基于博弈论视角公共住房政策研究

沈昱池

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233000）

住宅是人类生存必须的基本要素，住宅权是基本人权，也是国家发展、社会文明的一项重要表现。《世界人权宣言》明确指出了住房是人类的一项基本权利，并在遇到自身无法解决的住房困难时，有权享受政府提供的保障。［1］随着社会的发展与进步，越来越多的人口从农村搬到城市中居住，但日益高涨的房价与部分居民的收入不能同步增长，使得很多居民的住宅权受到一定的影响，虽然政府一直在大力倡导公共住房的建设以保障居民充分享有住宅权，但现实格局中的各方博弈造成的影响使得公共住房建设成效低于预期。博弈论是研究具有竞争或者斗争性质现象的理论和方法，在公开个体之间的预测行为和实际行为，充分考虑个体之间的相互作用，并研究优化策略。［2］（P115－121）由于公共住房涉及多方利益，各方都在权衡利弊，所以在公共住房政策下涉及到包含政府、开放商、居民的博弈。本文从博弈论视角对我国公共住房建设中的各方博弈行为进行研究，并为政策的完善提出相关建议。

一、我国公共住房政策的现状

我国的住房改革经过了几十年的探索，各项公共住房政策在不断地发展与完善。目前的公共住房政策是涵盖城镇中低收入群体，有公共租赁房、廉租房和经济适用房。

（一）经济适用房

国家相关部委规定经济适用房具备如下条件：在政府的政策优惠下，对户型、面积、价格有一定的要求，为城市中低收入居民解决住房问题，具有一定的保障性质。但是经济适用房在出台之后一直饱受争议，出现了一系列与政策性目的背道而驰的现象。地方政府对经济适用房的开发积极性不高，房地产企业投资热情不足。［3］从表1可知，从1998年至2011年间，经济适用房的投资比例呈逐年下降趋势。

（二）廉租房

《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》第五条规定：“城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。”我国的廉租房政策兼顾配租与货币补贴两种形式。

在2007年年底，我国所有城市都已全面建立了廉租房制度，每年的投资规模都在扩大，2009年投入了354亿元用于廉租房建设，比2007年的规模扩大了1.7倍。2011年，国家向204万户符合条件的家庭提供了社保住房，新增廉租房161万套，增发补贴43万户。

表1 按用途分房地产开发企业（单位）投资完成额（1998～2011年） 单位：亿元、%

（三）公共租赁住房

公共租赁住房产生较晚，城乡建设部等七部委于2010年6月联合发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保［2010］87号）中才首次明确提出发展公共租赁住房。公共租赁住房面向城市中的中等收入偏下的群体，并打破了户籍限制，把毕业大学生和外来务工人员纳入了范围，具有一定的现实意义。

二、对公共住房政策博弈建模及发现问题

（一）参与主体的四方博弈

1.中央政府与地方政府的博弈。在公共住房政策方面，中央政府与地方政府的目标具有一定的差异，不同的目标导致行为的博弈。一方面，对于中央政府来说，严格执行公共住房政策可以赢得社会的稳定和民众的好评，但影响了经济增长的速度；如果对公共住房政策放任，可以保证经济发展速度，但大量中低收入者无法支付住房的费用，导致社会的不稳定。另一方面，对于地方政府来说，严格执行公共住房政策会带来民众的称赞和中央政府的表扬，但牺牲了一定的财政收入；放任地继续开放，可以完成经济增速的目标，但带来被中央政府惩罚和被人民批评的风险。中央政府和地方政府博弈的利益矩阵如图1所示

图1

对于中央与地方政府的博弈行为分析：当二者都严格执行公共住房政策时，中央政府的综合收益大于地方政府，为4大于2；当中央政府严格执行，地方政府继续开发房产时，地方政府收益大于中央政府，为4大于2；当中央政府放任和地方政府严格执行政策发生时，地方政府损失最大化，为－2，中央政府坐享其成，为2；当中央政府和地方政府同时不执行公共住房政策时，二者收益都为0。本次博弈的最优策略组合是：中央政府严格执行政策，地方政府放任开发，二者的收益分别为2和4。

