试论我国草原保护的重要制度

冯时宇

我国草原保护的包括三项保护草原的重要制度，即本草原保护制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度。

一、基本草原保护制度

我国对划为基本草原的草原，实施严格管理。由国务院制定关于基本草原保护的行政法规。通过制定基本草原保护管理办法或条例，加强对基本草原的保护。

设立基本草原保护制度，目的是将草原的主体纳入基本草原范畴，实行严格保护。草原在我国生态资源总量中占据第一位，是生态安全保护链上不可或缺的一环，同时也是草原地区广大农牧民生产生活所依靠的最主要的物质资料。本条规定的各类草地对畜牧业的发展具有关键性、决定性的作用，有的还是经过国家和群众投资建设形成的重要成果，是畜牧业的基本草原，同农业生产中的基本农田具有同等重要的地位和作用，必须同基本农田一样，在法律上确立特殊的保护制度。

近年来，一些地方滥垦乱占草原现象很严重，不仅将一些开垦后极易造成沙化、盐碱化或水土流失的草原开垦成耕地，还将一些国家已投资建设的人工草地、牧草种子基地、科学实验和观测草地；以及割草和具有各种生产、生活设施的冬春季牧场改变其用途，致使国家有限资源投人造成了损失和草原资源流失，农牧民发展草原畜牧业受到影响，草原科研、牧草种子调剂不能正常进行，难成生态环境恶化。而且这种情况仍在局部地区发展，甚至达到难以控制的程度。实行基本草原保护制度的要点是对建设征用、使用、开垦和各种形式的占用草原，以国家法律为保证实行更加严格的审批制度，能不占用草原的坚决不批不占，能不占用基本草原的用一般草原替代，对占用的草原数量坚决控制在最低合理限度之内。

基本草原的范围包括了我国草原的主体部分，即绝大多数草原都要实行和基本农田一样严格的保护制度，具体包括：重要放牧场：这里指的是我国牧区、半农半牧区面积较大的天然放牧草场和南方省区较大面积的草山草坡。割草地：是指牧区、半农半牧区草原、草山草坡中具备割草条件的生产地段，是草原的重要组成部分，在草原畜牧业生产中具有突出意义。割草地通常位于水土条件比较好的区域，牧草长势好，或经过人工改良和补播，产草量比较高。割草地一般不用于放牧，而是通过围栏等方式加以保护，使其自然生长。牧草收割加工后，主要用于牲畜舍饲圈养或冬春季节的补饲。用于畜牧业生产的人工草地：人工草地是指在天然草地或其他用地上通过人工种植优良牧草而形成的草地植被类型。这里所说的人工草地是指专门用于畜牧业生产的人工草地，不包括其他如观赏和绿化用途的人工草地。退耕还草地：是指原来是草原被开垦为耕地，经过国家或地区实施退耕还草工程后，改做人工草地或逐渐恢复为天然草地。其土地性质通过草原行政主管部门和土地部门的相关审批程序，由耕地恢复为草原。改良草地：是指在天然草地的基础上，通过加强培育和管理措施，如灌溉、施肥、改良土壤通气状况、地表整理、防除杂草和草群的更新、复壮等，提高了草地产量和品质的天然草地。草种基地：是指专门用于草种生产的草地。对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原：这里所指的草原是对于保护生态环境、维护生态平衡和生态安全具有重要作用的草原，主要包括我国的江河源、风沙源、干旱地区和水土流失区的草原。作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原：是指国家重点保护的野生动物的栖息地和国家重点保护的野生植物的附着地的草原。草原科研、教学试验基地：是指用于草原科学研究、教学试验用的草原。

除了上列各项由法律规定的基本草原处，草原法还授权国务院可以规定基本草原的具体规定。这样.使得对基本草原的保护范围是有确定性的，而不容许任意的变动，以防止有不利于基本草原保护的行为。

二、以草定畜、草畜平衡、防止超载过牧制度

县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧。所谓草畜平衡，是指为保护草原生态系统良性循环，在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料总量与在草原上饲养的牲畜保持动态的平衡。

草畜平衡管理是以核定草原的产草量为基础，以草定畜，增草增畜，以达到科学合理的载畜量，实现草与畜之间的动态平衡，实现草畜平衡应当坚持畜牧业发展与保护草原生态并重的原则。为开展草畜平衡工作，本条规定由国务院草原行政主管部门制定并公布草原载畜量标准，以及天然草原资源等级评定标准和天然草原退化标准。各级地方有关部门要依据这些标准认真开展载畜量的核定工作。草畜平衡核定工作要定期进行，核定饲草饲料总贮量应当按当年天然草原牧草储量、人工饲草料地饲草产量、以及能够贮备的其它来源的补饲草料总量之和进行测算，牲畜饲养量应以当年6月30日或12月30日统计数字为准。草畜平衡工作一定要得到承包草原的广大农牧民的理解、支持和积极参与。为强化草原承包人对草畜平衡的责任意识，县级人民政府或其委托的乡（镇）人民政府应当与草原承包经营者签订草畜平衡责任书。责任书的内容包括草原现状，草原适宜载畜量及饲草饲料总贮量，牲畜种类、数量，超载单位数量，草畜平衡主要措施，双方当事人草畜平衡责任，草畜平衡责任书的期限等。总之，要使维护草畜平衡成为广大农牧民的自觉行动。县级以上地方人民政府为防止超载过牧所应采取的措施和草原行政主管部门的责任义务。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧。这里所指的有效措施主要是行政的、经济的、法律的综合措施。如各地实施草畜平衡的管理办法和实施细则，对实施草畜平衡的牧户给予粮食和资金的补偿等有效措施。对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度。

三、实行禁牧、休牧制度制度

所谓禁牧，是指为实现草原植被恢复正常水平而对草原实行全面禁止放牧利用的保护措施。禁牧相对时限较长，通常不低于一年。所谓休牧，是指为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性禁止放牧利用或在整个植物生长期禁止放牧利用的措施。休牧的时限通常不高于一年。

国家支持实施退耕还草和禁牧、休牧，也是表明，这种支持是实行退耕还草和禁牧、休牧的必要保证，是国家各有关部门应当遵循的工作中的法定方针。同时，规定了制定退耕还草和禁牧、休牧管理办法的机关是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府。

在国家规划内实施退耕还草的农牧民实行粮食、现金、草种费补助的规定。国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧，其前提条件必须是依法实施，就是说并不一定所有的退耕还草和禁牧、休牧一概而论，全部支持，其主要原因是实施退耕还草和禁牧、休牧涉及的问题比较多，有粮食安全问题，生态安全问题，农牧民增收问题，还有国家补贴问题等等，所以实施退耕还草和禁牧、休牧，必须依据国家规划而定。实施退耕还草后必须由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书的规定，该项规定主要考虑避免退耕还草后再次复垦的发生。