我国行政决策中的公民参与探析

孙慧，赵晓菲，赵莉晓

行政决策的科学化，合理化，合法化是行政管理所需要努力实现的目标。失去公民参与的行政决策与行政决策的本质背离。公共选择理论可以为行政决策过程中的公民参与提供路径。解决好行政决策过程中的公民参与问题，将会使行政决策更具公民特色，更符合行政管理的本质属性，对行政管理所要实现的理论价值和实践价值更具影响。

一、当前我国行政决策中的公民参与现状

党的十八大报告提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”作为行政管理中心环节的行政决策，其民主化与科学化虽然得到强化，但仍存在诸多问题，行政决策中的公民参与机制需要进一步完善。行政决策不只是政府做出选择或决定的一个简单过程，其还受到诸多因素的影响。要对我国行政决策中公民参与的现状进行分析，需要对决策的整个过程及各个影响因素做出分析。

行政决策是政府把公民合理的需求、愿望转化为政策等行政产出的过程，其受到政府自身因素与外部环境的影响（图1）。

图1 行政决策模型

（一）公民参与意识淡薄、能力不足，行为不当

在决策制定过程中，大部分公民不能正确认识自己的权利和义务，责任感较差，参与意识淡薄，主动性不强，往往习惯于被动地接受政府各项政策的出台。此外，公民受教育水平程度的高低与对专业知识的掌握程度对决策质量有一定的影响。在我国，由于国家教育水平的总体影响，大部分公民受自身知识结构及个人素质的局限较大，导致对行政决策参与能力的不足，难以影响行政决策的结果，造成效率缺失问题。

公民的参与能力受到自身想法、观念的影响，起到促进或阻碍的作用。公民不愿参与一些花费很多时间、对自身利益影响较小的决策活动，或通过不正当的方式参与到对自身利益影响较大的决策活动中，这种功利性的价值取向不仅影响其参与能力的提高，而且还会损害行政决策的公共利益。

（二）公众的利益表达机制不完善

我国的行政决策与公众需求存在着一定的结构性矛盾。公众需求的传递存在着层级式的困境与障碍，使其在实践过程中出现了一些问题：首先，公众需求传递形式较为被动，公民不是在制定行政决策过程中提出诉求，而是在权益受到损害或行政决策失败时采取上访、申诉的方式寻求个案的公正解决。其次，公众需求的表达由下至上需要一个传导链，将信息层层筛选过滤而后跨部门传导，往往会导致需求的不能到达或被忽略现象的产生。再次，公众需求的表达具有一定的被动性，公民的公共责任较低导致了公民的参与意识淡薄和参与心态冷漠［1］。

（三）决策信息获取成本高

按照相关人士对社会资源的占有程度及所能获取社会资源的能力对社会群体进行分类，大致可划分为以下三种类型：一是强势群体，二是中间阶层，三是弱势群体。在行政决策中，由于强势群体掌握的社会资源较多，为了保护既得利益或得到更多的利益，就会通过寻租等手段与政府进行勾结，对相关信息进行封锁，使中间阶层和占绝大多数的弱势群体难以获取相关信息或要付出更大的代价才能获得信息。

（四）决策程序不规范

行政决策的科学化、民主化在很大意义上取决于决策程序是否科学、行政决策过程是否民主。一般意义上说，行政决策程序包括情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动四个阶段。由于受决策者自身因素或行政决策体制缺陷的影响，行政决策的制定并没有按以上程序进行，而是表现出更大的随意性，所以在决策的形成过程中，公民参与是容易被忽视甚至无视的。

二、公共选择下行政决策过程中公民参与的限制性因素

从公共选择理论视角来看，行政决策不仅是一个过程，而且是政府、利益集团和公民在政治市场上利益均衡的结果。在决策过程中，决策易受到政府官员自身利益、利益集团集体利益与广大人民群众利益的影响。因此，进一步完善行政决策中的公民参与机制需要从公共选择理论角度出发，对各方利益行为进行分析。

（一）公民参与理性不足

公民在决定是否要参与行政决策之前，会考虑多方面的因素。首先，参与决策的成本；其次，决策对自己的影响程度，即自己在决策中获益多少；再次，自己对决策的影响程度。当参与决策成本较高，决策信息不易获得，自己对决策的影响力较小或根本就没有影响时，公民就会放弃参与的机会。他们也不会努力去争取把个人偏好转换为行政决策的机会，这就是所谓的“免费搭车”现象。

