关于民事执行检察监督的几点思考

仲相

我国《民事诉讼法》仅规定检察机关有权对民事审判活动进行监督，而没有规定对民事执行活动进行监督，因此，民事执行检察监督成为一个颇具争议的话题。最高人民法院、最高人民检察院于2011年3月10日联合发布实施《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（高检会[2011]2号，以下简称《试点通知》）对民事执行检察监督的监督范围、启动程序、制约机制等做出严格限定，这一理性、严谨、稳妥的态度为检察院、法院相互协调、相互监督共同规范民事执行行为提供了良好制度基础。本文拟结合《试点通知》的相关规定及司法实践经验，对民事执行检察监督的部分问题作初步研究。

一、民事执行检察监督的目标

关于民事执行检察监督的目标，有学者将其归纳为三点：“支持、纠错和共进”。笔者同意这一观点，并且认为“支持执行”是第一位的，是首要任务，“规范执行”是补充性的，旨在“规范执行”的同时，实现“支持执行”。维护司法权威、提高司法公信力是民事执行检察监督的终极目标。

（一）支持执行

民事审判中人民法院和人民检察院要分工负责、互相配合、互相制约。人民检察院对人民法院民事执行活动实施法律监督，不能简单地理解为是我令你行的单向制约和纠错，而是监督之中有支持和合作，这是由我国目前的执行工作现状所决定的。而且部分基层法院和检察院在民事执行检察监督方面的实践探索已经证明了这一点。

目前，我国执行工作面临的两大难题：一是执行难；二是执行乱，其中“执行乱”是“执行难”的重要原因之一。《中共中央关于转发<最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知》（中发[1999]11号）中将“执行难”概括为四句话，即“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”。应当说，“执行难”的这几种表现现在还依然存在。但从这十年的执行工作实践来看，“执行难”还不仅仅限于这四种表现，笔者认为，还需要增加两种表现，即：“特殊主体难碰，特殊财产难分配”。其中，以“特殊主体难碰”最为突出，即公权力滥用所导致的“执行乱”已成为“执行难”的重要成因之一。

《信访简报（涉法涉诉信访问题专刊）》63期“特殊主体不执行和干预执行信访问题分析”一文中，群众来信来访反映地方政府及其有关部门、特定企业、农村基层自治组织、人大代表、社会团体等特殊主体不履行生效判决的，占民事执行信访问题的14%；反映因地方或者部门保护主义，阻碍、干预执行的，占4%。即使在全国集中清理执行积案专项活动中，大量涉政府执行案件解决了，也几乎全部是通过协商解决的，而通过法定的强制执行手段解决的几乎没有，这也从另一个方面印证了特殊主体的案件难碰以及司法公信力不够的问题。面对这样的难题，单靠法院一家是不能解决的，必须调动包括司法系统本身在内的社会各方面的资源和力量，多管齐下，集体合围，加大被执行人不履行法律文书确定义务的成本和代价，使被执行人感受到法律和道德的威慑力，从而自动履行生效法律文书确定的义务。因此，在这种形势下，检察机关监督的重点，不是助长恶意逃债之风的蔓延，也不是削弱人民法院的司法公信力，而是应当运用法律监督机关的职能和影响，支持和帮助法院搞好执行工作，致力于削减执行工作的不当干预，尤其是排除特殊主体对法院执行工作的干扰和阻挠，彻底实现生效法律文书所确定的权利义务。

《试点通知》第5条规定：“对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院应当向相关国家机关等提出检察建议。”上述规定正是基于我国民事执行的特殊现状而做出的专门性规定，有利于检察机关发挥其权威力量并与人民法院合力实现“支持执行”这一重要目标。但较为遗憾的是，《试点通知》对人民检察院发出检察建议的启动条件规定不明，建议进一步明确对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民法院可书面建议由同级人民检察院向相关国家机关提出检察建议。对于相关国家机关级别较高的，也可通过上一级人民法院书面建议上一级人民检察院向相关国家机关提出检察建议。

