再生资源行业存在的突出问题及对策探讨

邱明琦

（山东省再生资源协会，山东济南250014）

再生资源行业存在的突出问题及对策探讨

邱明琦

（山东省再生资源协会，山东济南250014）

在再生资源回收利用已成为大力推进生态文明建设重要内容的新形势下，着眼于这项工作更好地服务于经济与社会又好又快发展，提出行业目前存在的7个方面的突出问题和解决问题的10项对策，与相关部门和业内人士进行研讨。

再生资源行业；突出问题；解决对策

目前，我国再生资源行业从业人员达到1 800万人，各类企业10万余家，年经营额6 000亿元，其在经济与社会发展中的地位和作用越来越重要。着眼于当前和今后，再生资源回收利用作为发展循环经济、建设资源节约型与环境友好型社会和生态文明的重要组成部分，拓展空间巨大，产业前景广阔。

为了促使再生资源回收利用工作向着产业化经营、资源化利用和无害化处理的方向加快发展，有利于缓解面临的资源与环境瓶颈约束，服务于党的十八大确立的实现全面建成小康社会的奋斗目标，需要正视当前行业面临的突出问题，研究探讨解决问题的对策。

1 再生资源行业存在的突出问题

1.1 管理职权分散，再生资源工作滞后于经济与社会发展

目前，政府所属的发改、工信、商务、环保、税务、公安、工商、供销社等多个部门，对再生资源行业具有不同的行政管理权，行业协会配合政府部门行使自律管理权。

主要的政府管理部门中，发改部门负责相关方针、政策的制定、协调，资源综合利用项目的审定管理等；商务部门负责回收体系建设、回收工作和报废汽车回收拆解管理等；工信部门负责对加工利用环节进行管理等；环保部门负责审批进口废弃物、危险废弃物、废弃电器电子产品回收拆解和污控的监督管理等；供销社负责系统再生资源工作管理，等等。各自都从不同职责和角度，直接或间接对行业与企业进行管理。有些职责交叉重复，有些没有具体明确，相互职能衔接不够，上下条块管理脱节，缺乏行业管理的合力。

这种现状，致使政府有关部门协调配合不够，缺乏完整统一的规划、及时的工作措施和配套的扶持政策，导致再生资源产废、回收、利废3个环节缺乏有机统一的链接关系，行业发展在一定程度上处于自发无序状态，再生资源回收利用体系建设和产业化经营，跟不上经济与社会的发展步伐，资源浪费和环境污染现象严重，回收利用率与发达国家相比较低。

1.2 行业法制化和标准化管理水平差

近年来，虽然国家和地方先后制定了一批再生资源的法律法规，但总体看来数量少、不配套、专业性不强，未能形成法规体系。现有法规法律层次较低，执行时间较短，宣传程度不广泛，相关部门执法力度不够。导致对行业管理无法可依、有法不依、执法不严、违法不究现象严重，市场秩序混乱。

技术标准是从事生产、建设及商品流通的一种共同的技术依据和规范。认真制定和执行技术标准，可有效地保证产品质量、安全生产和市场销售。近年来，国家为了推动再生资源回收利用工作发展，先后在发展循环经济过程中，制定了200多项技术标准。但总体看来，与法规同样，存在着数量少、不配套、形不成体系、贯彻不力的问题，致使再生资源回收挑选分类粗、产品质量差、资源浪费严重等方面的问题依然存在。

1.3 行业与企业经营理念和经营方式陈旧

由于政府相关部门与行业组织对再生资源回收利用的经济技术交流活动重视程度不够，未能采取及时有效的政策与措施，致使行业与企业长期在相对封闭的环境中从事经营活动，缺乏创新发展意识和动力，经营理念、经营方式落后于经济和社会发展的客观需求。

表现为企业经营档次较低，大多为“收旧初加工、一买一卖”，业态原始落后；大部分企业生产经营规模小，单打独斗缺乏联合与合作；融资渠道狭窄，资金紧缺，缺乏资金实力扩张经营规模；技术力量薄弱，缺乏引进和开发新技术、新设备的能力；企业机械化、自动化、信息化应用水平低；大部分产品质量较差，附加值低；行业与企业缺乏抗御市场竞争和市场风险的能力，等等。

上述种种问题，导致了行业与企业眼界、思路不开阔，技术、装备、管理落后，产业化、组织化程度低，再生资源回收利用产业化经营、资源化利用和无害化处理方向不明确，在一定程度上严重制约了行业发展。

