公诉案件繁简分流机制的理论与实践

吴涛　甘文超　王杰　白深郡　刘军

摘 要：公诉案件繁简分流机制改革是检察改革的重要内容。现有制度设计存在诸多不足。四川广安的改革实践，克服了现有制度的不足，超越了各地司法实践。结合国家司法改革要求和现代先进管理理念，应从分流原则、分类标准、办案机构、分流效率和质量、诉讼文书制作、检察机关内部审批程序、不起诉制度、公诉人庭审工作等方面予以全面完善。

关键词：繁简分流；公诉案件；检察机关

中图分类号： 916.3 文献标志码： A 文章编号：16720539（2013）05003506

当前公诉案件办案面临任务重、要求高、难度大的形势，不少地方检察院开展了繁简分流机制的探索与实践。我国刑事诉讼法对繁简分流进行了相应的规定，但其着重在审判环节，对审前环节特别是公诉环节基本上没有规定，相应的司法解释规定也不具体。施行案件繁简分流办理机制，符合刑事诉讼经济和效率的原则，是形式合法性与实质合法性的统一，是刑事诉讼公正价值的重要体现。施行案件繁简分流办理机制，是运用二八定律（1）、层级理论和能力素质模式（2）等的科学管理手段，也是提高诉讼效率的重要途径。

一、现行制度设计及司法实践概述

（一）司法解释及相关规定

本着提高诉讼效率、节约司法资源的指导思想，我国刑事诉讼法规定了简易程序。2002年最高人民检察院《关于进一步加强公诉工作的决定》、2003年最高人民法院、最高人民检察院、司法部《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》、《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》、2006年最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》和2006年最高人民检察院《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，均对被告人认罪案件的诉讼程序作了一些规定。一是对被告人认罪的公诉案件的简易程序作了进一步的简化，二是认可了司法实践中的普通程序简易审，在一审普通程序与简易程序之外另设了一个被告人认罪案件的诉讼程序，即普通程序简易审。

（二）各地关于轻微刑事案件快速办理机制的实践概述

近几年来，不少地方公检法三家联合会签了关于轻微刑事案件快速处理机制的规范性文件，如江苏、重庆、北京、海南、安徽等省级人民检察院，全国许多市、县级基层人民检察院都与当地公安机关、人民法院联合会签了文件，在侦捕诉、审各个环节快速办理轻微刑事案件，办案效率显著提高。主要做法如下：

1.适用条件

大多数适用快速处理的案件有四类：（1）案情简单，事实清楚，证据确实、充分；（2）可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金；（3）犯罪嫌疑人、被告人承认实施了被指控的犯罪；（4）适用法律无争议。但有些地方将适用快速处理刑事案件的范围扩大到可能判处七年以下有期徒刑的案件，广东省以案件类型分类，将盗窃、抢夺、抢劫、故意伤害、交通肇事等五类案件纳入快速处理范畴[1]。同时，有些地方还规定了不得适用快速处理的案件，如深圳罗湖区检察院规定雇凶伤害他人的、涉黑涉恶案件以及主要犯罪嫌疑人在逃需要进一步查证的案件[2]，成都金牛区检察院将涉及赔偿而未赔偿的案件也排除在适用快速处理的范围等[3]。

2.办案模式

许多地方采取了人员分类办理的机制，其中多数又在公诉部门内成立专门的办案组，也有的地方成立轻微刑事案件快速审查起诉科[4]。广州市海珠区检察院通过建立公诉人“分类管理”制度，将公诉科干警分为攻坚型、快捷型、综合型公诉人三类，将不同的案件交给具有不同专长、特点的公诉人办理（3）。

3.操作规程

具体操作标准主要依照高检规定，采取由侦查监督部门制作《快速适用审查起诉建议书》的方式，建议公安机关将案件快速移送审查起诉。在审查起诉阶段，主要简化审查报告的制作，从而简化审查起诉工作量，实现繁简分流；而在程序设计上，主要依靠主诉检察官办案责任制，简化内部审批程序。在审判阶段，一般建议法院适用简易程序或普通程序简化审理案件。

