务实规划——小城镇建设管理的必由之路——以重庆市万州区走马镇为例

杨洪露，郑成秋，乔娜，熊军

（重庆市万州区规划设计研究院，重庆 404199）

“十二五”规划提出“积极稳妥推进城镇化”，“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大代小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”因此，小城镇规划建设管理必须结合小城镇的发展现状，以小城镇的合理发展需求为出发点，做到务实规划。既要保证规划的前瞻性，又要保证规划的可实施性；在建设上，要严格把守质量关，以规划指导建设；在管理上，要权责明确，健全公众监督制度。

1 我国小城镇规划建设管理中存在的问题

1.1 规划盲目套用大中城市模式，地方特色不突出

目前，我国小城镇在规划编制过程中存在盲目套用大中城市规划模式的现象，小城镇特色开始丧失。小城镇规划往往不注重自身的地形条件、景观特色，盲目追求大中城市规划的几何性与功能分区，造成小城镇特色多样性的减弱和原本良好的城镇空间与肌理的破坏。对城镇特色认识有待提高，只注重小城镇内容要素的共性方面，没有注意到诸如山形水势、建筑材料和历史文化等方面的有效挖掘和利用，造成小城镇地方特色不突出，最终呈现“千镇一面”。

1.2 规划与现状脱节，规划可实施性差

在小城镇规划过程中，部分城镇规划管理人员因规划思想过分受到束缚，城镇规划缺乏前瞻性，大量建设项目使用寿命短或重复建设现象严重，浪费大量的人力财力,影响小城镇的发展。或者由于急功近利，规划过度超前，不切实际，造成规划实施效果差，城镇规划仅仅成为一张“图上画画，墙上挂挂”的无法实现的“蓝图”。

1.3 过分强调物质环境建设，可持续发展观念不强

目前，我国小城镇规划以物质环境建设为重点，偏重单纯按照规模评判模式进行评价，属于粗放式、浅层次的规划。在小城镇规划中，对地形地貌存在的生态价值则考虑较少；景观与绿地规划设计太过偏重于内容的安排和形式的赋予，对园林和绿地的生态学意义考虑不周；环境保护规划仍停留于运用技术手段控制环境污染的层面，缺乏小城镇总体生态环境保护的理念。

1.4 乡镇企业离土不离乡，难以形成规模经济

小城镇是城市带或城市群的重要组成部分，小城镇能从大城市的发展中寻求到产业合作和发展动力。但是大多数小城镇散落于农村大地，被更多地强调从农村内部集聚资源。我国小城镇对农村人口的吸收大多是通过乡镇企业来实现的，但实际情况却是大多乡镇企业分散在村庄，没有积聚于镇区范围内，难以形成规模经济。

1.5 存在“重硬件、轻软件”的建设思路

许多小城镇热衷于整修街道镇区，忽视产业规划和配套服务，乡镇企业职工过着“日出而作，日落而息”的“候鸟式”生活。另外，由于疏于基本的日常管理，一些新兴的小城镇人员混杂，部分地区甚至成为“黄赌毒”聚集和藏污纳垢的场所，这都使得社区在整合旧居民和“新移民”方面的作用未得到充分发挥。在实际发展过程中，小城镇的社区有些成为政府系统的“附属单位”，承担着行政职能；有些却发育不完善，无法正常发挥其作用。不但没有形成应有的公共服务能力，反而还降低了小城镇对居民的吸引力，成为小城镇可持续发展的重要障碍。

2 走马镇城镇建设管理中存在的问题

走马镇位于万州区南部，是渝东、鄂西的一个典型的商贸集散小城镇。全镇幅员面积180.3km2，现有16个村，3个居委会，总人口约5万人。走马镇气候温和，雨量充沛，四季分明，冬暖夏凉，盛产农副产品。反季节蔬菜、果桑、笋竹、兔业养殖等产业初具规模，旅游资源丰富。

近年来，万石路的开通缩短了走马镇与万州中心城区的空间距离，城镇社会经济迅速发展。但作为典型的三峡库区山水城镇，走马镇没有充分发挥自身的特色和优势，在城镇规划建设管理中还存在着以下几个方面的问题。

一是未注重建立合理的村镇体系。村镇体系对整个镇域发展引导和控制力度不够，镇域资源过度向镇区聚集。村庄建设缺乏有效的规划管理控制，建设“随心所欲”，小规模建设各自为政，不利于建设水平的提高，为以后的居民点改造整治留下了隐患。