（二）决策易受官员自身利益的影响

行政决策主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家行政机关中的政府官员［2］。由于受个人效用最大化的影响，政府官员在行政决策过程中，追求的是在其任职期限内获得最大化预算，往往会重视硬件设施的建设，如城市的规划、重建，政府规模的扩大，而忽视公共产品、公共服务等软件的提供，忽视公民利益的表达。

（三）决策易受某些利益集团的影响

从行政程序角度分析，利益集团对行政决策的不良影响体现在以下几个方面：首先，在确定决策议题与备选决策的过程中，利益集团为了使制定的决策符合自身的利益，往往会凭借自身拥有的资源歪曲各种信息，对决策者起误导作用。其次，在可行性评估过程中，利益集团通过提供资源等方式，使有益于自身的决策表现出暂时的可行性，而使决策者无法顾及整个目标，导致行政决策的失误。在行政决策的制定到实施的过程中，利益集团是政府寻租活动的重要因素之一。

（四）决策易受寻租活动的影响

寻租活动的产生是基于利益集团追求自身利益最大化与政府官员追求个人效用最大化的结果。寻租活动会形成特殊的利益集团，导致收入分配不公格局刚性化，而且这些利益集团会阻止改革，以保持其强大的特殊利益［3］。在决策的执行过程中，利益集团的目标是从政府那里寻求优惠政策、投资项目和财政拨款。一旦某种政策出台，利益集团就会通过运用这种政策甚至通过打政策的“擦边球”，把这种政策“用足、用活、用好”，使本集团获得尽可能多的利益或实惠。

（五）政府失灵导致行政决策的失败

1.政府的目光短浅和行为的短期化［4］

在我国，这种现象在地方政府中表现得较为明显。地方官员在其有限的任职期间，会试图通过各种手段，达到行政产出的最大化，来提高自身的业绩。这种行政产出往往只注重实效性，而忽略其长期性。目光短浅的倾向会导致政府在制定行政决策过程中，忽视那些对广大民众产生长期利益的长期投资的建设，如生态环境的保护、大型农业基础设施等。

2.政府活动的低效率导致行政决策的缓慢性

行政决策的缓慢性使政府不能及时满足公民的需求，不能及时解决社会的根本问题，导致公民对政府的不满，在决策失败的同时，会导致政府公信力的降低与资源的浪费。

三、公共选择理论的启示

（一）转变思想观念

1.政府思想观念的转变

政府思想观念的转变主要包括两个方面的内容：一是从“官本位”思想到“民本位”思想的转变；二是政府政绩观的转变。首先，政府应坚持以公民为导向，抑制过去的官僚思想，把民众当作与自己共同治理社会的合作者、伙伴，使公民能全方位、多层次、宽领域地参与到行政决策和公共管理活动中，促成政府与公民的紧密合作，充分发挥公民参与社会管理的基础作用。其次，政府应转变唯GDP增长的政绩观，改变唯GDP增长的发展模式，建立健全公民参与机制，听取民众的意见，大力发展民生工程，尽量满足广大民众的合理需求。

2.公民思想观念的转变

公民对输入输出的取向是政治文化的核心要素，根据公民对输入输出的取向，可以将公民划分为地域型、臣属型与参与型。地域型的公民对输入和输出都没取向，对政府的决策漠不关心；臣属型的公民对输出有取向，只关注输出，接受政府制定的各种决策，而不善于表达自己的需求与愿望；参与型的公民对输入输出都有取向，会主动关注政府活动，主动表达需求、提出要求。在政治实践生活中，目前我国地域型、臣属型的公民占据了很大的比例，参与型公民的比例并不乐观。基于这样的现状，我们需要从公民参与意识、主体意识等方面加强政治、法律文化的建设，以形成有利于公民参与的文化环境，使行政决策的责任感内化为公民的认知、意识及思想观念之中［5］。

（二）保证社会信息渠道的畅通

公共选择中的投票理论中提到，选民参加投票的前提是投票的收益要大于投票的成本，即有投票的净收益。只有公民认为这项决策的制定对自身利益影响很大时，才会积极去参加。政府在确定决策议题时，要注重宣传，保证决策信息渠道的畅通，降低公民获取信息的成本。公民只有在对决策有更多了解与“投票”成本较低的情况下，才会积极参与。

（三）完善行政决策体制

行政决策的民主化与科学化要求不断完善行政决策中枢系统、信息系统、咨询系统，以便帮助决策者收集信息、提供建议，以确保行政决策能更好地体现广大民众的根本利益。完善行政决策信息系统与咨询系统是行政决策中公民参与的最直接方式。首先，应建立社情民意反映制度；其次，要建立社会听证制度；第三，要完善专家咨询制度；最后，要建立一套完整的行政决策监督体系，并建立相应的公示制度，将决策责任划归到具体的决策者［6］。