二、当前繁简分流机制存在的问题

（一）现行两简程序制度存在明显缺陷

现行的两简程序制度主要对认罪案件的庭审方式改革，对于认罪案件的侦查、审查起诉阶段并未制定制度予以相应的程序简化，这制约了认罪案件的诉讼效率。统计发现，某市适用简易程序审理的案件，平均审查起诉期限为14.47日，适用普通程序审理的案件平均审查起诉期限为16.32日，司法机关承办案件的压力依然较大。虽然最高人民检察院制定了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，从制度内容本身看，只是简化了制作审查逮捕意见书和审查起诉终结报告。对于认定事实与侦查机关所认定一致的，应当予以简要说明，不必重复叙述；可以简单列明证据的出处及其所能证明的案件事实，不必详细抄录；应当重点阐述认定犯罪事实的理由和处理意见。在办案机制上，要求分工办理，指定人员专门办理轻微刑事案件，具备条件的可以在侦查监督部门和公诉部门成立相应的办案组。在具体的操作程序上，实际与犯罪轻微刑事案件没有多大区别，不能真正起到简化的目的。同时，最高人民检察院发布的规范性文件主要以检察职能为基点，而刑事诉讼涉及侦查、批捕、起诉、审判各个环节，要依法快速办理轻微刑事案件，需要公检法等部门的密切配合。

（二）检察机关不派员出庭，严重违背了控审分离原则

实践中，基层检察院对适用简易程序的刑事案件，基本不出庭。这无疑于使主持简易程序审判的法官同时承担两种诉讼职能，导致诉讼又呈现出较强的纠问式色彩，严重违背控审分离和法官中立原则。虽然有些地方为加强简易程序审理案件的诉讼监督，适当扩大了简易程序出庭的范围，但仍未从根本上解决此问题。在刑事诉讼法修改草案中，明确规定了简易程序审理的案件，检察官应当出庭，但这又增加了检察官的工作量，如何解决这一问题，本文将在后面予以阐述。

（三）适用范围有限

在现有规定中，重罪案件不适用简化程序审理。最高人民检察院《公诉案件（一审）审查报告（简化版样本）》中也只适用简易程序审理的案件，但适用简易程序审理的案件是简类案件的一部分。我们认为，刑罚的轻重不能与案件的繁简相等同。刑罚的轻重，是在刑法学或者犯罪学意义上对案件中被告人罪责大小所作的评价，案件的繁简是在诉讼法学或者侦查学意义上对案情的分类，两者没有必然的联系。故无论在立法层面，还是在司法层面，是否采用简易程序，主要应从诉讼层面考虑。

（四）缺乏对繁类案件制度的设计

虽然很多地方对简类案件的处理进行了深入的探索，但同时却缺乏对繁类案件制度应有的关注，没有实现将繁简案件的分流进行整体的设计。

三、四川广安地区繁简分流的改革实践

我们按照二八理念（1），初步将繁类案件确定三人以共同犯罪案件、十年有期徒刑以上案件、涉外案件及危害国家安全案件以及职务犯罪案件。根据统计，四川广安市检察机关2008年至2010年办理的案件中，繁类案件共约占19.18%，而简类案件约占80.82%（4）。近年来，四川广安市无涉外案件及危害国家安全案件。

同时，对全市公诉人员结构统计发现：检察员共16人，约占办案人员的66.6%，助理检察员8人，占办案人员的33.3%；具备三年以上公诉工作经验且为检察员的14人，占办案人员的58.33%。按照拟定的繁简类案件进行分类办理的统计分析，2010年由检察人员办理的繁类案件有188件，占繁类案件的68.8%，由助理检察办理的繁类案件有85件，占繁类案件的31.2%，由检察员办理的简类案件有908件，占简类案件的71.9%，由助理检察员办理的案件有354件，占简类案件的28.1%。由于实行的是办案轮流制，因此基本上办案的数量相差不大。我们对2010年的办案期限进行分析，其中繁类案件平均办案期限为17.59天，简类案件平均办案期限为14.68天。繁简类案件办案期限相差不大。

根据调查结果，我们选定四川邻水县作为试点，按照二八定律（1）的模式，对案件按繁简度进行了分类，同时运用能力素质模型和层级管理理论对公诉人员进行了分类管理，将案件分类与人员分类对应起来，形成了繁简分流办案模式。

第一，确定合理的办案模式。优化办案结构，对繁简两类案件试行受理分流和分类办理：即结合办案人员的公诉能力、特长及办案特点，并根据侦查机关移送的“繁”类案件与“简”类案件之比为七比三的基本情况，将现有的办案人员分置为办案一组、办案二组两个办案机构。办案一组配置4人，负责办理“繁”类案件，办案二组配置2人，负责办理“简”类案件。