二是重点发展产业过多。包括果桑、笋竹生产加工、反季节蔬菜种植和兔业养殖，缺乏特色产业和支柱产业。

三是盲目追求城镇快速发展，对城镇建设风貌引导和控制力度不够。部分城镇建设简单借抄，建筑天际轮廓线凌乱，城镇可识别性差，城镇建设与功能分区结合不够，建筑单调无特色。

四是规划建设过程公众参与不够。部分建设一味追求眼前经济效益，没有充分兼顾城镇居民的公共利益。

五是城镇和村庄公共设施建设滞后。城镇公共开敞空间建设投入不足，休闲娱乐场地缺乏。缺少长途汽车站、污水处理厂等基础设施。部分村庄学校、卫生院等设施不足，居民上学、就医等极为不便。

3 城镇建设管理中务实规划策略探索

走马镇在城镇规划建设管理中出现的诸多问题，要在城镇发展过程中得到解决，必须要做到务实规划。要做到务实规划，必须从城镇和村镇体系的构建、城镇定位、城镇设计引导、公众参与、公共设施配套建设和监督检查制度等方面综合考虑。

3.1 注重构建城镇和村镇体系

3.1.1 构建城镇体系

城镇体系是指在一定区域范围内由功能各异、规模不等、既相互分工又密切协作的城镇组成的空间组织形式。它具有多层次性、开放性和发展性等特点。小城镇的建设必须在城镇体系的大背景下，协调好“点”与“面”的关系。通过对城镇体系的研究，达到人口、产业与城镇的合理布局，协调城镇之间以及城镇与城镇体系之间在经济、社会、环境等方面的联系。

走马镇地理位置优越，主要以商贸物资集散为主，能够充分利用其作为区域性的物资集散中心的优势，大力发展社会经济，强化城镇经济职能。走马镇在万州区城镇体系中的定位应以此为出发点和支撑点。

3.1.2 构建村镇体系

村镇体系是指一定区域内（如小城镇内），由小城镇与不同层次的村庄、村庄与村庄之间相互影响、相互作用、彼此联系而构成的相对完善的系统。

走马镇应在遵循有利于促进全镇社会经济发展的原则下，将走马镇的村镇体系等级结构规划为小城镇、中心村和基层村三级，建立一个合理而完善的村镇体系。通过对村镇构成要素和职能的合理分配，集中发展小城镇，适度发展中心村，控制发展基层村，使整个小城镇社会经济快速发展。

3.2 努力寻求产业支撑，准确把握城镇定位

小城镇建设发展需要自己的特色产业，种类不一定要多，但要做到有特色，能成为镇支撑产业。走马镇是一个农业大镇，特色养殖、特色种植和特色旅游具有最大的优势，有条件发展成为城镇支柱产业。应加快农业结构调整，走高效、立体、生态农业道路，结合地区资源特点发展农副产品深加工企业，使龙头产业成为发展农村经济的重要支撑。

小城镇性质定位更要准确地把握住小城镇发展的方向，挖掘城镇的自身优势，发展形成产业支撑，推动小城镇社会经济快速发展。

3.3 加强小城镇城市设计引导，注重城镇特色塑造

我国传统小城镇从选址上依山傍水，保留最原始的自然生态风貌，到人性化的公共空间设计，彰显着山水城镇的特色。在山水城镇规划编制过程中，要平衡城镇发展动力和山水历史环境保护要求，对稀缺、不可移动、不可再生且具有特殊意义的山体和水系进行保护，对滨水临山区域应以城市设计为依据分片分类打造。注重山水要素之间的联系，提倡尊重历史，对历史文脉和城市精神的传承[1]。研究小城镇的发展进程，做好基础研究，对小城市的历史、文化传统、居民心理、行为特征及价值取向等进行分析，并融入现代生活功能，形成小城镇独具地域特色的街道景观和城市风貌。

走马镇靠山临水，路随山转，城镇规划应充分结合复杂多变的地形地貌，通过道路与地形地貌的结合，最大限度地保护原有的生态环境，塑造独特的城镇空间；合理的功能分区，建设成为独具特色的山地滨水小城镇。

3.4 注重规划建设的公众参与和弹性控制

公众参与在社会发展多元化和复杂化的背景下，已经成为保证规划公平、公正和公开的重要手段之一，并逐渐渗透到规划的每个阶段。见表1。

小城镇规划建设的最终服务对象是城镇居民，城镇规划建设实施与百姓的利益息息相关，注重规划建设的公众参与，大大提高了规划的可行性。公众有效的参与城镇规划的各个阶段是务实规划的重要方面，也是未来城镇规划的必然[2]。公众参与城镇规划的编制、实施和管理，能有效提高规划的实用性和可操作性[3]。

