城乡统筹规划的实践之路——基于编制内容的改革创新研究

曹力维，易峥

（重庆市规划设计研究院，重庆 400031）

0 引言

我国对于城乡统筹理论与实践的探索，起始于改革开放之后。20世纪80年代以来，为适应改革开放等新形势的要求，我国一直都在不断探索城乡规划的改革。在这个过程中存在若干导向 （如向公共政策转变的导向、向生态化转变的导向等），其中一个重要导向就是“城乡统筹”。这既是出于破除我国城乡发展“二元”格局的考虑，更是出于城乡规划自身改革的需要。这个导向，基本上贯穿了近30年我国整个城乡规划的发展历程。从20世纪80年代初苏南地区及上海对 “城乡一体化”的初试，到20世纪90年代东部沿海的积极探索，再到21世纪初全国大范围的改革推进。2008年我国《城乡规划法》颁布实施以来，各地的城乡规划依然没有统一的编制方法和内容，从省（市）域到村，城乡规划内容百花齐放。但总体来看，各个不同层级规划的改革创新都以城乡统筹为规划目标，编制内容改革呈现全域覆盖的特征，尤其是对乡村建设发展的重视，不仅各层次规划增加了相应的内容，还将空间管制、公共服务、交通市政基础设施都延伸到乡村，基本实现城乡规划的公平和均等待遇。由于地域差别和发展水平差异，各地各类型规划在编制方法和内容上又各具特色。下面仅以具有空间统筹代表性的省域、县（市）域、镇域、村规划为例，研究我国城乡统筹规划编制内容的各地特点和创新实践。

1 省（市）域城乡总体规划编制内容改革和创新实践

《海南省城乡总体规划（2005—2020年）》[1]对海南省域的整体性空间进行规划，对海南省域内资源开发、产业发展、城乡建设、设施建设作出整体的综合部署；《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》[2]规划内容涵盖市域城镇体系规划和都市区城市总体规划。从编制内容来看，都是突出全域统筹。其编制内容有以下改革和创新。

1.1 规划重点是政府对重要资源及空间的管制

城乡规划中强化对重要资源如土地资源、生态资源、基础设施等的空间配置，提出对具有战略性的经济资源、生态资源的调控，调节经济、社会、环境发展中的矛盾，兼顾地区平衡，缩小区域差异。

如《海南省城乡总体规划（2005—2020年）》根据自身特点及建设“生态岛、健康岛”的目标，确定了由60个规范完善的陆地和海洋自然保护区组成的全省自然保护区体系。而为保证城乡社会与经济发展在空间上得到落实，规划还确定了省重点发展空间，如工业发展区和服务业发展区和具有生态保育功能和经济发展价值的区域。规划将这些功能区域落在一张图上（如图1、图2），并提出严格的规划管制措施。

图1 海南省城乡总规自然保护区规划

图2 海南省城乡总规省级控制区

1.2 大范围的资源整合，规划综合性强

省域城乡总体规划是以空间资源配置为主体，协调和落实国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划以及其他专项规划，实现区域发展与保护的协同，促进区域的可持续发展。

《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》以城乡统筹为目标，综合了区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、新农村规划以及国民经济和社会发展规划、国土规划、综合交通、市政、环保等专项规划的空间规划内容，以使这些规划在市域空间上得到整合。《海南省城乡总体规划（2005-2020年）》也融合了城镇空间布局，海岸带、海岛和海域保护规划，乡村布点规划等内容，综合了省域范围内所有空间资源的规划指导。

2 县（市）域总体规划编制内容改革和创新实践

传统指导县（市）域规划发展的是《县（市）域城镇体系规划》，但该导则只是对城镇空间、等级规模等进行确定，是“点”的规划，缺乏对乡村“面”的考虑；而且只有城市的规划内容而缺乏对乡村的关注。因此很多地方省市都在探索将县（市）域作为统筹城乡平台，对其规划及其编制内容进行改革，其中以浙江省、重庆市和陕西省的实践最为系统和深入。如前所述，这些省市已经将县（市）域规划作为单独的一类规划列入法定规划体系中，并替代原城市总体规划。虽然各地都以县（市）全域作为规划对象，编制内容及标准却各有特色。

2.1 更强调与土地利用总体规划的全面衔接

县（市）域总体规划要在空间上落实各项指标，须减少与其他规划的矛盾，尤其是与控制土地要素的土地利用总体规划之间的矛盾。

《缙云县县域总体规划（2006-2020）》[3]（如图3）以专题形式研究了“两规”衔接的途径和方法，提出六个方面的衔接：（1）基础工作相互衔接，包括基础数据、基础图件和用地分类等；（2）主要经济社会发展目标的衔接；（3）按照下达的城乡建设用地控制规模，在确保耕地保有量和基本农田保护任务落实的前提下，加强资源承载能力、开发能力、环境容量的研究，根据土地供应能力、耕地占补平衡能力来统筹安排规划期内的城乡建设用地，尤其是城镇的合理发展用地规模及其控制范围；（4）城镇建设用地空间布局相互衔接；（5）规划时序上相互衔接；（6）实施措施的衔接，并提出了衔接的具体步骤，确保“两规”确定的土地规模、空间布局完全一致。

图3 缙云县“两规”衔接图

成都市县（区）域总体规划在协调“两规”指标时，与国土衔接时在技术方法上将可供流转的集体建设用地计入规划用地范围内。

2.2 规划编制由点向面转变，强化对镇乡规划统筹指引的规划内容

传统城镇体系规划要确定县域城镇的等级、规模、职能和空间结构，将县域内城镇视为—个个的“点”。这是城镇体系规划本身的需要，但是却造成了规划缺乏从全域层面对城乡形态的研究，也不能实现各项设施空间落地，难以进行总体的规划控制。新的县（市）域总体规划将全域作为规划对象，对城市、镇乡用地不仅在规模上进行了预测分配，同时在图上进行了统一的表达（如图4、图5），实现了上一层次规划对镇乡规划用地的控制和引导功能。

图4 浙江缙云县域规划用地布局图

图5 成都金堂县域规划城乡用地布局图

2.3 强调空间管制与部门职能的对应，有利于管制实施

空间管制是县（市）域规划最终实施的关键，浙江省在规划中将部门职责与空间管制区域对应，保障规划实施。如《诸暨市域总体规划》[4]（如图6）建立了与各部门管理相适应的分类管制体系，将市域土地划分为九大类用地（城镇建设用地、村庄建设用地、独立工矿用地、基础设施用地、风景旅游用地、发展备用地、农业保护用地、生态用地、水源保护用地），并分别与土地利用规划、交通、电力、环保、农林等各部门专项规划衔接，依据部门职责提出管制措施。

图6 诸暨市总体规划空间管制图

3 镇规划编制内容改革和创新实践

我国部分地区根据自身特点，在镇规划编制内容上进行了较多的改革和创新。

3.1 深化规划内容，增强实施指导性

成都市镇规划融合了总体规划、详细规划和建筑设计三个规划层次（图7），创造性提出“五图一书一附件”的规划内容。通过规划编制内容的创新，突出了重点，简化了内容，实施性强，方便了规划管理和宣传，如《新津县兴义镇总体规划》[5]。与成都市的做法不同，重庆市 《梁平县云龙镇总体规划（2007—2020年）》[6]的内容仅包含了镇域总体规划和中心城区规划的内容，但规划深度也超过了总规的要求。

图7 成都市镇总体规划包含总规、详规及建筑设计三方面的内容

3.2 强调村镇规划衔接，提出农村地区规划引导

《梁平县云龙镇总体规划（2007—2020年）》包含单独编制的农村居民点发展规划，提出了行政村调整的总体思路，明确了对新型社区和农村散居进行规划引导和控制的要求，强化了村规划与镇规划二者的相互衔接，并可直接指导行政村规划的编制。

3.3 强调产业规划及特色引导

镇规划内容不仅涉及物质形态设施的具体布局安排，而且也重视非物质规划要素的引导。如《成都市一般镇规划编制技术导则》[7]要求“一镇一风貌”，提倡“一镇一品”。通过农业产业化项目合理选择，形成一产与三产的联动机制，构建镇域特色鲜明的大地景观形态。

4 村规划编制内容改革和创新实践

对村规划的最大创新，就是将其变为了法定规划，并制定了相应的编制要求和标准。其编制内容的改革有如下的特点。

4.1 尊重农村特点，打破对城镇模式的简单复制

《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》[8]要求规划编制须充分研究成都传统林盘聚落自然和谐、有机生态特征，顺应地形，显山露水，延续田园肌理。成都《蒲江县朝阳湖镇白鹤村规划》[9]按照导则要求，根据村域特点，确定发展定位为“蜀西田园度假休闲村”，其空间布局按顺山、就势、绕谷的原则，营造山水田园意境，体现形散而神在的特点。