第二，区分界定繁简案件。“繁”类包括：职务犯罪案件，破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件，多人结伙作案、依法可能判处十年以上刑罚的案件，一人作案依法可能判处十年以上刑罚的案件，被告人不认罪的案件，党委政府重视、社会影响大的案件，其他重大疑难复杂案件。“简”类包括：案情简单、事实清楚、证据充分、犯罪嫌疑人认罪的法定刑在十年有期徒刑以下刑事案件。

第三，规范具体操作流程。办理“简”类案件重在提高效率，一要做到“三个减少”：简化审结报告，不必面面俱到，减少书面审查时间；案件起诉审批权交由主诉检察官行使，减少审批程序；大力适用普通程序简化审，简易程序以减少出庭工作量。二要做到“两个严格”：严格办案期限，要求自受理案件之日起十日内必须审结；严格案件退补程序，对确需必要的案件须报经部门负责人同意方可退补。

办理“繁”类案件重在质量和效果，要求做到“三个必须”，即必须全面细致审查案件，形成能全面客观反映案件事实、证据以及适用法律的审结报告；必须严格履行主诉检察官、部门负责人、主管检察长三个层次的审批程序，明确办案责任；必须制作出庭预案，并在出庭公诉时加以运用，确保庭审效果。

第四，配套机制健全有效。一是畅通退出机制。发现案件不宜适用快速办理机制的，要及时退出。退出的方式有两种：一是承办人经审查发现的，及时报告科长后请示主管检察长决定，将案件转为按普通审查方式办理；二是在法院审理过程中因案件事实、证据变化等原因，已丧失快速审理条件的，公诉人要及时建议法庭恢复普通庭审程序。 二是建立案件动态考核管理，确保案件质量。充分发挥办案信息化在规范执法行为、案件质量监控中的重要作用，由部门负责人、案件质量督查部门、主管检察长通过办案软件对快速办理的“简”类案件进行同步跟踪、适时监督，确保不因快速办理而简化诉讼程序，不因快速办理而影响案件质量。 三是改革审查报告。按照疑难、重大案件慎办细审，简单、轻微案件快办速理的原则，对有争议、社会影响大的案件要求充分研讨，细化审查报告中证据摘录内容，并增强法律文书的说理性；而对可以适用简易程序案件和普通程序认罪案件，对审查报告简化内容，基本上以起诉书的格式制作。 四是完善告知制度。使案件当事人明确知道简类案件办理带来的法律后果并同意时才适用简类案件的办理。除法律规定的相应的告知义务外，还应在收到案件材料三日内告之案件当事人对侦查机关移送的犯罪事实是否有异议，在没有异议或其异议不影响案件处理的情况下，才继续按照简类程序办理。这样保证案件快速办理后不致于引起不稳定因素，确保办案质量。

四川广安地区的繁简分流改革取得了较好的实践效果，主要是：

一是诉讼效率显著提高。审查起诉办案期限明显缩短，缓解了案多人少的矛盾；减少了犯罪嫌疑人、被告人审前羁押时间，诉讼效率显著提高。2011年，简类案件的平均办案期限为7.46天，比2010年的同类案件减少了7.22天，同样繁类案件的平均办案期限为12.74天，比2010年同类案件减少5.19天。

二是优化了司法资源配置，案件质量稳步上升。一方面，保证了疑难复杂案件质量的提高。从实施繁简分流机制后，检察机关对多数繁类案件进行了提前介入，特别是对职务犯罪案件，做到了件件提前介入、及时审结。2011年，全年职务犯罪案件平均办案期限为17.8天，比以前同期减少了12.3天，同时职务犯罪案件起诉率和判决率均达到了100%。另一方面，简易案件办理组虽然人均办案数量较大，但办案压力和工作程序均能够合理承受。从2011年人均办案情况看，办理繁类案件人员平均办理20.5件，办理简类案件人员平均办案139.5件。在办理简易类案件中，适用简易程序审理的共198件，适用简易程序率达54.84%，比2010年同期适用简易程序率上升了23.59%。适用普通程序简化审的共69件，只有12件适用普通程序审理。

三是减轻了羁押场所的压力，节省了羁押成本。案件的诉讼周期缩短，久拖不决的案件减少，加快了看守所在押人员的转送速度，其平时羁押人数有所减少。据不完全统计，原来邻水县看守所平时在押人员基本在260人左右，后来下降到230人左右。随着繁简分流机制的进一步实施，以及公安、法院办案速度的加快，效果日益明显。

