

三要坚持政社分开、各司其职。随着城市化加速，街道和社区承担的任务日趋繁重，其原有的管理模式和体制机制导致“政社不分”，已经不适应新时期创新社会管理的要求，因此，“社区是个筐，什么都往里装”的政社不分、政事不分的历史应该及早终结。街道体制改革，应该实现政府的“三个转变”，促进由无限责任政府向有限责任政府转变、由管理型政府向服务型政府转变、由政府单一行政化管理向社会化管理转变，做到政府行政管理职能归位，同时，强化社区民主自治功能，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担，理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系，进一步提高城市基层管理水平。

四要坚持多方参与、协同治理。社会协同、公众参与也是社会管理的未来走向。在城市基层管理体制的改革中，对社区的管理和服务，应该探索包括政府、社会组织、自治组织、居民共同参与的机制和平台的建设。首先，发挥政府的引导和推动作用，政府在现阶段的社会管理中是引导者，除了完善自身职能之外，还应该进一步探索政府购买服务体系的建设，继续提升服务水平。其次，培育和规范社会组织发展，鼓励工商经济类、公益慈善类、社会服务类等社会组织参与社区管理和服务，推动社会组织自身治理结构的发展和完善，实现社会组织的自主发展。最后，要建立居民多渠道地参与社区各类公共事务管理与建设的制度化机制，涉及到公共利益的事务要争取全民的参与、讨论，为社区居民参与社区事务提供良好的平台，逐渐增强其自主性和主动性。

五要坚持立足国情、因地制宜。未来街道体制的改革究竟是撤销街道，还是强化街道，或者是实区弱街，都必须因地制宜，切不可盲目跟风。铜陵模式撤销街道办取得了一定的成效，但是，撤销街道办牵连甚广，城市规模、财政能力及发展状况不尽相同，各地能否撤销街道，只能立足自己的“区情”，因地制宜。

毫无疑问，街道体制改革创新涉及到重新理顺城市基层管理体制、政府行政体制和社区自治体制等多方面关系，是一个复杂的系统过程，因此必须进行科学论证，试点先行，并确保一定的人力、物力、财力保障，因地制宜，循序渐进，使街道体制改革能最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，为经济社会发展创造良好的社会环境。

注释：

①李荣娟,朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报,2004年第3期,第9-11页.

②王鲁沛,马恩兵.撤消街道办事处、强化社区自治职能——南京市白下区街道管理体制改革的调查[J].唯实,2003年第2期.

③浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法[J].政治学研究,1998年第3期,第52-57页.

④和讯网.扩大社区管理体制改革试点 http://news.hexun.com/2012-03-26/139711248.html.

⑤郭伟和.街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展[J].开放时代,2010年第02期,第61-73页.

⑥刘同昌.政社分开、居民自治的新型社区管理模式[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报,2005年第2 期, 第63-68页.

⑦中华人民共和国国家发展和改革委员会.构建新型社区管理和服务体制. http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/dfgg/t20060510_68411.htm.

⑧周宇宏.街道社区化改革实践与创新鲁谷社区的启示[J].老区建设,2010年22、24 期合刊,第39-41页.

⑨中国报道网.成都成华区街道体制改革基本完成 http://sichuan.chinareports.org.cn/news-265-10417.html.

⑩中国机构编制网.成都成华区全面启动城市街道综合管理体制改革 http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/tizhigaige/qtgg/201206/t20120611_169558.html.

⑪人民网.南京市玄武区街道中心化改革形成基层管理新模式http://leaders.people.com.cn/n/2013/0514/c359550-21473376-3.html.