建设新型农村社区是推进就地城镇化的有效切入点

梁昊

近年来，河南、山东、内蒙古、江苏、湖北等地将村级公益事业建设一事一议财政奖补和新型农村社区试点有机结合起来，以新农村建设规划为指导，推动城乡一体化发展，对促进城乡公共服务均等化和就地城镇化产生了良好的效果。

一、新型农村社区建设的主要模式

各地在实践中共探索出了符合当地实际的六种建设模式：

一是村庄合并型。占50%左右，主要是按照规划建设的要求，几个村整合为一个村，通过政府扶持、金融支持和搬迁农户建筑材料补助、享受就业、低保、养老保险等优惠政策，引导农民到新村建房。二是旧村完善型。占20%左右，主要是原有的村庄规模较大、规划合理、基础设施较为完善，在其基础上，对规划、建筑、环境、设施进行完善提高而建设的新型农村社区。三是城中村改造型。占10%左右，主要是依托城市及县城城中村改造项目，按照规划启动新村建设。四是产业带动型。占8%，主要是产业聚集区内村庄，依托聚集区产业促进人口和生产要素聚集，整合村庄，建设新型农村社区。五是服务共享型。占3%左右，主要是指两个或两个以上紧邻的村庄，通过整合公共服务资源和实施社区化改造，实现资源共享和利用最大化。六是整体搬迁型。占4%左右。主要是对深山区、滩区等生活环境恶劣，不适宜居住的散居户，选择条件较好的地方统一搬迁建设新社区。

二、主要做法

（一）统一进行规划设计，坚持先规划后建设。河南省新乡市将城市规划理念引入乡村建设，充分考虑原有的村庄布局、产业基础、生态环境、交通条件、文化传承和耕地保护，尊重农民的生活习惯、生产方式和民俗传统，要求耕作半径不超过3公里，并参照城市社区标准规划设计了新型农村社区，按照“以县为主、乡镇协助、村为基础、市规划部门指导”的运行机制，制定了体现城乡一体的新型农村社区规划设计。内蒙古自治区依照新农村建设规划实行村级公益事业一事一议奖补项目三年滚动计划，以乡镇为规划主体，村庄整治、新社区建设项目立项既征求农民意见，又符合规划要求，形成了“建成一批、流动一批、充实一批”项目库良性循环机制，力求提高资金的使用效益。

（二）分清各自建设责任，调动各方面的积极性。各地农村新型社区建设的总体原则：社区的基础设施和公共服务由政府为主建设，农民积极参与，出工出力，同时，鼓励企业捐赠赞助，调动农民和企业的积极性；农民住房，由政府负责规划设计，村“两委”负责实施监督，村民自主选择户型，自主建设，政府适当补助。如河南省新乡市古固寨镇祥和社区由该镇后辛庄、崔井、王连屯3个行政村、6个自然村组合而成，规划辖1260户5700口人，目前新村报名修建户760户，占三个村总户数的60%，其中526户已建好具有现代风格的三层小楼房，建筑面积300多平方米，还有汽车预备车位，地下一层可用于存放农机具及杂物。按照丢旧建新的协议，全部新房建好后，可腾出土地289亩，除部分用于农业生产外，其余部分通过参股、租赁、转让、合作等方式，用于旁边的产业集聚区建设，发展农村二、三产业，增加农民收入。农民除自愿种地外，可根据自身情况到产业聚集区经营或打工。社区内已建好3000平方米，集农民培训、村民议事、文化娱乐、社区管理于一体的服务中心以及农民健身文化广场。搬进新房的农民对社区生活都感到满意。

（三）以一事一议财政奖补机制为平台，整合财政资金集中投入。对社区的基础设施和公共服务设施，坚持政府投入和市场运作相结合，组建农村公益事业基金会，接受企业捐赠支持新社区建设，广泛吸纳社会资金和企业、个人捐赠，鼓励农民出资出力，参与社区建设。按照“渠道不乱、各负其责、各记其功”的原则，整合上级涉农资金，集中用于新型农村社区建设。湖北省鄂州市将长港示范区和农村新社区作为村级公益事业建设一事一议财政奖补示范点，通过一事一议财政奖补平台，将一事一议奖补资金、扶贫开发整村推进资金、村庄整治资金“捆绑”起来，重点予以投入，实行项目统一规划、资金一同拨付、工程统一实施和验收，有力地推动了城乡一体化发展。河南省新乡市、县财政每年列支专项资金4.9亿元，以农民意愿为前提，整合上级涉农资金1.5亿元，集中投入，统一社区道路、水电、管网、通讯及便民超市、标准卫生室、文化大院、中心小学等基础设施建设。江苏省一些市县适应农村新社区建设的需要，投向规划内农民集中居住社区的奖补资金达到70%以上，有效地避免了资金浪费。

