国外城乡养老保险一体化:途径、方式、条件及启示*

王晓东

(内蒙古大学公共管理学院，内蒙古 呼和浩特，010070)

无论是养老保险制度的发源地，还是养老保险制度发展较为成熟的国家或地区，都无一例外地集中在工业化水平相对发达、进程相对较快的西方资本主义国家，而且其社会养老保险制度从工业部门延伸至农业部门、从正规就业群体到覆盖全体社会公民、从城市扩展到农村、最后实现城乡一体化运行是历史发展的必然结果，也是世界上其他国家都应遵循的一条渐进推进的发展规律。中国作为后发型国家，目前所面临的社会养老保险城乡统筹问题，曾在已有上百年工业化历史的西方发达国家“上演”过，其养老保险一体化发展中产生的经验和教训对我国的养老保险城乡统筹建设具有重要启示。

一、国外城乡养老保险一体化的途径

目前，全世界范围内有162个国家实行了社会养老保险制度，有近70多个国家或地区覆盖到了全部农村人口，尤其是部分发达国家经过100多年的制度实践，基本形成了覆盖全民、体系完备的养老保险制度，甚至有的国家农民养老保险待遇水平与城市居民已无实质性差别。多数工业化刚起步的发展中国家，在人口老龄化的严重冲击下，也陆续建立了面向城市正规就业群体的养老保险制度，并随着工业化和城市化进程的不断深入，尤其是农业发展缓慢且阻碍工业化发展进程时，开始实行工业反哺农业的“以工促农、以城带乡”发展战略，积极构建农民养老保险，进而寻求实现城乡养老保险制度融合共通发展的途径。

可见，不管是发达国家还是发展中国家，其社会养老保险计划最初并没有覆盖到农村的农民群体，而是在农业为工业发展积累资金的工业化初期阶段，率先建立了针对工厂雇员和公共部门雇员的城市养老保险制度，等到城市养老保险发展相对成熟时，才开始逐渐向城市灵活就业者、个体劳动者以及农民扩展，甚至专门为农民建立了针对性的农民养老金制度。社会养老保险制度从城市扩展到农村、从城市正规就业群体惠及到农村的农民，一般都经历了比较长的历史过程(见表1)。如丹麦在1891年就有了工人养老金计划，直到1977年才扩展到农民，二者相差80年，即使像日本这样的后起工业化国家，二者建立的时间差虽然缩短也相差30年之久。

表1 部分国家建立城市和农村社会养老保险制度的时间 单位:年

另外，发达国家农村养老保险制度的建立也首先是覆盖从事农牧业生产和经营的农场主，然后再扩展到从事渔业、林业、牧业、采矿业的农业工人，最后才是务农的纯农民及其家属。[1]不难看出，从农村社会养老保险产生的时间上看，它不仅晚于城市社会养老保险计划，而且在覆盖对象方面也体现出渐进扩开的特点，从开始建立到实现全民覆盖目标有一定的时间差。总而言之，国外养老保险制度的建设和扩展基本上是遵循着“先城市、后农村”、“先正规就业者、后非正规就业者”和“先分立、后统一”的发展规律。

二、国外农村社会养老保险计划推行的方式

城乡养老保险制度一体化发展的难点和重点均在农村或农民的养老保险制度方面，这一方面是工业化不同发展阶段下经济社会条件或结构约束的客观结果;另一方面也完全符合了只有先在具有稳定劳动关系和劳动收入的雇员中建立、才有可能进一步发展覆盖全体社会成员养老保险的一般规律。但由于各国的工业化进程不同、经济发展水平不等、政治制度和历史传统各异，其所采取的养老保险制度模式也有各自的特色，在体系结构和运行方式上也各具特点，尤其是在农村养老保险制度推行的方式上，各国之间也存在一定的差异。综观世界工业化国家的农村养老保险制度，在推行途径上至少有以下几种方式:

第一，将国民养老金计划直接以“扩面”方式将农村人口直接涵盖在整个国家的养老保险系统内，由此形成了统一制度型的农民养老保险模式。这种推进方式多数集中在实行“福利国家模式”以及由此派生出的“斯堪的纳维亚模式”(亦称“社会民主主义的福利体制”)的国家中，如英国、荷兰等国，其按照《贝弗利奇报告》的普遍均等化和全民统一化精神实行社会养老年金计划，不分城乡、产业、行业甚至不分就业性质，统一将全体国民纳入一体化性质的养老保险制度中，给予国民平等的养老保障地位和相同的待遇，这是一种制度形式和待遇内容无差别的推进模式。

第二，针对从事农业生产、经营的农场主和纯农民专门建立的一种养老年金计划，由此称为专门型的农民养老保险制度模式。按此类方式推行养老保险计划的国家，主要以历史上的合作主义国家和德国俾斯麦以来的家长式威权主义国家为主，以意大利、德国、奥地利和法国等国为代表。一般起初也实行全民保障的养老保险制度，农民也被涵盖其中，后来根据农业生产的特点，把带有雇佣性质的农业产业工人纳入雇员养老保险系统中，剩下的农业经营者或农场主及其家属单独建立社会养老保险计划，以防止土地因代际继承而导致的细碎化和提高其养老保险水平，这种专门的农民养老保险自成立时就与城镇其他行业的养老金计划独立开来、单独运行，是一种制度形式不一但基本待遇内容没有实质差别的养老模式。[2]

第三，在基本养老金计划上发展起来的一种高层次、专门针对农业经营者设立的养老保险制度，即统分结合型农民养老保险制度模式。如日本和加拿大等国，其养老保险制度在基本层次上逐渐实行城乡一体、全国统一、全体国民普遍享受的国民基本养老金，但同时对不同产业、不同部门的从业人员提供一份相对独立的职业关联型养老金，其中就有针对农民建立的专门养老金制度，目的是缩小分立型养老保险制度的待遇差距，提高农民老年后的养老生活水平，主要是一种在养老保险基础制度形式和待遇上实行全国统一、但职业关联养老金部分留有差别的养老金模式。

不难看出，世界工业化国家农村养老保险计划存在上述三种主要的推行途径，各有各的特点和结构，甚至部分后起的发展中国家在仿效的过程中还演化出与本国实际相适应的多样化制度模式，但从养老保险制度发展的整体趋势来看，世界各国的养老保险制度建设经历了或正在经历一个由城市向农村扩展、由低水平向高水平演化、由简单层次到复杂结构转变、由不完善到日趋完善逐步发展的有序过程，都具有城乡一体化的共同发展趋势，制度覆盖范围不断扩大，制度内容不断丰富，体系结构朝着多支柱、多层次的方向发展，基础层次的养老金计划逐步实现制度形式和内容的全国统一，城乡养老保险待遇水平日益趋同等等，而且推进过程带有不可逆的性质，这给我国城乡社会养老保险制度统筹发展指明了方向和可供借鉴的经验。

三、国外城乡养老保险一体化推行的条件

从世界各国推行农村养老保险制度的时间点来看，一方面反映了在特定经济发展阶段上建设农村养老保险来缓解各种社会矛盾的必要性和现实性;另一方面也体现了社会经济发展的条件性，即只有当社会经济发展到一定阶段，政府和个人有相应的经济承受能力，农民养老保险才会得以建立，建立覆盖城乡居民的社会养老保险体系与一定的社会经济条件之间存在着直接的关联性。

根据杨翠迎和庹国柱的研究，各国在建立农民社会养老保险制度时大都是在工业化发展的中期阶段向成熟阶段过渡的时期，即工业化依靠自身积累且反哺农业的时期，并对一国建立农民社会养老保险制度的经济指标做了粗略推断:(1)农业产值在国民生产总值中的份额降到15%以下，农业劳动力结构份额在20%以下;(2)农业人口占全国总人口的比重下降到50%以下;(3)经济发展水平总体较高，人均GDP在2000美元(当年美元)以上。[3]下面我们通过比较部分国家建立农村养老保险制度时的各项经济条件来予以验证(见表2)。

