关于在农村土地流转中保障农民权益研究

保障农民在土地流转中的权益，不仅对促进农村土地流转，发展农业适度规模经营，推进现代农业建设具有一定意义，而且，对我们进一步关注发展的公平与质量，深刻反思“为谁发展”的价值诉求具有重要意义。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“必须切实保障农民利益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”这就进一步为保障农民在土地流转中的权益问题不受侵害指明了方向。

一、土地流转中涉及到的农民的相关权益

依据我国《宪法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《物权法》和《农村土地承包法》等有关农村土地产权的法律法规，农民应享有以下权利：

一是农村土地承包经营权。农村土地承包经营权是指公民或集体经济组织依法对集体或者国家所有、由集体使用的土地享有的承包经营的权利。我国《物权法》在不改变土地性质的基础上，首次将土地承包经营权确定为物权，最大限度地保护农民土地权利。

二是农民生产经营自主权。生产经营自主权是指农民根据自然规律和价值规律依法对自己生产经营的土地享有生产什么、经营什么的权利。任何单位和个人不得以调整农业结构为由，强制农民种植他们不愿栽种的作物。

三是农村土地使用权。农村土地使用权是指个人或者集体依据承包合同取得的对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地、水面等自然资源进行占有、使用和收益的权利。

四是农村宅基地使用权。宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，自主利用该土地建造住房及其附属设施的用益物权。该项权利仅存在于农村，是农民特有的权利。

五是征收征用中的农民权益。我国宪法修正案明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”

农民依法既享有农村集体土地的使用权、处分权和收益权，也享有民主管理权和社会保障权，享有法律法规保护权、执法保护权和法律监督保护权。

二、山西农村土地流转中保障农民权益的主要做法

（一）完善政策体系，保障农民土地流转“不失地”。农户承包的地块、面积、合同、空间位置和承包经营权证书落实到户，确保现有土地承包关系长久不变，这是农民在土地流转中所享有的承包经营权的前提和基础。自1994年以来，山西省陆续出台了一系列稳定土地承包关系的政策，并根据运行状况及出现的问题予以逐步修改和完善。比如，1994年2月省政府下发了关于《延长农村土地承包期允许土地使用权有偿转让的实施办法》，办法明确规定：“现有耕地承包期再延长30年不变。耕地承包期内实行‘增人不增地，减人不减地的办法。今后不允许再因人口变化而采取行政手段频繁调整土地”。其后，省委又针对一些地方出现的把家庭承包经营和现代农业对立起来，错误地把农户承包的土地收回搞规模经营的做法，2002年8月制定下发了《关于进一步稳定农村土地承包关系 做好农户承包地使用权流转工作的意见》，强调“不能用收回农民承包地的办法扩大规模经营，不能以任何形式、任何名义剥夺农民的承包经营自主权，动摇和削弱农村家庭承包经营制度”。

十七届三中全会后，中央做出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定指出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。2010年4月省政府办公厅针对在政策实施过程中出现的问题，如打着“流转土地”的幌子，强迫农民流转土地，侵害农民的土地承包权益，搞“非粮化”土地经营，甚至搞“非农化”设施建设等，下发了《关于做好农村土地承包经营权流转工作，引导发展适度规模经营的意见》。《意见》明确提出土地流转三原则，一是坚持家庭承包经营长久不变，二是坚持依法、自愿、有偿，三是坚持市场引导，完善市场服务。与此同时，明确规定土地流转必须坚持“三个不得”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民的土地承包权益。山西省制定的这一系列保护土地流转中农民权益的政策，为促进全省土地流转健康发展起到了积极的作用。

从全省土地流转的实践看，为了保障农民在土地流转后“不失地”，主要采取了以下办法：

一是承包经营权仍归原承包户。如祁县西六支农业开发合作社制定了“四保”的办法，鼓励农民流转土地。即一保底金，二保股金，三保薪金，四保“土地”。合作社与农民签订的土地流转合同中规定，无论何种原因导致合作社解散，农户与合作社签订的土地流转协议解除，土地承包经营权仍为原流转农户所有，从而保障了土地流转中原承包农户的土地承包经营权，推进了土地流转。西六子村共977户，3008亩土地，有440户农民以2100亩土地的承包经营权入股加入了合作社，形成了600亩高标准日光温室大棚、400亩拱棚、900亩良种培育基地、200亩特色果业基地的规模经营。

二是国家发放的强农惠农富农政策补贴仍归原承包户。例如西六支农业开发专业合作社，是参照国家发放的粮食直补金标准，以每亩78.38元给土地入股的社员发放的。

三是农村流转土地被征收后，国家对土地的补偿费仍归原承包户。《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》规定，农村土地被征用后，不管流转不流转，土地补偿费仍归享有土地承包经营权的被征地农户。这样就保障了承包流转后被征地的承包农户的补偿权益。从实践中看，各地运行良好。