1.4 先进实用技术与设备的研发应用水平低

由于科技研发推广政策不明确，科技投入严重不足，行业、企业、科研机构和大专院校难以组织力量，对再生资源回收利用的共性关键技术和设备进行研发推广。行业与企业现有的技术水平和装备水平，与发达国家相比差距较大。

这种现状，一方面导致了大量有再生利用价值的废弃物，由于缺乏先进适用技术得不到有效回收而散存于生活垃圾、工业固废、居民家庭等社会各个角落；另一方面由于技术、设备落后，导致再生产品质量差、价值低。不仅浪费了资源，而且容易造成环境二次污染。

1.5 企业税负过重难以生存

再生资源回收利用具有明显的社会公益性。建国以来，国家一直重视对再生资源行业给予优惠税收政策扶持，促进了行业健康发展。

从近20年的时间看，1995年1月1日—2001年4月30日，国家对再生资源回收企业实行增值税先征后返70%的优惠政策；2001年5月1日—2008年12月31日，国家对经营单位销售废旧物资实行免征增值税的优惠政策；2009年1月1日—2010年12月31日，国家又恢复了对销售再生资源的符合规定条件的纳税人，实行增值税先征后返的优惠政策，其中，2009年度先征后返70%；2010年度先征后返50%。

但从2011年1月1日起至今，对行业再没有任何优惠税收政策。由于再生资源回收企业对产废单位和城乡居民个人缺乏约束力，无法取得增值税进项抵扣发票，因而销售时，必须全额缴纳17%的增值税和以增值税为基数的地方税，导致企业价内税负高达16.90%,高于全国大多数行业3%的平均税负。

这种现状，一方面导致行业内的许多企业难以生存，加上近两年来再生资源市场行情不好，需求萎缩，企业纷纷关门倒闭。部分回收企业与利废企业为了生存，相互勾结进行不开票、不纳税的违法交易，致使国家税费大量流失的现象日益严重；另一方面，由于缺乏税收优惠，使得利用废旧材料的生产成本大幅度上升，相关利废企业宁用原生矿产而不愿用废旧材料，致使废弃物得不到充分利用，所造成的资源浪费和环境污染现象进一步加剧。

再生资源回收利用是一项节约资源、保护环境和稳定就业的重要产业。在当前发展循环经济、建设“两型社会”和生态文明新形势下，不仅不应该取消税收优惠政策，反而应该加大税收优惠政策扶持力度。不能因为以往在税收监管上存在难点和问题，就一律取消对再生资源行业的税收优惠政策。如此，有悖于国家的产业政策导向和节约能源资源的基本国策。

1.6 再生资源队伍综合素质不适应现实要求

在充分肯定再生资源队伍对推动再生资源产业发展发挥了重要作用的同时，应看到再生资源从业人员队伍综合素质偏低，队伍老化、后继无人的现象较为严重。

由于对从业人员长期缺乏有组织的学习和培训，致使相当部分从业人员法制观念和环保意识淡薄，专业知识和技能操作水平落后。大多数人仅靠实践中了解的有限知识和技能操作，工作中往往只知其一、不知其二。尤其是对当代科技飞速发展，新技术、新工艺、新材料广泛应用带来的再生资源品种和数量增加所应具备的回收利用知识与技能，更是了解和掌握的很少。

上述问题，是导致行业和企业经营理念陈旧、管理水平不高、技术设备落后、产品质量较差和经营中偷盗销赃、偷逃税费、二次污染、乱搭乱建、恶性竞争、违法拆解等问题的原因之一。

1.7 市场秩序混乱

由于政府有关部门的行政管理和行业组织的自律管理不到位，致使目前再生资源市场秩序较为混乱，突出表现如下。

（1）正规回收网点、交易市场、分拣中心和加工利用中心设置不合理，相互之间缺乏链接关系，导致生产性和生活性再生资源交售不畅，致使相当部分有利用价值再生资源被闲置浪费。

（2）对市场缺乏有效管理，城乡网点无序发展，拆了建、建了拆的现象比较普遍，造成建设中的人力、物力、财力浪费。对乱搭乱建的回收站点整治不力，使其成了流动人口的聚集点、环境卫生的脏乱点、治安案件的易发点和城镇管理的空白点。

（3）2002年下半年取消对行业的《特种行业许可证》和《物资准运证》管理后，行业准入没有了限制，导致经营企业和从业人员数量过度膨胀，相互之间缺乏联合与合作，为了自身利益争抢资源恶性竞争的趋势严重，经营中利大抢收、利小少收、无利不收，导致大量低效益的再生资源流失为垃圾。