四、繁简分流制度的构建与完善

（一）繁简分流审查起诉的原则

一是严格依法原则。快速办理可以简化内部工作流程，缩短各个环节的办案期限，但不能省略法定的办案程序。繁类案件的办理不能增加新的诉讼程序。二是公正与效率相统一原则。三是充分保障诉讼参与人诉讼权利原则。四是及时化解社会矛盾原则。

（二）确定繁简案件的分类标准

从两个方面考虑：一是案件本身的难易程度，这与案件涉及到的法律适用、案件参与人数以及办案要求有关。二是案件办理可能带来的公正风险程度，这与案件的社会关注度和对权益的侵害程度有关。

简类案件应当包括：（1）法定刑在十年有期徒刑以下刑罚的；（2）案情简单；（3）犯罪嫌疑人承认实施了被指控的犯罪；（4）社会影响较小，主要是指多发性案件、作案次数少、作案人数少、适用法律争议不大的案件。

繁类案件应当包括：（1）法定刑在十年有期徒刑以上刑罚的；（2）三人以上共同犯罪的案件；（3）职务犯罪案件；（4）涉外案件；（5）危害国家安全案件等。

（三）建立专门的办案机构

应当设立简易案件办理组、职务犯罪案件组、重特大案件办案组。在条件允许的地方，还可根据办案专业化的要求，设立更多的办案组。

综合运用现代管理理念[5]配置办案人员。首先，应根据“二八”理念（1），至少用40%的办案资源办理80%多的简类案件，而将60%的办案资源投入到20%的繁类案件中；运行较为顺畅后，还可加大繁类案件办案资源的力度。其次，根据能力素质型理念，对于具备办案资格、经验不丰富的办案人员，可以办理简类案件，只有当具备一定办案经验且办案能力提高后，才能办理繁类案件。其次，按照层级管理的原理，在做好岗位分析、明确岗位职责、设置组织结构的基础上，形成薪酬级别制度和岗位准入制度。

（四）提高案件的分流效率和质量

案件分流方式主要有五种：一是公安机关在侦查终结时分流；二是在批捕环节分流；三是由公诉内勤组对案件进行分流；四是成立案件管理中心；五是由公诉部门负责人对案件进行审查、分流。

我们认为，可以采取以公安机关分流为主、案件管理中心分流为辅的方式。2011年9月，最高人民检察院成立了案件管理中心，各地也相继成立了相应的管理机关，案件管理中心成为了案件管理的专门机构，因此案件分流成为其必然的职责。但由于案件管理中心更多的是从程序及办案流程方面对案件办理进行管理，基本上不接触案件的具体内容，因此其还不能完全承担案件分流的职责。而公安机关在侦查案件过程中，对犯罪嫌疑人是否认罪有更直接的了解，而对案件处理时刑期的预计有初步的判断，因此由公安机关先对案件进行分流。对于偏差的，检察机关的案件管理中心由于对案件处理也能予以辅助判断，从而达到案件分类准确的目的。

（五）分类制作文书

对于适用快速办理机制的轻微刑事案件，应当简化制作审查逮捕意见书和审查起诉终结报告。认定事实与侦查机关所认定一致的，应当予以简要说明，不必重复叙述，可以简单列出证据的出版及其所能证明的案件事实，不必详细摘录，应当重点阐述认定犯罪事实的依据和处理意见。2011年9月5日，最高人民检察院公诉厅下发了《公诉案件（一审）审查报告（普通版样本）》和《公诉案件（一审）审查报告（简化版样本）》，这为案件繁简分流打下了基础。但根据要求，《公诉案件（一审）审查报告（简化版样本）》只适用于简易程序审理的案件。我们认为，为了更加彻底地实现案件繁简分流，可以将《公诉案件（一审）审查报告（简化版样本）》扩大到所有简类案件的办理。

（六）完善内部审批程序

在办理简易案件中，尽量实行案件处理个人负责制，减少案件处理的合议程序；在办理繁类案件中，实行严格的合议制，确保案件高质量地处理。只有在繁简案件实现不同的办案程序，才能为实现案件繁简分流打下基础。

要提高简类案件的办案效率，应当对主诉检察官充分放权。这种放权应体现在对轻微刑事案件的决定起诉权以及行使起诉权、自行侦查权、延长审查起诉期限权、判决裁定的审查权。对于简易案件，由主诉检察官直接决定提起公诉并自行签发起诉书；而当收到法院的判决、裁定书后，直接由主诉检察官审查终结。无需经过主管检察长、部门负责人签发、签署意见，也不需要经过集体讨论，免除了烦琐的行政化程序。当然，还应建立完善的监督制约机制，重点是流程监督。成立案管中心后，可以更好地实现监督目的。同时，适当加入一些合议制，明确应进行合议制的范围，以加强对主诉检察官的制约。

