农村信用社改革发展初探

张杰

农村信用社是我国金融系统的重要组成部分，是金融支农发展的生力军。近年来，随着农村信用社新一轮改革工作的启动和专项票据兑付的基本完成，“花钱买机制”的政策效应已初a步显现。农村信用社抗风险能力得以增强，整体经营状况和管理水平逐年提升，改革取得了较为明显的成效。为更好地发挥农村信用社的金融支农作用，下文以山西省农村信用社为例，进行相关调查分析和经验总结。

山西省农村信用社总体情况

截至2012年末，山西省共有县级联社110个，其中农村商业银行12个，农村合作银行1个，县（市）统一法人社97个，初步建立了以省联社为管理机构、县级联社为单一法人的农村信用社管理体系。法人治理框架初步建立，运行机制初见成效。主要表现为“两个转变”：即由二级法人向一级法人的转变，由信用社内部控制向以“三会”为代表的股东共同控制的转变。

2012年末，山西省农村信用社各项存款余额达4319亿元，较2010年净增1231亿元，增长39%；各项贷款余额达2666亿元，较2010年净增864亿元，增长48%；存贷比例为61%，较年初上升1.77个百分点。

资本实力

股权结构逐步优化。山西省农村信用社产权制度改革的大步推进，部分县联社筹建农商行的步伐继续加快，农商行改制形成梯队效应。在加大增资扩股力度的同时，股权结构得到了进一步优化。2012年末，山西省农村信用社股本金总额为157亿元，较年初增加41亿元，增幅35%，其中：投资股149亿元，较年初增加55亿元，占比95%；资格股7.81亿元，较年初减少13.8亿元，占比4.96%。兑付以来未发生股本金大幅波动现象，股金转让、退股等均符合股金管理有关规定。

资本充足率稳步提高。按商业银行监管口径计算，截至2012年末，山西省农村信用社资本充足率为9.40%，较年初上升0.58个百分点，较计划高出1.40个百分点。促使资本充足率稳步提高的主要措施有：一是通过规范股金、清收不良贷款、提高贷款抵质押率，控制了风险资产权重，提高了经营管理水平，有效提高了总体盈利水平；二是增收节支、拓宽收入来源，实现利润最大化，不断补充资本，提高资本充足率。

拨备覆盖率快速提升，抗风险能力增强。截至2012年末，山西省农村信用社拨备覆盖率为66%，较年初上升1.17个百分点，较全年计划高出4.12个百分点，风险抵补能力明显加强。

资产质量

不良贷款得到有效控制。截至2012年末，按照贷款五级分类口径计算，全省农村信用社不良贷款余额为259亿元，较年初增加8.91亿元，占比9.75%，较年初下降了1.56个百分点。不良贷款不断下降的主要原因是：一方面，不断完善贷款责任追究制，全面实施贷款责任清收，强化激励措施，加大责任追究，清收盘活不良贷款，有效地控制新增不良贷款的形成。另一方面是建立信贷资产风险预警机制，及时发现风险，并通过分析和说明风险原因、拟定化解方案、落实风险防范措施来控制和化解信贷风险。

利润总额稳步增长。2012年，山西省农村信用社实现各项收入366亿元，同比增收95亿元，增幅为35%。各项支出321亿元，同比增加81亿元，增幅为34%，实现账面利润44亿元，同比增加13亿元，增幅45%。

金融支农情况

截至2012年末，山西省农村信用社涉农贷款余额2179.78亿元，较年初增加375.48亿元，增幅达20.81%，占到各项贷款的81.76%，比年初上升0.46个百分点。金融创新能力和支农服务功能不断增强。推广“快贷银行”模式，推行“一站式”办贷服务；初步实现了信贷产品多元化，以农户小额信用贷款为依托，推出了“福农贷”、“绛州绿”、“兴商贷”、“金枣丰”、“白领通”、“商户通”等特色信贷产品30余种；大力支持小微企业发展壮大，为小微企业量身打造了仓单质押贷款、存货质押贷款、共同体担保贷款、“公司+商户”贷款和“及时贷”、“融资通”、“快易通”等金融产品。

当前山西省农村信用社存在的问题

法人治理机构不合理。山西省农村信用社普遍建立了“三会”及其规章制度，基本架构符合经营管理要求，但由于信用社所有权虚置，在实际运作中难以充分体现“三会”的民主管理功能，有些县联社“三会一层”的架构流于形式。主要表现在：一是由于股权虚化，作为最高权力机构的社员代表大会缺乏决策动机和能力。二是“三会一层”的职责边界不清，一些管理权限受到限制或被干预，以致影响了经营战略的实施。三是相当一部分联社监事会难以对经营管理层及其经营活动进行有效监督，使法人治理结构达不到改革要求。