（4）无序发展、秩序混乱引发了大量的社会治安问题，偷盗公共设施、单位和居民财物销赃的案件时有发生，给城乡社会治安综合治理造成了很大困难。

（5）部分不具备相关技术、工艺和设备条件的小企业与经营户，对报废的金属设备及部件、废电线电缆、废塑料和废橡胶制品、废铅酸蓄电池、废弃电器电子产品和报废机动车等，采用酸浸、火烧、锤砸等原始落后工艺进行拆解加工，随意堆存、丢弃、排放污染物，不仅造成了环境二次污染，还造成了资源的严重浪费。

（6）无视国家相关法规，不具备经营资质违法回收报废机动车和废弃电器电子产品，地下拆解活动猖獗，带来了一系列资源浪费、环境污染和治安管理问题。

（7）部分企业和经营户为非法牟利相互勾结，逃避工商税务监管无证无照经营，虚开或不开增值税发票和造假账偷逃国家税费，导致国家税费大量流失。

2 解决问题的对策探讨

2.1 完善顺畅有效的社会管理体制

应本着责、权、利结合和事权统一的原则，在新一轮政府机构改革和职能转变过程中，调整归并相关职能，明确从中央到地方的政府主管部门，建立健全各级政府再生资源行业管理的组织协调机制，牵头组织有关机构，及时研究制定相关政策和发展规划，按照确定目标，落实工作责任，分解工作任务，明确工作进度，各负其责、通力合作地对行业加强管理。

在推进生态文明建设中，应把再生资源回收利用工作量化入各级政府和有关部门的政绩考核体系，一级抓一级定期考核奖惩。以国家行政权力确保管好行业，促其发展。

随着政治体制与经济体制改革不断深入和政府职能转变，应重视发挥行业协会的作用。政府及有关部门在抓好行业宏观调控管理的同时，简政放权，授权委托行业协会对行业和企业进行日常监管，督导其按照国家产业政策导向，搞好日常经营，履行社会责任。

2.2 建立科学的统计评价制度

改变目前对行业情况掌握不清的现状，通过建立信息网络平台和法定调查统计制度，做好各类数据的采集和分析工作。

应在科学设定统计口径的前提下，定期统计再生资源行业的企业类别数量、人员结构变化、经营数量金额、资源分布状况、目前存在问题等方面的情况，为政府及有关部门掌握全局、科学决策并实施动态管理提供依据。

2.3 加快建立、实施综合配套的法规体系和技术标准体系

借鉴发达国家经验，结合我国国情，尽快制定配套的综合性与单项法律法规和技术标准，形成有中国特色的再生资源法规体系和技术标准体系。

政府主管部门应本着既管当前、又管长远的原则，制定立法规划，组织力量加强调研，加快起草论证，面向人大和政府积极推进立法进程，努力提高立法层次，争取有关法规和技术标准早日出台实施。

对出台实施的各项法规和技术标准，应本着有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则狠抓落实。对行政执法部门和相关人员，要求其在文明执法、依法办事的同时，建立行政不作为、执法不严格责任追究制度；对违法企业和人员，要依法加大处罚力度，提高违法成本，使其不敢违法、不能违法；对守法企业和人员，要给予表彰和奖励。

通过认真贯彻落实各项法规和技术标准，尽快把再生资源行业全面纳入法制化和标准化管理的轨道。

2.4 制定、实施综合配套的优惠扶持政策

应在大力推进生态文明建设的新形势下，高度重视政策对再生资源行业的导向作用和激励作用。政策实施中，既要考虑对企业的“输血”功能，更要注重增加企业的“造血”功能。

政府及有关部门应着眼当前、立足长远，有重点地对资源紧缺形势严重的再生资源种类，对行业发展起带动作用的骨干企业和高科技含量与高附加值的优势项目，对集约利用土地、集中治理污染、集合资源再生的产业园区，统筹制定实施综合配套、协调发力的产业、投资、财政、信贷、税收、环保、土地、科技、工商等方面的优惠政策，给予重点扶持。

当前，应尽快制定实施税收优惠政策，减轻再生资源行业的税收负担，确保企业的生存与发展。

2.5 整合网络资源，构建现代化回收利用体系

应针对目前存在的再生资源回收利用体系建设滞后于经济与社会发展的问题，发挥政府的主导作用和市场的引导作用。

政府主管部门和行业组织，应通过制定切实可行的规划和措施，调整各层次的网络布局，因地制宜地采取新建、改造、收购、租赁、加盟、合作等多种方式，分期分批、科学合理地建设覆盖城乡、流转顺畅的基层回收站点、集散市场或分拣中心与产业基地，三级层次分明，回收、初加工、利用3个环节有机衔接的现代化再生资源回收利用体系。