2.地方政府与开发企业之间的博弈。对于一般地方政府来说，关注点在于公共住房政策所带来的利益偏好性是否大于所承担的政治风险。当地方政府严格执行公共住房政策时，会缓解当地的住房压力，但减少了当地的财政收入，进一步影响经济增速；当地方政府放任开发商开发房产时，地方政府可以收入更多的土地出纳金和税金，拉动当地的GDP，但会承担一定的政治风险和社会矛盾。对于开发企业来说，严格执行公共住房政策会降低利润；违规执行公共住房政策时会带来巨大的利润，但有被地方政府惩罚的风险。地方政府与开发企业之间博弈的利益矩阵如图2所示：

图2

对于当地政府和开发商的博弈行为分析：当地方政府和开发商都按照政策严格执行时，二者的利益都不会最大化，都为2；对于严格执行的当地政府和违规执行的开发企业组合，二者的利益在一定程度都会有损失，都为1；当发生地方政府放任而开发企业严格执行情况时，地方政府出现利益最大化，二者分别为4和2；当地方政府和开发企业都不执行公共住房政策时，二者收益均等，都为3。收益为3是地方政府和开发企业博弈的最佳策略选择。

3.中低收入的住房需求者与开发企业之间的博弈。购房者（承租者）在公共住房建成之后进入住房市场，由于信息的不对称，我国公共住房的销售或者出租中存在很多问题，开发商和购房者（承租者）发生博弈行为。开发商可以选择是否对购房者（承租者）的身份进行监督，如果监督会付出一定的监督成本，但得到中低收入者的赞赏，同时也损失一定的群体的客户，存在利润损失；如果不监督购房者（承租者）的资格，开发企业可以获得高额的利润，但承担被惩罚的风险。对于符合条件的购房者（承租者）来说，可以选择购买或者不购买（承租或不承租）公共住房来决定自己是否享受公共住房给予特定群体的福利。开发企业与中低收入购房者之间博弈的利益矩阵如图3所示：

图3

对于中低收入者与开发企业的博弈行为分析：当企业严格执行购买者（承租者）身份监督，并且购买者（承租者）购买（承租）时，中低收入者利益最大化，享受了福利政策，收益为4，企业因为实行身份资格监督，损失了高收入消费群体，收益为2；但在开发企业审查身份、中低收入者却不购买时，企业没有任何收益，却付出一定的监督成本，收益为－1，中低收入者收益为0；当开发企业不执行身份监督时，高收入者进入市场，此时企业利益最大化，为4，中低收入者的利益被高收入占掉部分，为2；当开发企业不审核身份，中低收入者也不购买（不承租）公共住房时，企业的收益受损，为2，中低收入者收益为0。开发企业不监督购房者（承租者）的身份、中低收入者忍受高收入者占有部分利益是最佳策略组合。

（二）现有公共住房政策的问题

1.执行力的缺失。再完善的制度没有良好的执行力，也是一纸空文。在现有的公共住房环境下，各方主体的博弈让公共住房政策应有的效果打了折扣。在经济适用房的建设方面，地方政府的积极性一直不高，虽然中央政府三令五申要进行问责，但在土地出让金的客观收入下，冒着风险的当地政府和开发企业比比皆是，严重影响了政策的执行。

2.法律体系的不完善。现有的公共住房政策的相关规定都仅局限于管理办法或者规定，没有上升到法的高度，效力达不到全国人大或人大常委会制定的法律效力，相对的监督执行也就不那么完善。对于政策的执行与监督都需要地方政府自觉实施，中央政府的绩效考核也并没有落到实处。对于执行力考核的相关法律体系不完善也造成了部分地方政府钻空子，对于公共住房政策不作为，国家对于政策的执行的考核还处于文件层面，科学、合理、严密的考核指标还没有出台。因此，呼吁《住房保障法》尽快出台。