（二）订立流转合同，保障农民土地流转“不失利”。土地承包经营权长久不变，给农民吃了“定心丸”。那么，农户在承包土地流转后的收益能否高于他经营土地的收益，或二者虽然收益相等，但流转土地后的劳务收入加上其他业的收入能否高于流转前的收入，这就成为农民是否流转土地的关键。近年来，山西在土地流转中保障农户“不失利”的主要做法是：

一是建立“保底收入”制度。汾阳市阳城乡孝臣村共有397户，其中252户农民以1600亩土地承包经营权作价出资组建合作社，然后合作社再将土地租赁给一家农业产业化龙头企业搞农业规模经营。合作社对入股社员的分配办法是“保底收入+劳务收入+效益分红”。具体做法是：首先，企业提前预支社员每年每亩（股）500元的流转费作为保底收入，然后该企业再优先安排社员进行劳务打工，年终时企业再根据效益支付给社员土地分红。这个合作社入股的社员仅土地流转费就达500元，高于他们原来种植玉米时亩收入200元的标准。太谷县小白乡白燕村美园农林合作社，398户农民入股820亩土地，每亩土地保底收入350元，仅直接参加合作社的经营收入一年就超过1万元。此外，全省还有大量的边远山区、贫困地区农民流转土地后，进入城镇打工，土地流转收入加上他们的劳务收入也远远高于他们原来经营土地时的收入。

二是建立土地流转合同签订制度。早在2002年11月，山西省就下发了《关于规范使用〈农户承包地使用权流转合同书〉和〈农户承包地委托流转授权委托书〉的通知》，引导农民在流转土地时一定要与转入方签订流转合同书，以便将来发生纠纷时有依法解决的依据。但是，后来我们在调查中发现，全省仍然有20%左右的农户在流出土地时，不签订流转合同或合同内容不完善，致使因承包土地引发的纠纷不断。晋中市经济开发区西荣村发生的群众上访，就是因为原承包户流转出去土地后，未与流入方签订合同，原承包户还拿着自己的土地承包合同，可村里的土地台账上却登记着现经营者（转入方）的名字，平时相安无事，这些土地一旦被征收后，流转双方就会因土地补偿费发生矛盾。为了解决这些流转不规范的问题，2010年12月省里又制定下发了《关于印发山西省农村土地承包经营权流转合同等示范文本的通知》，各市、县、乡、村积极贯彻落实，对规范土地流转，保障土地流转中的农民权益起到了积极作用。左云县为了彻底做好这项工作，对全县所有流转的土地逐一调查核实，依法逐户登记，并填报《土地承包经营流转登记表》，建立了乡、村两级土地流转台账，促进了全县土地流转的健康发展。清徐县西谷乡在土地流转合同中规定：以每亩500元作为流转基价，并每年根据玉米价格涨幅进行浮动，即玉米每涨12.5%，流转费就自然上调12.5%，确保了流出土地的农民利益不受损失。

三是建立土地流转风险金保障制度。运城市新绛县在土地流转中探索建立了土地承包经营权流转风险金保障制度，县政府每年从县国土出让收益中拿出2%，鼓励村集体经济组织从集体收入中再拿出一定数额的资金共同建立了农村土地承包经营权流转风险保障基金。这些保障基金主要用于转入土地的业主一旦因自然风险和市场风险无力交付农民的流转费用时，作为临时垫支，待流入土地的业主效益好时再补回。

（三）建立社会保障制度，保障农民土地流转“不失业”。山西省《关于做好农村土地承包经营权流转工作，引导发展适度规模经营的意见》规定：凡承包方迁入小城镇落户的，依法保留其土地承包经营权和流转权；农民以土地承包经营权作价出资加入合作社的，合作社在经营亏损或负债破产解散时，不得以农民入股土地抵顶偿还债务；对全部流出土地的农户和流出土地后又返乡的农民工优先纳入各类就业培训计划；在同等条件下，各地要将流出土地的农民优先纳入农村养老保险范畴。

近年来，山西省各地在保障流出土地农民的权益上做了大量的工作，也创造了不少好的经验。太原市清徐县和朔州市的山阴县实施了对流出土地农民的参保补贴政策，对流转土地的农民给予参保补贴，由县政府、受让方、农户按3∶3∶4的比例给流转农户办理社会养老保险和医疗保险，从根本上消除了流转土地后农户的后顾之忧。寿阳县和长治县对土地承包经营权全部流转出的农户，在就业培训、岗位推荐上给予优先，流出土地农户自主创业时，享受城镇下岗职工的有关就业优惠政策。