（四）重视非政府组织的参与作用

非政府组织一般具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和非宗教性等特征，其特征决定了非政府组织是广大民众参与到行政决策中的有效途径。政府在行政决策体制的改革过程中，要合理分配决策权力，重视非政府组织的参与作用。现代社会属于市场经济型社会，其决策体制必然只能从宏观着手，在市场运作的基础上使用行政或其他中间力量规范市场，以处理好市场、社会、政府间的关系。在此过程中，由于自身内在缺陷的影响，无论是市场还是政府都可能出现失灵的问题，非政府组织成为不容忽视的第三方力量。非政府组织对社会事务的介入，将许多社会资源重新整合分配，使公民更易参与到行政决策的过程中来，也易使政府决策及管理更能反应民意，符合公民需求。

（五）健全行政决策公共责任制

1.实行行政决策的内部责任制

行政决策的制约性因素往往受内部环境影响，要使行政决策公共责任化，必须从内部责任制建立做起。首先，用主要决策或单一决策者负责制取代集体决策集体负责制，从根本上杜绝决策者盲目、不切实际的决策行为，避免因此产生的决策责任无法追究、造成损失无法弥补、形成后果无法承担等问题。其次，要加强政府的绩效考核制度，把决策的执行与反馈效果纳入政府绩效考核中。

（1）建立决策的信息咨询责任［7］。行政决策不仅是一个政府行政过程，更是一个庞大的系统工程，行政信息在整个系统中具有基础性地位。行政信息必须以真实准确、具体全面的形态呈现出来，以满足行政决策的需要。行政信息咨询的误导或者缺位，将给行政决策相关者带来认识和实践上的障碍，甚至形成负面影响。如果出现这样的现象，信息咨询部门必须承担相应的责任。

（2）建立决策的可行性评估责任。决策者在可行性评估过程中，首先，要进行“利益相关者”分析，进一步探讨新决策会对哪些人造成影响，其他团体将如何影响新决策的成功执行。其次，还需要评估执行战略所需的资源与预测行政决策的执行效果。决策的可行性评估直接影响到利益分配与资源利用的合理性，如果决策者在可行性评估过程中，没有按照以上要求，只为某些利益集团或部分人考虑而使决策不能满足广大民众的利益，相关决策者要承担决策不能有效实现的责任。

2.加强法制建设

（1）完善参与制度，保障公民有序参与的权利。在宏观上，宪法和法律首先对公民参的政治权利作出了规定，而对行政决策参与少有涉及，那么明确规定公民有序参与行政决策的相关内容及形式成为未来参与制度建设的要求。用法律的形式将参与制度固定下来，使其可以按照一定的程序实现，如制定规定行政决策参与者的资格、权利和义务的实体法与参与方式、程序的程序法，保障广大人民群众参与行政决策的权利，使人民群众（尤其是相关学者专家）在其中充分发挥自身的重要作用。

（2）完善决策制度，保障行政决策的公开化与程序化。首先，制定规定行政决策者权力、责任义务和行政决策内容的实体法，如建立和完善行政决策失误的国家赔偿制度。其次，要制定规范行政决策程序与方法的程序法，如《行政决策程序法》等。以法律的形式来规范决策程序，对决策进行事前、事中和事后全过程的监督，对决策整个过程的步骤、形式和期限等方面做出明确规定，使各级政府决策时遵循程序、恪守规则，使行政决策逐步走向法制化道路。

随着我国行政理念的转变与社会管理体制的改革，行政决策必然要走向民主化与科学化，建立健全行政决策中的公民参与机制仍是一个有待解决的问题。公共选择理论给我们的启示是，在行政决策过程中，要转变理念，合理分配决策权力、合理配置资源，完善各方面的信息传导机制与法律保障机制，使公民有序地参与到决策过程中，保证政府的决策能更好地体现人民的意愿和要求。

[1]周志忍.深化行政改革需要深入思考的三个问题[J].中国行政管理，2010（1）.

[2]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000：271.

[3]许云霄.公共选择理论[M].北京：北京大学出版社，2006：233.

[4]方福前.公共选择理论 [M].北京：中国人民大学出版社，2000：199.

[5]陈炳水.论我国行政决策中的公民参与[J].社会科学，2005（2）.

[6]郭荣军.公共选择理论对我国行政决策体制改革的启示[J].保定师范专科学校学报，2007（4）.

[7]荣仕星.论我国行政决策民主化和科学化的制度建设[J].中央民族大学学报：哲学社会科学版，2006（1）.