3.复杂的住房保障模式。我国现有的经济适用房、廉租房、公共租赁房面对不同的群体，看似很合理，但在实际执行中却有很大的难度，相关部门要付出的执行成本也很高。另一方面，不同的保障模式对应的群体还是有一定的户籍制度限制，说明这并不是一个长久并合理的住房保障模式。

三、对公共住房政策的若干建议

通过对公共住房相关四方的互相博弈的结果以及我国公共住房政策中存在的相关问题的分析，可以从创造经济环境和完善社会环境两方面进行政策建议。

（一）创造政策执行的经济环境

根据我国公共住房市场四方主体的博弈，我国公共住房政策的科学制定和执行必须在良好的经济环境之下进行。

1.完善税费政策。公共住房目前的刚性需求是很大的，因为政府承担相应的费用，所以供求不平衡，在制定科学合理的公共住房政策的同时，还需要完善税费政策。众所周知，社会上相当数量的存量房集中在少数人手里，由于相对低的保有成本，使得大量空置的住房并没有流向租房或者售房市场，所以更多的中低收入居民寄托于公共住房。

我国应尽快对存量房开征物业税和特定税率的营业税，使得拥有多套住房的投机者必须付出较高的保有成本，促使大量空置住房流向市场，充实住房中介市场的房量，相对缓解公共住房供不应求的紧张压力。

2.发展房产中介市场。一个健全的住房市场需要有一个强大的房产中介市场。社会的中低收入者的住房不能仅仅依靠公共政策的救济来实施，还需要有一个完善的中介市场，积极地挖掘市场中的存量房，使得投机者把相当的空置住房推向市场，改买卖方式为租赁方式进行营利。发达的房屋中介市场对于市场房产资源利用率的提高具有一定的推动作用。

（二）完善政策实施的社会环境

1.强化我国的政府职能。在现有的公共住房政策下出现的种种问题，公共住房政策的预期效果并没有实现，政府还是需要采取相应的措施来强化政府职能，保证政策的充分贯彻执行。（1）立法保障。社会主义经济的发展迅猛，依法治国也一直是我国一直强调的政策主张，但在国家范围内更多的政策都是根据情况的发展临时而定的，各种规定、补充建议和说明漫天飞，并没有一个长远的、合理的住房保障方面的法律法规出台。公共住房的政策制定和执行还需要一部完整的《住房保障法》来保障，并以此为母法，制定相关的配套法规，使得公共住房的相关政策和行为有法可依、依法执行。（2）强化政府职责。一切为了群众是我国政府的一贯方针，公共住房涉及到中低收入群众的切身利益，关乎国家社会稳定，与中华民族的发展息息相关，政府应该把公共住房的相关措施严格执行，贯彻“以人为本”的执政理念。

2.建立现代化的个人信息网。在公共住房政策的实施过程中，对于申请公共住房的购买者或者承租者的身份审核是一件复杂的工作，没有一个完整的信息网络包含申请者的各项信息，很多申请材料是片面甚至是不实的，这在一定情况下损害了符合公共住房申请条件的中低收入者的利益。因此，以身份证和社保信息为基础，建立起包含公民纳税材料、银行支出信息、资本投资信息的完整的个人信息，对于公共住房身份的审核有重要作用，也能降低行政成本。

3.转变传统的住房消费观念。“有房才有家”“安居乐业”是传统的国人理念，认为在有自己的住房基础上才能过上正常的家庭生活，但是随着经济发展、房价攀升使得部分中低收入者承受不起购置一套住房的费用。因此，转变住房消费理念，通过廉租房、公共租赁房的承租也是很好的“安居乐业”的选择。特别对于贷款买房族来说，实现自有产权住房的愿望可以理解，但也应考虑自身经济承受力，选择最适合的居住方式。

［1］成思危.中国住房制度改革与社会经济发展［J］.中国党政干部论坛，2010，（3）.

［2］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.上海：上海人民出版社，2004.

［3］陶学良，刘洪玉.城市公共住房政策的起因与归结［J］.财政研究，2009，（9）.

［4］中华人民共和国统计局网站［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn.