池州市旅游产业政策初探

沈姗姗

（池州学院 资源环境与旅游系，安徽 池州 247000）

1 引言

产业政策（Industrial policy）一词最早出现的标志，是1970年日本通产省代表在OECD（经济合作与发展组织）大会上所做的题为《日本的产业政策》的演讲[1]，是国家对经济中特定的行业制订的经济活动方向性政策，其功能主要是弥补市场缺陷，实现资源的有效配置。旅游业综合性强，关联度高，涉及目的地形象推广、旅游基础设施建设等公共事务，具有准公共产品的性质，因此，旅游业发展需要政府这只“看得见”的手对旅游活动进行干预，以保证公共产品不被滥用。旅游产业政策是政府调控旅游产业运行、解决市场失灵问题的主要手段，对旅游业发展有着突出的地位和作用。

在国家专项旅游产业政策尚未出台的背景下，本文所探讨的旅游产业政策泛指各级政府、党委和旅游行政管理部门制定并发布的促进旅游业发展的有关方针、政策、法规、规范性文件。对于旅游产业政策的研究方兴未艾，刘敏[2-3]等在借鉴日本、韩国等国家成功经验的基础上，从旅游业的定位、政府管理、财税手段等方面对中国旅游业发展提出了要求。钟冲[4]等从我国旅游产业功能与产业政策的演进过程，分析了不同阶段旅游产业政策的特点和对旅游业的促进作用，归纳了旅游产业政策的演变趋势。随着旅游业的迅速发展，高舜礼[5-6]等分别从必要性、原则、拟解决的问题等视角对制定国家旅游产业政策进行了探讨。地方政府对发展旅游产业也表现出空前的热情，从1985年陕西省出台我国地方政府第一个《关于大力发展旅游业的决定》起，各地《关于加快旅游业发展的决定》或《意见》纷纷出台，使旅游业获得了极大的发展，也初步构建了当前区域旅游产业政策体系。

池州市地处皖南国际旅游区，旅游资源丰富，但是经济发展较为滞后，旅游业起步晚，起点低，改革开放以来出台了一系列有关旅游业发展的政策措施，对促进池州市旅游业的健康快速发展起到了积极的作用，但是也存在一些问题。本文以池州市已经出台的广义的旅游产业政策为依据，研究池州市旅游产业政策的发展现状、问题，并提出完善旅游产业政策的建议，对于充实区域旅游产业政策的研究和为地方政府旅游业发展建言献策具有一定的理论和现实意义。

2 池州市旅游产业政策演进

池州市位于安徽省西南部，山清水秀，文化底蕴深厚，是中国第一个生态经济示范区和省级历史文化名城。境内景区景点众多，集山、水、洞于一体，有灵秀九华山、原始牯牛降、鹤国升金湖、神奇溶洞群等一批山水旅游资源；文化源远流长，历代名人陶渊明、李白、杜牧等游历于此并留下无数名篇佳作，池州因此被誉为“千载诗人地”，同时池州还是佛教圣地，“中国傩戏之乡”，佛文化、诗文化、戏曲文化造就了独具池州特色的文化旅游资源。

1978年九华山的正式对外开放掀开了池州旅游业发展的序幕，三十多年来池州旅游业发展势头强劲，产业规模不断扩大。截至2012年底，池州市拥有旅游星级饭店31座（其中四星级7座、三星级21座），旅行社79家，导游2400余人，已开发开放的旅游景点45个，其中A级景区旅游景区27个（5 A级景区1个、4A级8个）。近年来，池州成功摘下 “中国优秀旅游城市”、“中国旅游竞争力百强城市”、“中国网民最关注的十大旅游城市”等一系列桂冠。

在池州旅游业的起步、发展中，政府颁布实施了一系列促进旅游业发展的重要改革方案及政策举措（如表1所示）。

表1 池州市90年代至今主要的旅游产业政策

由表1可以看出，90年代以来池州市的旅游产业政策体现了几个特点：第一，产业地位在一步步提高，强调了旅游业在池州市经济、社会发展中的重要性；第二，政策内容愈加全面完善，不仅包含旅游产业的指导思想、发展思路，还从资金投入、市场开拓等方面出台了促进旅游业发展的专项扶持措施；第三，对旅游市场秩序的整顿和规范力度逐步加强，旅游行业管理的效果一步步凸显。如九华山“假冒僧尼”、“黑导”等旅游乱象近年来得到有效遏制。

3 池州市旅游产业政策存在的问题

尽管池州市旅游产业政策对旅游业的推动作用毋庸置疑，但是现有的政策内容仍然存在一些问题和不足，在一定程度上制约了池州市旅游业的发展。

3.1 旅游产业定位缺乏科学性

1999年12月，池州市 （当时的池州地区）在《关于进一步加快旅游业发展的决定》中提出“要把旅游业逐步培植成全区的新兴支柱产业”，2007年又在《关于加快建设旅游强市的决定》中指出“旅游业目前已经成为池州市最具比较优势和充满活力的重要支柱产业”，定位的依据是旅游总收入占GDP的比重 （2006年全市旅游总收入相当于GDP的20%）。众所周知，“旅游总收入相当于国内生产总值的百分之几”的说法过高估算了旅游业对区域经济的贡献，而且在逻辑上是不成立的，因为旅游总收入属于总产值，包含了许多对中间投入的重复计算，而GDP属于增加值，两者并不存在部分与整体关系。池州市依据旅游收入相当于GDP的比例来定位旅游产业在国民经济中的地位是不科学的，在较大程度上夸大了旅游业对池州经济的贡献，虽然可以引起决策者的关注，但从长远看这种说法不利于客观、真实地把握旅游业在池州国民经济中的地位及发展趋势，无益于旅游业的健康发展。

3.2 旅游产业扶持政策缺乏可执行性

目前池州市促进旅游业发展政策支持 （包括市县两级）的核心内容主要体现在财政政策、金融政策和土地政策支持等方面。通过仔细分析，不难发现都不同程度的存在重理论、轻实践的问题。各县区《关于促进旅游业发展的决定》中罗列的条条框框较多，政策内容较为笼统含糊，可执行性低。比如贵池区提出争取金融部门资金支持，但在是否对旅游项目优先贷款或是提供优惠利率等方面并没有规定，政策的实际作用大打折扣；青阳县规定土地使用权出让按招拍挂方式执行，实行灵活的用地安排，但如何针对不同的项目类型具体安排也没有说明，使得该项政策落实有难度；对于土地出让价根据一次性投资固定资产额度实行个案优惠，一事一议来商议扶持政策的方式使得政策在执行中受到主观性因素影响较大，政策的权威性受到挑战。

此外，当前池州旅游业发展中存在很多亟待解决的问题，如旅游产业结构不协调、组织规模小、组织体制不健全等，但这些领域恰恰处于政策空白状态。

4 完善池州市旅游产业政策的建议

针对当前池州旅游产业政策存在的问题，并结合池州市旅游业发展的实践，提出完善旅游产业政策的几点建议：

4.1 把旅游业作为池州市主导产业来培育

根据产业经济学理论，支柱产业主要看某一产业在区域经济中贡献率的大小，一般认为其增加值要占区域GDP的8%以上，而且市场稳定，处在产业发展的成熟期。由于当前旅游统计制度的问题，计算池州市旅游产业增加值较为困难，但是池州市旅游业起步较晚，正处在快速发展时期，还没有进入产业发展的成熟期，并不具备支柱产业的特征。不过从旅游业的发展潜力来看，池州有着良好的资源与市场条件。旅游资源不仅类型丰富，而且品味较高，除传统的4张国家级旅游品牌外，2012年建成的大愿文化园99米地藏菩萨露天大铜像更使九华山乃至池州走进国际旅游的视野。目前池州对外交通已极大改善，长江黄金水道、沿江高速、铜九铁路和沿江城际客运铁路横穿东西，京福高速、济广高速纵贯南北，池州港是安徽皖江唯一豪华邮轮停靠点，九华山机场已经试飞成功，集“水、陆、空”于一体的综合性立体交通枢纽正在形成，这将为地处皖南国际旅游区的池州市带来大量客源。笔者认为，池州市旅游业市场前景广阔，也将对池州经济产生明显的关联带动作用，在“旅游兴市”的发展战略下，把旅游业作为主导产业来培育是科学而合理的选择。

4.2 注重旅游产业配套政策的实用性

旅游产业在区域经济中的定位，仅仅是一项产业政策的确定，而目标实现的关键在于地方政府对于旅游业扶持与培育的具体政策。笔者对我国地方政府出台的《关于加快旅游业发展的决定》或《意见》进行整理分析，总结出以下政策工具是行之有效的（表 2）：

表2 旅游产业配套政策内容体系

建议池州市制定《关于促进池州市旅游业发展的若干政策》，多渠道增加资金投入，注重人才培养与引进，从财政、融资、土地、科技、消费政策等方面出台系统的旅游产业配套政策。鉴于目前池州市县两级旅游产业政策存在落实难度大、操作性不强的普遍问题，需要特别注重政策的实用性和实效性。一方面，“轻空想，重实践”，在制定旅游政策前要对实地进行旅游调研，在此基础上因地制宜地提出有针对性、可操作的意见；另一方面，“轻模仿，重创新”，在尊重实践的基础上进行创新，制定出符合池州旅游实际的产业政策[7]。