表2 部分国家建立农村社会养老保险制度时的经济条件 单位:%、美元

从以上各国建立农村社会养老保险制度时的经济条件和工农关系可看出，上述三大推断性的经济指标还是比较合理的，建立农村社会养老保险制度的时点总体上是与该国工业大规模反哺农业的时点相接近。除此之外，如波兰、巴西、印度和马来西亚等发展中国家在符合部分经济指标时也同样建立起了本国的养老保险制度，这说明建立农村(农民)社会养老保险制度既符合一定的规律性但也是权变的。[4]

四、国外城乡养老保险一体化运行经验及对我国的启示

目前，我国已进入社会养老保险城乡统筹的推进期。在全国范围内建立和完善农村社会养老保险制度的基础上，着力解决社会养老保险的城乡统筹问题，既符合养老保险发展的一般规律，也是我国工业化发展阶段的必然要求，而且无论是社会经济指标还是政治时机我国都整体接近或超过世界各国建立农村养老保险制度的一般水平。但作为后发型的发展中大国，建设城乡统筹的社会养老保险制度对我国来说是一个“全新”事物，为了更好地解决工业化发展过程中的社会民生问题，缩短与西方发达国家养老保险制度的发展差距，我国应结合自身国情，参照国外社会养老保险计划推进的一般规律，来合理选择本国城乡养老保险制度统筹发展的推进策略。

(一)政府主导自上而下推动

无论是从国外养老保险一体化发展的经验看，还是从我国城乡养老保险制度纵向发展历史看，政府主导、强制推行一直是养老保险制度变迁的长期性方式，同样实践也证明，政府在城乡养老保险制度建设乃至统筹发展中的主导作用有其历史合理性和现实需要性。在我国，城乡养老保险制度建立初始就一直依赖于政府的推广和实施，而且随着社会时空条件的变化，城乡养老保险制度统筹发展中的政府作用只有被更加强化而不可能削弱，因为统筹制度设计、法制建设、财政供给和管理协调以及统筹过程中所产生的城乡间、地域间和阶层间利益格局调整等问题，只能利用政府的独特地位和权威优势才能解决，这是市场和其他社会组织都难以承担起来的重任，更是我国现实国情和经济社会发展需要所客观决定的。因此，在推进社会养老保险制度城乡统筹过程中，必须强调各级地方政府的推动责任，全面发挥中央政府全局规划的主导作用。[5]

除了要坚持政府主导实施外，我们还要深入理解“自上而下”推动的含义。一方面，社会养老保险制度一般具有社会公共性，是一类典型的权益类公共产品，市场在基础性养老保险制度供给上是失灵的，而且个人或家庭也无法在现代社会中单独承担起养老责任，只有政府有能力、也有责任来承担，形成一种由政府主导建立的自上而下传递机制。同时，城乡社会养老保险制度统筹发展也并非要排斥民间力量的参与，反而需要民间组织发挥自身优势以弥补政府和市场的不足，但不能依靠其来推动统筹进程，这是因为，长期形成的政府强制性变迁习惯或意识以及制度统筹的复杂性和长期性决定了只有政府凭借其强大的公权力、财权力强制实施，才能维护制度公平性，才能更好更快地促成新制度安排向现实的转化，而且在我国现阶段，民间力量也不完全具备推动养老保险制度自下而上变迁的能力和素质;另一方面，政府自上而下推动主要是强调在制度统筹推进过程中，在政策制定、制度设计、财政投入分担机制和管理体制的协调等方面必须处理好中央政府与地方政府的关系，因为从正反两方面的经验得出:“上面不动下面动”、“上面不管下面乱动”正是造成目前我国养老保险制度城乡分立和地区分割“碎片化”现状的“罪魁祸首”，尤其是中央政府没有制定全国统一的制度标准，而是过度放权、放任地方政府去灵活创新，势必造成养老保险实施的“一地一策”和“自行其是”，以及在管理上的“无所适从”和“相互掣肘”局面，一旦形成这种惯性就很难改变，而且有些问题是无法单靠个别地方政府所能解决的。因此，一定要改变以前养老保险制度发展“地方创新有余、中央政府设计不足”的缺陷，在制度统筹中由中央政府制定出全国统一的制度规范和顶层设计，把握制度宏观走向，以供地方政府遵守执行，而地方政府在此基础上，结合自身实际可出灵活之策，逐步向统一目标靠拢，形成“上面定调子、上下出票子，下面落实之”的自上而下实施机制。