三、土地流转中农民权益受到损害的一些问题

（一）在土地流转中，个别地方缺乏规范化管理，致使一些农户不按程序办事，从而丢失承包经营权。其主要原因是在二轮承包前，由于当时农业税费过重，个别农户难以承受，将土地流转给别人，自己出去打工。到二轮承包时也没有回来，结果村里将其承包的土地划到转入方的账上，并发了土地承包经营权证书，使原流转出土地的农户失去了承包经营权。

（二）有的乡、村仍存在着“返租倒包”，侵占农民土地流转收益权。如运城市河津市某村，村委通过“动员”等方式组织村民流转土地。村委出面与一个园林绿化公司签订了流转合同，每亩土地流转费900元，但只发给村民800元，另100元作为村委会的公益事业费用，侵犯了承包户的流转收益权。

（三）一些农户（约占全省约20%）流转土地时不签订合同或合同不完善，往往引发流转纠纷。如阳曲县某村一位农户把自己承包的土地流转给她的弟弟无偿耕种，十几年后，这块地被国家征收修了公路，待土地补偿费分配时，平时很和谐的姐弟却为几个钱引发矛盾，打起官司。朔州市怀仁县某村十几个农户因与企业签订的租赁土地合同不完善，没有流转费浮动条款，企业租赁土地后，发展设施农业，效益大增。由于农民从中得不到增值收益，于是便和企业闹翻，不仅影响了企业的正常生产，还使农户丢失了应有的收益。

（四）在土地流转中，有的企业假借流转土地之名，大搞圈地之实，搞非农产业开发。如寿阳县某村通过“返租倒包”的方式把村里的“四荒”地和十几户农户耕地一块租给太原某公司搞农业开发。结果这个公司开而不发，圈而乱用，甚至搞起非农业开发，这应引起我们足够的重视。

四、在土地流转中保障农民权益的几点建议

（一）开展农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作。试点应该包括以下四个方面的内容：一是坚持农村基本经营制度不动摇，稳定和完善农村土地承包关系，在农村土地承包经营权确权试点的基础上，逐步推行并稳步扩大农村土地承包经营权物权登记公示制度，保障农民的土地承包经营权，并把地块、面积、四至、空间位置等全面确权到户，并长久不变，夯实农户土地流转的基础；二是遵循市场经济规律，建立健全农村土地承包经营权流转服务平台，完善县、乡两级土地流转市场。县、乡两级土地流转服务组织要配备必要的电子屏幕等服务设备，开展土地流转信息发布、价格评估、合同签订及鉴证、纠纷调处等服务，形成土地承包经营权公开、公平、公正的交易市场；三是引导土地承包经营权向专业大户、农民专业合作社适度集中，扶持发展多种形式的适度规模经营主体，发展农户多种形式的联合与合作，不断完善和创新农业经营体制机制；四是探索建立农业经营能力审查制度和土地流转风险防范机制，探索建立农业经营能力审查办法和土地流转风险保证金，推广使用规范合同，加强对土地流转行为的规范管理，防止以土地流转之名恶意囤地、闲置浪费土地和改变土地用途等投机违法行为，防止侵害承包农户的土地流转收益。

（二）加强农村土地承包经营权流转纠纷调解仲裁工作。目前山西省县、乡两级土地承包经营纠纷调解仲裁体系已基本建立。今后应从以下三个方面加强工作。一是加强仲裁基础设施建设。主要建设“二庭二室”和“二系统”。二庭二室即：仲裁庭、合议调解庭、案件受理室和档案会商室；“二系统”即：音视频显视系统和安防监控系统。二是加强调解仲裁员队伍建设。制定仲裁培训规划，认真讲解《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《仲裁工作流程规则》等相关法律条款，争取仲裁员培训合格后持证上岗。三是坚持依法规范开展仲裁活动。仲裁农村土地流转纠纷一定要坚持公开、公平、公正的原则，信息透明、程序规范，保障广大农户的广泛知情权，维护仲裁正义和中立，公平对待双方当事人，保障农户的土地流转权益。

（三）全面完善土地流转纠纷调处机制。由于农村是一个熟人社会，而土地流转纠纷一般又是普通的民事纠纷，一般农户之间不愿因土地流转纠纷而闹得走上法庭，一辈子结怨。所以在解决这些纠纷时，既要遵守法治原则，又要以和谐安定为出发点，注重调解。要全面建立土地流转纠纷协商、调解、仲裁、诉讼多种途径的调处机制，以和解、调解为主，能相互协商和解的不调解，能调解的不仲裁，能仲裁的不诉讼。各级农经部门要注意对土地流转纠纷问题早发现、早处理，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。

课题主持：王树红 李世山

课题组成员：王树红 李世山 吴志宏 张太生 白剑 马向荣 翟彦铭 吕风祥 杜雁梅 乐韵

执 笔：白 剑 吕风祥

责任编辑：宗宇翔