农村信用社管理体制不完善。首先，省联社具有政企合一的性质。一方面，现有的文件规定省联社是由省内的农村信用社市联社、县联社和农村合作银行自愿入股组成的，具有独立企业法人资格的地方性金融机构，是一个市场主体。另一方面，新一轮农村信用社改革要求通过省联社实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务，是一个行政主体，需要体现政府发展经济、维护金融稳定的决策目标。其次，政策性支农责任与商业化盈利动机的矛盾。农村信用社改革的主要目的是通过政策扶持，促使农村资金回流，解决农户和农村企业贷款难问题，为发展“三农”发展服务。而在农村信用社看来，却是要充分利用这轮资金扶持政策，先把自身的“蛋糕”做大，这符合其自身的利益，却没有考虑农民的利益，没有倾听最有资格发言的农民的呼声。目前，随着股份制为主导的产权制度改革的不断推进，受资本趋利性影响，县级联社在追求高回报目标的驱使下很有可能偏离支农方向。

股权分散化，内部人控制现象普遍存在。首先从股东结构上看，自然人股与法人股比例严重失调，主要成分是自然人股，法人股只占很小一部分。自然人社员股额虽小但占比较大，对农村信用社经营发展漠不关心，部分社员股东因外出务工或迁居，给农村信用社股本金管理和分红带来了困难。而进入理事会的大股东，也不能全面了解风险状况等核心问题，股东权利和义务极不对称。其次从股本结构上看，股本金主要来源于资格股，内部人控制问题仍普遍存在。大量新增的股金都集中在资格股，股本金来源结构单一，稳定性缺乏。多数股东都是为了临时取得农村信用社贷款便利而非自愿入股，使得股权对农村信用社的约束机制缺失，必然产生内部人控制问题。

不良贷款占比较高，风险拨备不足。不良贷款占比仍然较高。部分农村信用社的不良贷款占比仍在10%以上，最高达19%，如加上隐形不良部分，比例则更高。部分农村信用联社不同程度存在正常贷款（含正常、关注类）中隐含部分不良贷款的问题，直接影响了不良贷款率的真实性。这些不良贷款多数是受产业结构调整、农村税费改革、“五小”企业关停和环保政策限制等政策性因素形成的。如果凭借自身努力，这些不良贷款的消化仍需五到十年左右时间。由于不良贷款余额较大且占比较高，尽管以央行票据置换了一些不良贷款，但按五级分类不良贷款余额仍较大。按照财政部《金融企业呆账准备提取管理办法》等文件规定，信用社计提贷款损失准备参照五级分类相关比例计提。虽然各联社全面增强风险管理意识，努力增加各项收入，从严控制各项支出，加大提取拨备力度，但到2012年底，全省农村信用社拨备覆盖率仍只有66%，仍处于较低水平。

粗放的经营方式有待改变。在国有商业银行逐渐从农村退出后，农村信用社在农村金融市场缺少竞争对手，使得农村信用社缺乏经营管理改革的外在动力。随着利率市场化的推进，放宽了利率的浮动空间，农村信用社可以采取简单利率上浮的办法获得利润，使得农村信用社缺乏改善经营管理的内在动力。调查中发现，2012年山西省农村信用社利息收入为218亿元，利息支出为94亿元，利差收入仍达到124亿元。

进一步推进农村信用社改革的建议

完善法人治理结构，理顺管理体制

应进一步健全合理、科学、有效的法人治理结构。发挥“三会”制度的真正作用，明确职责分工。同时要建立开放的法人治理结构，扩大主任、理事、监事的选择性和竞争性，并进一步完善独立董事和外部监事制度，推动法人治理结构的全面完善。

农村信用社作为地方性金融机构，应依章程行事，社员代表大会作为其最高权力机构不可侵犯，地方政府要从根本上遏制各级部门的行政干预冲动，坚持实行完善的法人治理结构条件下的农村信用社自主经营，维护农村信用社真正独立的法人地位，不得干预理事会的决策和经营层、监事会的经营管理行为。