(二)城市和农村双向推动

城乡社会养老保险制度的统筹发展一定要与其他城乡统筹制度协同共进，遵循“城市支持农村、工业反哺农业”的战略思维，把财政资源和优先政策向欠发达地区及农村牧区适当倾斜，提升农村基本公共服务水平，建立和完善农村城市化、现代化和产业化的基础设施和硬件条件，逐步缩小城乡差距。

具体到城乡社会养老保险制度统筹发展，需要清晰认识到现行养老保险制度存在着城乡区域间“横纵交错”非均衡发展的事实，统筹的时机决不能等到城市和农村的养老保险发展水平相差无几时再进行，而是在差别性的前提下，通过城市相对较完善的养老保险制度带动农村养老保险制度的发展和提高，压缩农村养老保险制度的发展时间，换取其与城市养老保险同等的发展空间。当然，城乡社会养老保险制度的建立都有当时的适应条件，决不能把城乡养老保险制度、体系、模式和内容等做简单的相互“移植”，更不能不顾客观实际，盲目攀比西方高福利国家较高的农村养老保险水平，而是要坚持“低水平、广覆盖、有弹性、可持续”的原则上，通过城乡养老保险制度体系的调整、模式的改良、结构的优化和制度的集成整合，达到二者“一体、互通、共进”，尤其是在重点提速农村养老保险制度发展进程的同时，决不能停滞城市养老保险的发展，而是要城乡双向、同步推进、留有接口、稳步对接，以加快实现城乡基本公共服务均等化为手段，不断缩小城乡养老保险制度差距，最终实现二者的统筹发展，直至一体化运行。

(三)制度统分双层结合

从宏观层面看，我国城乡社会养老保险制度的发展时间不充分，区域发展不平衡，尤其是农村养老保险制度与城市相比，发展基础相对薄弱，发展环境也受到人为性的政策限制，成为我国制度统筹发展的“短板”，但不能为了城乡统筹而简单地把城市的制度模式“移植”到农村，我国更没有足够的财力把农村人口以“扩面”的形式纳入到城市养老保险系统中，而且也不能再走城乡分设、单独运行的二元化道路，这样只会使城乡养老保险差距越拉越大，只有是在尊重现有制度路径的基础上，实行“统分结合、双层关联”的模式才是较为稳妥的做法。

“统分结合”一方面是指打通现行城乡两大类养老保险制度的共通部分，建立底层性质的、最低标准的国民养老金制度，实行全国统筹和制度统一，全国各族人民不分城乡、地域、户籍、职业和性别等差异均能统一、普遍地享受到体现国民待遇的“保底型”养老金，并在此基础上，再对不同产业部门的从业人员分别提供一份职业关联型养老金，实现养老保险结构的有统有分;另一方面是指城乡统筹的社会养老保险制度在顶层设计方面要做到全国统一、城乡一体，各省级统筹区域可在一定时期内按照自身实际，灵活配套实施细则，以体现出地区差距、城乡差别和个人差异，既不让中央制度统的“过死”，又不让地方政策分的“太开”，实现养老保险政策的有统有分，并在渐进发展中“以统融分”、“化异趋同”。