对于繁类案件的办理，在案件的处理上，应实行严格的合议制，实行集体讨论制，同时也应实行严格的层级办案制度，所作处理均由检察长或检察委员会决定，做到繁者更繁，确保案件质量。

（七）完善不起诉制度

基于对不起诉权滥用的考虑，我国的不起诉制度中规定了较为繁琐的程序，这无形中增加了办案人员的办案成本，导致实践中很多办案人员及办案部门不愿作不起诉，而宁愿将案件起诉到法院。这显然与不起诉制度的初衷相背。我们认为，应当完善不起诉制度，对不起诉决定的程序予以简化：一是制定更加详细的不起诉适用标准，规范不起诉自由裁量权。二是增加检察长对不起诉决定权的行使，对于相对不诉案件，可以由检察长或检察委员会做出决定，改变当前相对不诉必须只有检察委员会才能做出的局限。三是实行案例指导制度，对于需要做出不起诉决定的案件，以前有做出不起诉决定的类似案例，可以由检察长依照以前案例直接做出不起诉决定，对于以前没有类似案例的，再由检察委员会决定是否不起诉。

（八）完善公诉人庭审工作

对于繁类案件，应严格按照普通程序审理的要求进行庭审，同时公诉人应加强庭前准备工作，除详细制作审查报告外，还要制作详细的讯问提纲、举证计划、质证预案和答辩提纲，对公诉意见要进行详细论证和说理。

对于简易案件而又不需要按简易程序审理的案件，在庭审中可按普通程序简化审理的方式参加庭审。同时简化庭前准备工作，可以不制作讯问提纲、举证计划、质证预案和答辩提纲，可以简化公诉意见书的制作，对于双方无争议的事实与证据不再进行论证。公诉人出庭程序可以从以下几方面简化：

一是建立集中审查和出庭机制。依托主诉检察官办案责任，探索和建立“简案专办”与“专人出庭公诉”相结合，“集中提起公诉”与“集中出庭公诉”相结合等工作机制，充分发挥简易审诉讼便捷、高效的特点。

二是不制作或简化庭审记录。由于检察机关的庭审记录并不是刑事诉讼法规定必须制作的，检察机关庭审记录的目的是记录庭审情况，为审判监督提供一定的依据。我们认为，对于适用简易程序审理的案件，由于被告人对于案件事实和适用法律无异议，可以省略庭审记录。如果在庭审过程中，被告人有部分异议的，公诉人可以在庭后将庭审情况记录在案。这样，公诉人出席法庭时可以独自参加庭审，也不需要带书记员。

三是改进出庭公诉方法。鉴于适用简易程序审理的公诉案件事实清楚、证据确实充分，且被告人认罪，故公诉人派员出庭支持公诉，应当采取符合简易程序公诉案件庭审的实际需要和提升出庭质量与效率的方式进行。宣读起诉书：公诉人可以根据庭审需要选择全文宣读，或者择要宣读“案件事实”、“起诉要求和根据”部分。讯问：被告人对起诉书指控内容均无异议的，公诉人可以省略讯问；被告人如有异议，公诉人可以针对性地简要讯问。举证、质证：公诉人可以通过宣读起诉书“证据”部分，也可以采取概括方式，仅就证据的名称及证明事项进行归纳说明。但对于法庭认为有必要出示、宣读，或者辩方要求出示、宣读的除外。法庭辩论：公诉人可以直接发表量刑建议，并针对被告人的辩解和辩护人的辩护意见简要答辩。总之，在各个环节都要按照简化的程序来进行。

注释：

（1）二八定律也叫帕累托定律（又译巴莱多定律），最早是意大利经济学家帕累托（巴莱多）1897年提出的研究结论：大约20%的人占有80%的社会财富，其中，10%的人所拥有的财富为65%，5%的人享有的财富为50%。这一研究表明：关键的少数，往往是决定整个组织的效率、产出、盈亏和成败的主要因素。

（2）能力素质模型方法是从组织战略发展的需要出发，以强化竞争力，提高实际业绩为目标的一种独特的人力资源管理的思维方式、工作方法和操作流程。主要依据麦可利兰能力素质五层次说（知识、技能、自我概念、特质、动机）。

（3）本课题组于2011年4月赴广州、深圳进行了专门调研。

（4）办案数据根据广安市人民检察院统计报表。

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