进一步完善和落实农村信用社股权制度改革

股权制度改革是产权制度的基础。进一步完善股权制度改革，一是股权多元化，要加大经营者持股比例和数量，积极吸收种植大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力。二是规模适度化，严格执行单个自然人或法人直接或间接持股比例不能超过总股本的5%～10%，职工持股总额不能超过总股本的25%～30%，管理层入股比例不能少于总股本的5%的要求，以体现权力与责任的相对称，从股权结构上确保信用社产权管理的规范运作。另外要适当的结合实际，合理确定入股起点，股东人数与股本规模应与分红相适应，分散股权，防止“一股独大”。三是股东责任化，建立激励约束机制，将农村信用社的经营业绩与股东的收益紧密结合起来，谨防重蹈“股金存款化”的覆辙。四是对入股社员，要制定切实可行的优惠政策，如贷款优先扶持政策，贷款利率优惠政策，大额股权参与民主管理和重大问题决策的政策等。

增强金融支农服务功能

农村信用社无论采取何种产权模式，选择何种组织形式，都要坚持服务“三农”的经营方向，信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，一是信贷产品开发上，在坚持和完善小额信用贷款和农户联保贷款的同时，从农村变化的差异性需求出发创新信贷产品；二是在贷款人方面，既要向农户发放贷款，也要向农村合作经济组织发放贷款，助推农业产业化的发展；三是在贷款用途上，根据种植业、养殖业、个体工商户使用资金周期特点不同，细分信贷产品；四是在贷款额度上，既要考虑到满足大多数农民生产发展的资金需要，也要适度支持农村种养大户大额资金的需要；五是在贷款担保方式上，加快开展林权抵押贷款和土地使用权抵押贷款，使农村两个最大资源在融资中发挥作用；六是创新支农服务方式，农村信用社要在风险可控的前提下，大力发展银行卡等资金结算体系，不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务，着力增强农村信用社的支农服务能力。

完善与农村金融发展相关的政策制度

农业贷款风险大是不言而喻的事实，让自担风险、自负营亏的农村信用社为农业贷款的超额风险买单，显然不符合市场经济发展的一般规律。为此，必须建立健全长效正向激励机制，引导农村信用社加大对“三农”的信贷投入。

一是区别对待的财税政策。把扶持农村金融进而间接补偿农业和农村作为国家财政支农政策的主要实施方式，建立合理的利益补偿制度和机制。合理界定农村金融业务的范围，对所有开展农村金融服务的金融机构，均按照相应业务量给予一定的风险补偿。对农村信用社涉农业务获取的应税收入在所得税方面给予优惠。允许农村信用社税前核销一定比例的“三农”不良贷款，同时放宽核销标准，下放核销权利，简化核销流程。

二是差异化的货币政策。尽快出台相关的法律法规，保证农村地区各类金融机构都有一定比例的资金服务当地经济，抑制农村资金过度外流。在控制风险的前提下，扩大其可用资金规模。优先建立覆盖农村金融机构的存款保险制度，确保市场准入门槛降低和主体多元化以后农村金融的稳定与安全。加快利率市场化改革，放宽对农村金融机构的利率水平限制，使产品与服务定价能够真实反映农村金融供求关系和风险水平。

三是富有弹性的监管政策。在确保能够实施有效监管的前提下，适度放宽农村金融机构市场准入条件，允许更多的民间资金以更加灵活的方式从事“三农”金融服务，引导新型农村金融组织规范化、规模化发展。尽快出台专门针对农村金融服务的激励机制和尽职免责条款，确定合理的风险容忍区间，调动各类金融机构和人员服务农村市场的积极性。支持农村金融产品创新，在监管政策上给予一定优先和便利。

改善农村金融市场的运行环境

加快农村金融立法，健全适应农村经济特点的物权、流转、担保等法律制度，激活宅基地、集体用地等农业和农村资源的市场价值，促使其转化为信用手段，使农村金融机构创新担保方式“有法可依”；完善金融执法机制，加大对金融违约行为的惩戒执法力度，培育良好的农村信用环境；健全农村金融市场中介，降低登记、公证、评估等费用；建立农村金融市场的多元化产权制度，允许各类资本特别是民间资金通过直接设立或参股村镇银行、贷款公司、专业担保机构等，投资农村金融业，培育多元化市场主体，健全市场竞争机制，形成合理的农村资金价格形成与发现机制，使金融服务定价在考虑服务对象承受能力的基础上，能够充分覆盖各类成本与风险，保证农村金融机构的可持续发展。

（作者单位：中国人民银行太原中心支行）