对于新建网络体系，应督导相关企业创新经营业态和回收方式，广泛开展电话预约、在线回收、以旧换新等灵活多样的回收方式，发展与生产加工企业、机关、学校、居民聚居区等社会单位稳定的回收关系，进一步畅通回收渠道，提升网络运营水平。

应在稳定和扩展回收业务的基础上，重在综合利用上下功夫，努力向下游延伸产业链，提高产品附加值和综合效益，增强行业与企业抗御市场风险的能力。以体系建设、运营的现代化，推动再生资源回收利用的连锁化、产业化和规模化。

2.6 注重发挥骨干龙头企业的带动作用

骨干龙头企业以其较大的经营规模、较高的管理水平、较强的经济实力和辐射凝聚力，对行业发展具有良好的示范和带动作用。这些企业所属的再生资源分拣中心和产业园，具有承接国家优惠政策、对接大型利废企业、发展再生资源物流、构建项目平台的特殊功能。是促进再生资源产业化发展和规模化经营的重要力量。

因此，在现代化回收利用体系建设过程中，政府主管部门和行业协会应采取措施，引导骨干龙头企业打破行政区域和行业界限，以资本为纽带，以项目为平台，倡导纵向组合与横向联合。注重培植各层次的回收网络全、产业规模大、经济效益好、研发能力强、技术装备先进的骨干龙头企业。

通过发挥骨干龙头企业的带动作用，整合网络资源，规范市场秩序，扩大资源聚集量，提高行业的产业化规模和组织化程度，实现规模经营和规模效益。

2.7 广泛开展经济技术交流活动和产学研结合

政府主管部门和行业协会，应牵头组织行业和企业，与国内外、省内外开展多层次、多形式的经济技术交流和产学研结合活动。

通过组织参观学习、展览展销、学术论坛、业务洽谈、产销对接、技术推广、联合攻关等活动，一是促使企业和经营人员开阔视野和眼界，更新观念和思路，调整自身的经营策略，采纳现代化的营销方式；二是帮助企业和从业人员广交朋友、互通有无、优势互补、合作共赢，以资产为纽带，以业务、技术、市场、品牌或管理等方面合作为发展途径，本着风险共担、利益共享的原则，发展多种形式的联合与合作，共同开发国内外市场，扩展经营规模；三是借鉴国内外在经营管理、产业规划、行业标准、网络建设、运作模式等方面的先进经验，引进、消化、吸收先进技术、设备和管理，不断强化自主创新能力，提升自身的经营档次。

研发、推广先进适用技术和设备，是扩展废弃物利用种类，扩展再生资源经营规模，提高再生产品质量和回收利用率的关键。政府主管部门和行业协会应下大力气，组织企业、大专院校和科研机构，针对再生资源主类大宗品种的再生利用关键技术和关键设备联合攻关，注重把在实验室研发成功的技术和设备，推广为符合工业化生产要求的技术和设备，促使科研成果尽快转化为现实生产力。

2.8 加强人才培养和队伍建设

政府主管部门和行业协会，应针对目前再生资源队伍缺乏人才和综合素质不适应现实要求的问题，制定相关规划和措施，不断加大工作力度，强化人才培养和队伍建设，为行业发展奠定人力资源基础。

（1）把资源循环理念和再生资源回收利用知识纳入基础教育、职业教育和高等教育，在相关高等院校、职业院校和成人教育机构，设置再生资源回收利用专业，为行业发展培养后备人才。

（2）督导以企业为主，开展多层次、多形式的岗位练兵、技术比武、标兵评选、技改革新、知识竞赛等项活动，提高现有人员的知识水平和技能素质。

（3）分期、分批组织从业人员参加职业技能培训，集中传授再生资源方针政策、法律法规、技术标准、职业道德、环境保护、安全生产、企业管理和专业知识，传授规范的操作技能，强化技能型人才队伍建设。

（4）改革行业劳动制度，在组织从业人员参加职业技能培训的基础上，进行技能鉴定，颁发再生资源国家职业资格证书并落实相关待遇，推行持证上岗制度。

2.9 规范市场秩序

各级政府和主管部门，应针对当前再生资源市场秩序混乱的现状，尽快研究确定治理整顿的意见和措施，组织相关行政执法机构和供销社、行业协会等部门，综合采取经济的、法律的和必要的行政手段，对市场现状进行持续整改。