“双层关联”是指城乡统筹社会养老保险制度的两个层次不是分离并行的结构，职业养老金的参保者必须涵盖在国民年金制度中，而且第二层次中的各类职业养老金制度之间也必须随着劳动力的流动以及职业的转换而实现政策可对接、关系可转移、服务可衔接和制度可持续。

(四)推进“时间”的循序渐进

我国是一个农业人口众多、经济发展失衡的发展中大国，现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，这些都是在处理各种社会问题时不得不考虑的现实国情，而且我国也正在经历由“农业社会向工业社会”、“传统社会向现代社会”转型的“阵痛期”，这个阶段是逐步摆脱不发达阶段，也是矛盾和风险的多发时期，其长期性决定了我国城乡统筹将是一个长期、艰难的历史进程。城乡社会养老保险制度统筹作为城乡统筹的一个重要组成部分，其实现过程不可能“一步到位”，更不能走西方发达国家先完善城市养老保险、再建立农村养老保险制度的线性进化过程，而是要把城乡养老保险制度从计划经济时期“国家保障”转变为市场经济时期“社会保障”过程中所产生的叠加性问题，压缩到同一时空下解决，既要加快农村养老保险制度的追赶步伐，又不能影响城镇养老保险制度的向前发展进程，这就既需要借鉴国外先进经验，又得依托本土实际情况，合理规划制度统筹的时机以及具体实施步骤时间点的选择，合理、高效地分配时间资源以拓广制度发展空间，在制度推进时序上依次经历城乡覆盖、城乡整合、城乡衔接、城乡统筹和城乡一体五个渐进发展阶段才是较为稳妥的方案。

(五)推进“空间”的梯度递进

我国城乡关系和城乡格局具有显著的二元结构特点，城乡间、区域间经济社会发展不平衡的状况难以在短期内消除，“东部城市像欧洲、西部农村像非洲”是对这种现实最鲜明的概括。根植于二元经济社会结构之上建立起来的养老保险制度也不可避免地打上了城乡二元化“烙印”，并在此后的历史演进中，城乡养老保险制度不仅在发展时间上有先有后、有长有短，而且在发展空间上也主要是依据经济发展水平、政府重视程度来分区、分片推开试点的，再加上农民工等群体跨域流动频繁且呈现出“农村向城市、中西部向东部”集中流动的特点，我国养老保险制度发展整体上处于多样化、多类别、多层次和区域分异性的格局。在当前推进城乡社会养老保险制度统筹发展过程中，一定要从实际出发，绝不能忽视城乡间、地域间的发展差异而搞“一刀切”或“一哄起”，更不能为了一体化目标的快速实现而不讲求策略和步骤，而是要综合考虑各区域城乡养老保险制度的现有基础、经济发展水平、人口老龄化和各地域群体养老消费需求等因素，尤其是要根据各省份所处的工业化阶段合理划分“同质”或区域环境类似的地域，分区域、分时段逐渐实现区域内和区域间城乡养老保险制度的整合对接和统筹发展，尽可能利用合理的空间发展布局压缩城乡养老保险制度统筹发展的时间。同时，既要着力实现城乡养老保险制度的一体化发展，又要坚持因地制宜、整体性统一和区域性灵活相结合的原则，通过区域间的扩散效应和辐射带动等方式，来实现全国城乡养老保险制度的统筹并轨和渐进统一。

[1]庹国柱、王国军、朱俊生:《制度建设与政府责任——中国农村社会保障问题研究》，147页，北京，首都经济贸易大学出版社，2009。

[2]李迎生:《农村养老保障改革的“过渡模式”设计》，载《中国社会保障》，2006(3)。

[3]杨翠迎、庹国柱:《建立农民社会养老年金保险计划的经济社会条件的实证分析》，载《中国农村观察》，1997(5)。

[4]刘芩玲:《中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究》，95页，北京，经济科学出版社，2008。

[5]王晓东:《社会养老保险制度城乡统筹研究的争议与展望》，载《社会保障研究》，2013(1)。

[6]高君:《基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化——基于浙江德清县新农保推广的思考》，载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》，2013(3)。