表1 目前我国公众参与规划建设的主要形式

随着城镇的建设和发展，在一定条件下也需要对规划做局部的修改。如果规划需要大范围的修改，涉及到城镇的主题建设就要重新修编。在编制规划的时候要有充足的弹性，给城镇的发展留有足够的空间。但是规划中的这种弹性不能是随意、无限制的，而是要有一定的约束性。在城镇规划实施过程中也要不断地发现问题、解决问题，要通过不断地修正规划编制中存在的问题，使规划更有效地指导城镇建设。

走马镇要做到务实规划就要在规划建设管理的各个阶段通过不同途径、采用不同方式最大限度地让居民参与其中。集中居民点和村委会、卫生院、中小学的选址，城镇滨河公园的打造形式等都是居民关心的事项，在进行规划的过程中也要最大限度地听取居民的意见和建议。通过居民的参与，规划建设充分采纳居民的意见和建议，这将在很大程度上提高规划的可实施性，最大限度地做到让居民满意和放心。

3.5 注重以人为本，完善公共设施配套建设

镇域、镇区规划都应根据自然、地理、交通等环境特点划分片区，建立分级公共设施配套体系，包括教育、文化、医疗卫生、金融等各个方面，提升小城镇公共设施服务水平。规划编制阶段要充分研究，合理布局，教育做到幼儿园、小学不出村或不出片，中学不出镇；就医做到小病不出村，一般疾病不出镇；污水进行生态处理，解决污水直接排放引发的一系列问题。

公共设施的规划建设水平决定农村地区的经济增长速度和文明程度。在提倡小城镇公共设施现代化和均等化的同时，也应通过小城镇公共设施配置引导居民向城镇或中心村等村庄迁移，减少社会资本的浪费，为居民创造良好的居住环境和就业条件。

走马镇应根据需求，合理设置展览馆和科技活动中心等文化设施、卫生院和计划生育指导站等各级医院卫生设施、中小学和幼儿园等教育设施等，为居民创造更为优越的安居环境。在规划期内，不断建设完善城镇公共设施配套，并提高公共设施的服务水平。

3.6 加强规划建设管理，健全督促检查制度

在制定科学合理的城镇规划后，加强规划建设的管理尤为重要。所以必须尽快建立健全监督检查制度，建立经常性的检查、纠正和责任追究制度，确保规划法规的严格执行，对性质较为严重的违规案件进行公开通报，对重大案件的处理采取向社会公示的制度。

小城镇城市规划相关部门必须自觉认真履行 《城乡规划法》以及相关的法律法规。对责任的追究要落实到人，处理到人，存在违法事件就要予以处理；处罚的方式也是多样的，不仅要在经济上承受处罚，还要给予行政处罚，严重的要追究刑事责任。只有通过健全督促检查制度，才能有效保证城镇建设按照规划有条不紊的实施[4]。

4 结语

本文通过对走马镇进行以问题为导向，以解决问题为落脚点的务实规划策略探索，强调在规划建设管理过程中都必须做到务实规划，这对其他小城镇的发展具有一定的借鉴和指导作用。

城镇规划建设管理是一项战略性、综合性很强的事业，建立健全规划体系和规划实施管理机制是城镇发展的重要任务之一。小城镇发展过程中要必须做到务实规划，才能有效兼顾各方面利益，社会公共利益才能得到最大程度的保障，城镇才能发展出自己的特色，发挥出自身的优势，增强吸引力和辐射力，最终实现城镇高质量、高标准、可持续的快速发展。[5]

[1]蔡震.良好的基础与务实的规划—重庆江北城（CBD）控制性详细规划经验介绍[J].北京规划建设,2005(1):98-105.

[2] 吴鹏.务实规划研究[J].山西建筑,2004，30(17)：17-23.

[3]鞠德东，邓东.回本溯源务实规划——玉树灾后重建德宁格统规自建区 “1655”模式探索与实践 [J].城市规划,2011，35(1)：61-66.

[4]舒为民，饶传华.小城镇规划、建设与管理的思考[J].中国城镇发展研究,2002，9(2)：57-60.

[5]孙施文.务实规划，一种理想的表达方式—读《务实规划》有感[J].城市规划,2006，33(2)：68-73.