（1）对偷盗销赃、偷逃税费、违法拆解、环境二次污染等严重违法犯罪行为，依法从重，从快处罚，坚决取缔相关经营者的经营资格。

（2）对一般性的违法、违纪行为，本着处罚、教育和引导相结合的要求，督导相关经营者纠正错误，合法经营。

（3）对因政府规划和管理缺失形成的易产生环境二次污染、影响城乡容貌、自发形成的再生资源聚集区，本着注重民生的原则，合理规划，创造条件对企业与从业人员实行园区化经营和圈区化管理，以便于集中治理污染和美化城乡环境。不能采取全部取缔、断人生路的不负责态度，影响从业者的经济来源和社会的和谐稳定。

在规范市场秩序取得阶段性成果的基础上，政府有关部门与行业协会要加强行政管理和自律管理，联合成立常设的管理服务机构。对经营网点和流动收购人员进行统一网点设置、统一管理制度、统一服务标准、统一网络标识、统一车辆服装、统一购销价格、统一计量工具、统一规划收购区域、统一培训发证等方面的规范管理；对企业和经营户提供规划、设计、建设、改造、运营、信息、工商、税务、金融、运输等方面的服务。

通过有效地治理整顿，努力形成统一、开放、竞争、有序的市场秩序，促进再生资源回收利用产业的健康发展。

2.10 强化全民的资源意识和环保意识

政府有关部门和行业协会，应针对当前社会上对再生资源回收利用重要性认识不足的现状，联合新闻、出版、影视、教育等文化部门，以及工会、共青团、妇联、科协、文联等社会团体，面对全体公民，尤其是青少年，多种形式地宣传我国资源紧缺与环境污染形势，宣传有关方针政策和法律法规，宣传再生资源回收利用对大力推进生态文明建设、实现全面建成小康社会奋斗目标的重要意义，宣传相关的先进集体和先进个人。

通过宣传教育，强化全民的资源意识和环保意识，普及再生资源回收利用的基本常识，督导各级党政机关、社会组织和领导成员、党员、团员做出表率，引导、鼓励全社会，理解、支持、参与再生资源回收利用工作，为贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促使再生资源回收利用服务于经济与社会又好又快发展，创造良好的舆论环境和外部条件。

废弃电器电子产品处理第一批补贴基金下拨媒体通报会圆满召开

2013年10月28日，中国再生资源回收利用协会电子分会就废弃电器电子产品处理第一批补贴基金下拨这一全行业关注的大事件召开的媒体通报会圆满完成。

《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》自2012年7月1日执行以来，在对拆解企业规范性管理和保障环保处理等方面发挥了其应尽的职责。基金作为一项长效机制，2013年10月22日第一笔补贴基金下拨受到多方面的广泛关注。本次媒体通报会邀请了中国家用电器协会徐东升秘书长、中国外商投资企业协会投资性公司工作委员会资源节约和环境保护工作组刘海副组长、中国再生资源回收利用协会电子废弃物回收处理分会唐爱军秘书长等行业专家，并邀请了中国再生资源开发有限公司屈传建常务副总经理、北京华新绿源环保产业发展有限公司王建明总经理两家企业代表。本次会议由中国再生资源回收利用协会潘永刚秘书长主持，会上行业专家就生产企业在基金执行后的作用和现状、基金执行后的环保核查做法和效果、拆解企业的现状和未来趋势、基金执行后对行业龙头企业的促进作用、基金条件下回收渠道的创新等几方面主题进行了情况汇报和形势分析。汇报结束后安排了记者提问，得到了邀请专家和企业代表的细致解答。

参加本次媒体见面会的有新华社、人民日报、经济日报、经济日报内参部、中央人民广播电台、天津再生资源杂志社、《中国经济和信息化》杂志、《电器》杂志、中国家电网等多家媒体。

The outstanding problem s and countermeasures of renewable resources industry

QIUMingqi
（Shandong Province Association of Renewable Resources,Jinan 250014,China）

Renew able resources recycling has becom e a vigorously prom ote the construction of ecological civilization im portantly.Focus on better serve the econom ic and social development of fast,this paper suggested that the present industry faces seven outstanding problem s and how to dealw ith them,and discussed w ith the industry.

recycling industry;outstanding issues;solutions

X7

A

1674-0912（2013）11-0019-05

2013－11－06）

邱明琦（1955-），男，山东蓬莱人，高级经济师，废旧物资加工工高级技师，国家高级考评员，山东省再生资源协会常务副秘书长。