《武隆县江口镇三河村规划》[10]针对山地村落点多面广、生产滞后的特点，提出了“分散与集中”相结合的空间布局。该规划从生产发展、环境保护、交通等基础设施改善、农舍改造等进行系统规划，全面推进农村建设，试图对在山地如何编制和实施新农村规划起到示范和引导作用。

4.2 规划内容表达图文并茂，通俗易懂，易为村民接受

村规划的对象是广大农民，实施人员则是乡村基层的规划建设管理人员。但这些管理人员中许多人专业素质不高，因此，规划内容应尽量避免使用大量专业性的表述。如《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》建议的规划内容直白简洁，通俗易懂，大大增强了规划的可操作性。重庆《武隆县江口镇三河村规划》针对农民这一特定对象，采用了通俗易懂的图文形式表达，使广大村民对规划图“一听就明，一看就懂”，极大地方便了实施和管理。

图8 《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》通俗的规划导引

4.3 规划内容突出项目策划，引导农村地区发展

农村地区经济落后，市场经济不发达，大量具有开发潜力的资源尚未得到充分利用，导致农业产品的附加值低，阻碍了农民收入的提高。因此在村庄规划编制实践中，其规划都强调了项目策划等方面的内容，以引导农村地区发展。

如成都市在编制 《蒲江县朝阳湖镇白鹤村规划》的过程中，经过充分的实地调研踏勘，结合区位条件和市场需求，提出了“因势利导，引入高端产品，发展产品高端”的产业发展思路。全村规划发展七彩林业区、缤纷果林区两大产业片区。

图9 白鹤村规划产业空间布局图

5 小结

总的来看，《城乡规划法》出台后，指导各层次规划编制内容的法律法规和地方办法也纷纷出台，对各层次规划的编制内容进行了改革和创新。笔者认为，目前各地所进行的规划编制方法和内容改革的探索和实践确实体现了城乡统筹的理念，值得推广。但是否各层级都要编制乡村的规划内容依然值得探讨，尤其是在省域层面，应该重点提出全域统筹目标、途径和方法，以及对重点资源的管控与协调。由于编制重点所限，省域规划不可能对农村进行全面详细的调查，得出的结论也并不完全正确科学，而下位规划符合上位规划的原则决定了城市规划、镇规划、村庄规划的规划内容要符合省域规划，最后导致真正指导村庄发展的村规划面临着在符合上位规划与符合村庄实际发展之间的矛盾。笔者认为，规划的最终目的是要走向实施，省域规划（或次区域规划）并无必要对村庄规划进行过多干涉，提出城与乡统筹发展原则即可，市县域层级可开始对农村发展进行指导。

总之，在城乡规划编制改革中，我国还有很长的路要走，需要我们规划学者更深入的研究探索。

[1]海南省建设厅，中山大学城市与区域研究中心，海南都市规划设计研究所.海南省城乡总体规划:2005—2020年[R].海南省人民政府，2005.

[2]重庆市规划设计研究院.重庆市城乡总体规划:2007—2020年[R].重庆市人民政府,2007.

[3]缙云县县域总体规划：2006-2020[R].缙云县人民政府,2007.

[4]浙江省城乡规划设计研究院.诸暨市域总体规划:2005—2020[R].诸暨市人民政府,2008.

[5]成都市规划设计研究院.新津县兴义镇总体规划:2009-2020[R].新津县兴义镇人民政府,2010.

[6]重庆市规划设计研究院.梁平县城乡总体规划:2007—2020年[R].梁平县人民政府,2007.

[7]成都市规划管理局,中国人民大学城市规划与管理系.成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五：成都市统筹城乡规划的经验总结[R].成都市规划管理局,2010.

[8]成都市规划局.成都市社会主义新农村规划建设技术导则[R].成都市人民政府，2004.

[9]成都市规划设计研究院.成都市浦江县朝阳镇白鹤村规划[R].浦江县朝阳镇人民政府,2010.

[10]重庆市规划设计研究院.重庆市武隆县江口镇三河村规划:2006—2016[R].江口镇人民政府,2008.