4.3 优化旅游产业结构政策

池州市旅游产业内部结构存在不合理的现象，如购物和娱乐一直是池州旅游业的薄弱环节，住宿、餐饮等基本要素发展也不均衡。因此，池州市旅游产业结构优化政策的核心内容是通过各个生产要素的优化组合使旅游供给体系趋于完善，形成产业结构新格局，并向效率化、高级化方向发展。总体来说，旅游主管部门要科学评估区域旅游业未来的市场需求，并以此指导旅游产业内部住宿业、餐饮业、交通运输业和游览娱乐等行业的建设，保证其内部之间合理的比例关系。

以旅游住宿为例，要适当控制饭店数量，调整饭店结构类型。根据池州市旅游委员会资料显示，目前拟建、在建的高星级饭店竟多达二十余家，高星级饭店项目的盲目上马严重缺乏市场调查，将在很大程度上导致重复建设和资源浪费。建议适当引入国内外有实力的饭店集团，而对于目前池州市已趋饱和状态的商务酒店则应控制项目审批；积极发展经济型酒店，规范家庭旅馆、汽车旅馆、青年旅馆等特色旅馆的建设，以满足不同层次的游客消费需求。

4.4 突破旅游企业发展体制性障碍

行政垄断是池州市旅游产业组织演进的体制性障碍，政府利用管理和政策优势作为投资主体参与市场竞争的现象仍然存在，如九华山百岁山庄挂靠安徽省电力公司和池州供电局，九子岩风景区隶属于青阳县林业局，干扰了旅游市场正常的竞争秩序。因此，池州市旅游市场秩序政策首要任务是培育和完善市场竞争的真实主体，将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，取消对旅游企业经营的行政干预，将经营权转让给具有独立法人资格的经济实体，由其来操作具体经营业务，真正做到政企分开。如九子岩风景区是由青阳县林业局投资建设，由森林公园管理处管理经营的景区，未来的发展方向应该是逐步与青阳县林业局脱钩，推进景区的企业化经营、市场化运作。

4.5 培育壮大旅游市场主体

近些年来，池州旅游业以赶超的速度迅速实现了数量的扩张，形成了相当的旅游产业规模。然而与之相伴的是旅游企业增长速度过快，规模过小的局面，除九华山旅游集团外，大多数旅游企业规模小、经营散、实力弱、效益差，旅游产业集中度低，竞争乏力。以饭店业为例，没有一座客房数在300间以上的大饭店；客房数在200～299间的中等规模饭店仅有3座，占9.7%；客房数在100～199间的中小规模饭店4座，占12.9%；绝大多数都是客房数在100间以下的小饭店，占77.4%。因此，为增强池州市旅游企业的竞争力，推行旅游企业集团化、网络化经营，获得特定的规模效益来提高产业总体经济效益是一种必然选择。目前，可采取以下政策措施予以扶持：对达到一定规模的旅游企业在金融、税收方面给予政策倾斜，诱导企业走向集中化；同时，支持旅游企业的一体化行为，以九华山旅游集团公司为龙头，鼓励其利用其品牌、资本和市场优势，兼并一批小的旅游企业，并实现资产的优化重组，继续创造条件扶持九华股份有限公司上市。另一方面，鼓励中小旅游企业联合起来，在产品组合、销售、营销等方面实现专业化分工和网络化协作。

5 结论

池州市旅游业经过30多年的发展历程，取得了长足的进步，这在很大程度上得益于旅游产业政策的扶持和调控。但同时池州旅游产业政策也存在一些不足，一方面是部分政策内容欠缺科学性和可执行性，另一方面是因为没有针对池州旅游业发展的实践解决当前一些突出的问题。因此，本文提出把池州市旅游业作为主导产业来培育，并在科学定位的指导下，出台系统的产业配套政策，从财政、金融、土地、科技、消费政策等领域细化政策举措，注重政策的实用性和可操作性。同时，针对当前池州旅游产业结构不协调、组织规模小、组织体制不健全等亟待解决的问题，提出优化旅游产业结构、突破旅游企业发展体制性障碍、培育壮大旅游市场主体的政策建议。纵观池州市旅游产业政策的演变过程，产业政策的内容、目标和手段必须与旅游业所处的发展阶段相适应，因此，在制定和实施旅游产业政策的时候，还必须要考虑到政策的时代性和时效性。

[1]苏东水.产业经济学[M].3版.北京：高等教育出版社,2010.

[2]刘敏,冯卫红,朱专法.日本五次国土规划中有关旅游政策变迁及其对我国的启示[J].人文地理,2007（2）：72-75.

[3]李袛辉.中、韩国际旅游政策比较分析与启示[J].特区经济,2009(6)：127-128.

[4]钟冲.中国旅游产业政策的演变趋势与展望[J].长沙铁道学院学报：社会科学版,2009，10（1）：139-141.

[5]高舜礼.中国旅游产业政策研究[M].北京：中国旅游出版社,2006.

[6]郅润明.关于制定旅游产业政策的思考——以山西为例[J].经济问题,2010（3）：119-121.

[7]李凡，曹艳英.山东省旅游产业政策发展探析[J].旅游发展研究,2011（3）：34-39.