（四）动员金融信贷给予大力支持，拓宽投入渠道。据了解，在当前价格水平下，建设和装修好一套规划区内的标准新房户均需投资15万元，大部分农户能自行解决。对自有资金不足的少数农户，各地积极协调当地金融机构进行贷款，政府给予一定贴息，贷款金额一般为3至5万元，期限一般不超过5年。2010年以来，河南省新乡市各金融机构累计发放农户建房贷款1.64亿元。同时，组建强农投资有限公司，为镇区和新社区基本建设搭建融资平台。

（五）努力使农民享受与城市居民同等权益，促进城乡基本公共服务均等化。一是尊重群众意愿，不强制拆迁。在启动新社区（村）建设时，召开村民大会或村民代表大会，对社区选址、社区名称、规划、住宅模式等进行研究讨论，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意后开始建设；在推进过程中，鼓励条件较好的群众先建，条件较差或暂不需要建房的可以后建，不搞强迫命令；对于社区住宅，规划设计不同造价的户型供群众选择，避免农户建房超出其经济承受能力。二是让社区农民享受与城市居民大致均等的公共服务。目前，河南省新乡市已为848名社区居民办理了城市低保，为2.8万名社区居民办理了新型农村养老保险；选配了一批优秀中小学教师到社区学校任教；为每个社区配备了一名素质较高的全科医生；对社区有就业愿望的农民优先安排到当地产业聚集区企业就业，增加社区农民收入。

三、面临的主要困难和问题

（一）建设资金投入问题。据初步调研，按照每个新型社区入住5000人计算，预计每个社区道路硬化、文化大院、自来水、污水排放、垃圾处理等公益基础设施投入需要投资1000万元左右，人均2000元。按河南省新乡市规划，建1050个新型社区，公益基础设施投入需要105亿元，地方投入的压力较大。

（二）土地政策完善问题。基层反映，按照目前的土地制度政策，在保障耕地占补平衡、只增不减、质量不降的前提下，土地增减挂钩指标周转时间只有1年，时间不够，不便于土地使用权流转使用。基层还反映，新型农村社区是统筹城乡发展的产物，农村还不能像城市一样，对低收入家庭实行廉租住房和经济适用房政策，使每一个经济困难家庭都能入住新型农村社区。

（三）整合支农资金问题。基层反映，2010年村级公益事业一事一议财政奖补试点面仍然偏小，只覆盖全国21万个行政村，占全国行政村三分之一多一点，且奖补资金偏少，中央财政投入才102亿元，难以满足地方和群众的需要。同时，对村庄整理拆并、实现占补平衡后适当增加的土地，复垦成耕地，投入较大，难以申请到土地复垦整理项目资金，仅靠地方承担。

四、几点政策启示

新型农村社区建设是适应新时期农民要求、推进实现就地城镇化的切入点，是实现中国的城镇化、统筹城乡发展的结合点，也是加快转变经济发展方式、促进农村发展的增长点，应在总结试点经验的基础上，进一步从政策上加以规划指导。

（一）完善村级公益事业建设一事一议奖补机制，增加对农村新型社区建设试点的支持力度。农村新型社区建设不仅是一个房屋问题，更是一个牵涉到生产生活环境、城乡政策、农民权益保障等城乡基本公共服务均等化的综合性系统工程，需要以改革为动力，以农民意愿为基础，以乡村规划为指导，综合统筹协调，完善相关政策。建议进一步完善村级公益事业建设一事一议奖补机制，选择地方领导高度重视、工作基础较好、奖补成效明显的几个省份建立一事一议奖补示范试点区，加大对农村新型社区（村）建设试点的支持力度，中央财政给予必要支持。通过试点，总结经验，稳步实施，逐步推进城乡基本公共服务均等化。

（二）完善农村土地住房相关政策，加大城乡统筹力度。结合新型农村社区建设实际，适当调整农村土地政策，延长土地增减挂钩周转时间，增加周转指标，对符合土地利用总体规划和年度计划的新农村建设用地进行单独管理，予以保障。同时，借鉴城市对低收入家庭实施的廉租住房和经济适用房政策，建议在新型农村社区进行试点，使农村每一个经济困难家庭也能入住农村新型社区，与城市居民一样享受公共服务，共享改革成果。

（三）进一步整合涉农资金，放大惠农政策效果。对符合城乡统筹发展和规划设计要求、群众认可的新型农村社区，把推进新型农村社区试点与一事一议财政奖补工作有机结合起来，加大涉农资金整合力度，特别是将“入村”的村级活动场所建设、村级公益事业建设一事一议财政奖补、改水改厕、污水处理、垃圾收集、土地复垦等支农资金整合起来，集中财力，统筹使用，取得最佳经济效果。

（四）加强督促指导，切实保障农民合法权益。新型农村社区建设必然牵涉到农民住房拆迁、补偿安置、宅基地流转等问题，事关农民切身利益，建议加强督查，严格标准，切实做到建设规划群众认可、上级批准；被整合村庄无新批宅基地；新占用土地手续合法；新增土地用于农村，不打农民主意；基础设施和公共服务设施开始建设，农民才开始在社区建房；充分尊重群众意愿，确保农民利益不受侵害。

（作者单位：国务院农村综合改革工作小组办公室）

责任编辑：洪峰