（二）规范执行

若造成“执行难”的原因是执行法院的消极执行、违法执行，且当事人已经穷尽了法院内部监督以及执行救济等方式之后，检察机关可以依申请对民事执行活动予以监督，发挥其“纠错”功能。但是，这种“纠错”不是无视民事执行程序自身的规律和基本构造，颠覆既有的民事执行制度，全部推到重来，而是应该奉行克制、谦抑的原则。否则，可能会被少数企图阻碍执行的人不当利用，出现动不动就要停下来“纠错”的现象。执行程序将可能因此变得冗长复杂，执行工作也将可能因此停滞不前，这不仅不利于解决“执行难”，反而会严重影响执行的效率，在一定意义上说反而会加剧“执行难”，这与引入民事执行检察监督制度的初衷是背道而驰的。需要特别注意的是，“纠错”准确的说是一种提议纠错权，或者说是程序启动权，是按照法律监督的程序向法院提出自己的主张和看法，由法院审查认定并纠正其违法行为，以达到法律监督的目的。

关于“纠错”的方式，《试点通知》第3条规定：“人民检察院对符合本通知第二条规定情形的民事执行活动，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。”采取检察建议书的形式主要是考虑到这种方式之前有过先例，而且适用范围较为广泛，既可以适用于对执行行为的监督，也可以适用于对执行裁定的监督。

（三）维护司法权威、提高司法公信力

追求司法公正既是检察机关实施执行检察监督的基点，也是法院民事执行所要达到的目标；司法权威既包括法院的审判、执行权威，也包括检察机关的检察权威，维护司法权威是维护检法两院的共同权威。生效法律文书得不到执行，不仅损害的是当事人的合法权益，更是对司法权威和司法公信力的严重损害。因此，检法两家应当通过执行检察监督实现良性互动，共同维护司法公正，提高司法权威。

二、民事执行检察监督的原则

（一）执行问题的复杂性决定了检察监督的谦抑性 我国的执行问题并不是单纯的法律问题，而是社会变革的一项社会问题，绝非仅依靠引入检察监督就可以解决的。“执行难”作为我国市场经济发展不成熟的产物，在我国市场经济发展的过程中，将是一个长期存在的问题。对执行检察监督寄于过高的期望是不恰当的，某种意义上也是有害的。

（二）权力导致腐败的普遍原则决定了检察监督的谦抑性

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这不仅适用于被监督者，也同样适用监督者。尤其是现在的中国处于一个变革时期，权力不规范操作是社会变革中的一个普遍现象。真正的法治不应当全部寄托于哪一个被假设为超然清白的机关对于权力的全方位监督。因此，我们必须意识到检察监督权可能被滥用的危害性，认识到民事执行检察监督的局限性。

正是基于上述考量，《试点通知》从以下三个方面对民事执行检察监督权进行了限制：（1）对人民检察院可以实施法律监督的民事执行行为作列举性规定；（2）明确规定“人民检察院对民事执行活动进行法律监督，应当依法履行职责，不得滥用监督权力；检察人员违法行使职权的，应当追究责任人员的纪律和法律责任”；（3）赋予人民法院对于检察监督行为的反向监督权，规定：“人民法院发现检察监督行为违反法律或者检察纪律的，可以向人民检察院提出书面建议。人民检察院应当在收到书面建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民法院；人民法院对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。”

（三）民事权利的私权性决定了检察监督的谦抑性

民事执行活动往往涉及当事人对自己权利的处分，这种处分属私权性质，如果没有损害到国家利益、社会利益或第三人利益，法院一般应尊重当事人的处分权，检察机关同样如此。因此，检察监督应当是被动的，补充的，依当事人的申请提起的。本着这一理念，《试点通知》明确规定人民检察院在“当事人、利害关系人”提出申请时才能实施检察监督，换言之，人民检察院不得依职权启动民事执行检察监督程序。