构建本外币跨境资金监管机制

吴磊

自2009年7月跨境贸易人民币结算试点以来，人民币跨境结算量呈爆发性增长。据中国人民银行数据公布，2012年累计办理跨境贸易人民币结算业务2.94万亿元，较上年增长41%，办理人民币跨境直接投资结算业务2840.2亿元，同比增长152.66%。据环球银行金融电信协会（SWIFT）数据显示，2012年12月份，人民币已成为全球第十三大支付货币，跨境人民币已经兼具了本位币和国际货币的双重职能。但由于跨境人民币与外汇资金在监管主体、管理方式等方面存在一些不同，增加了本外币联动监管难度。

本外币跨境结算在政策上的差异

进出口贸易政策差异。第一，企业准入方面，货物贸易管理制度改革后，外管局对进出口企业实行名录管理，名录内的企业才能办理贸易外汇收支业务，并对不同类型或不同负面信息的企业实行标识管理，如特殊监管区域企业标识、来料加工企业标识、外管局负面信息披露企业标识等。在《关于出口货物贸易人民币结算企业管理有关问题的通知》出台后，实行跨境人民币结算的企业扩大到所有具备进出口经营资格的企业，并未针对不同类型企业实施差异化管理，企业准入管理较为宽松。第二，在业务操作方面，外管局对进出口企业的资金流与货物流实行总量核查，不再逐笔进行核销，便利了绝大部分企业。《跨境贸易人民币结算试点管理办法》虽然规定境内结算银行，应对交易单证及其与人民币收支的一致性进行合理审查，但缺乏明确的审核要求。据调查，目前银行仍对每笔跨境人民币交易合同、报关单及发票等进行审验。同时，企业出口收取外汇需要进入待核查账户，而出口收取的人民币资金可直接入人民币账户，无需进行联网核查，监管部门难以区分跨境人民币和普通人民币进行管理。第三，在监测核查方面，外管局坚持每月对所有企业最近12个月的贸易外汇收支和进出口进行核查，通过货物贸易外汇监测系统预先设定指标阀值，自动筛选核查指标超过阀值的企业，再辅以人工核查确认，核查内容不仅包括企业资金流与货物流总量匹配情况，还对不同业务类型，如加工贸易、贸易信贷、进出口退汇等实施结构性专项核查监测。与外管局不同，人民银行依托人民币跨境收付信息管理系统，对跨境人民币收付真实性进行监测核查，但对监测指标、检查频率和期限等均不够明确细致，制度化、规范化有待加强。

服务贸易政策差异。首先，审核资料宽严不一，一方面，服务贸易外汇政策规定银行在办理服务贸易外汇收支时，应对交易单证真实性及其与外汇收支一致性进行合理审查，并留存相应书面材料。而跨境人民币结算政策缺乏提交相应书面材料的规定，企业若以人民币形式收付，则增加了银行真实性审核的难度。另一方面，外汇管理政策对单笔对外支付等值3万美元以上的服务贸易、收益和经常转移资金，应提交税务证明，而且通过外管局业务系统可以有效防止企业分拆付汇，以确保服务贸易外汇支付的真实、合法，而跨境人民币结算政策并没有相关规定，容易给企业规避税收政策或汇出异常资金造成可乘之机。其次，外管局对“两头在外”的转口贸易实行较为严格的制度，要求转口贸易企业针对其业务收支时间间隔、金额或差额等情况实行主动报告，进行总量比例管理，并要求转口贸易收入纳入企业待核查账户，企业进行相应对外支付后方可结汇或划转，而转口贸易人民币结算规定没有时间、金额、比例等限制，且转口贸易外汇收入不用进待核查账户，业务审核、监管的难度加大。

资本项目政策差异。首先，外债统计口径不一致，以外币计价结算的90天以上远期信用证、海外代付等，占用银行短期外债指标，而以人民币计价结算的远期信用证等暂未纳入现行外债管理。同时，对人民币或有债务的管理存在监管冲突，根据人民银行规定，银行可以为客户出具境外项目建设和跨境融资等人民币保函，但不纳入现行外债管理，而从外汇管理角度，境内机构提供人民币对外担保，原则上按现行对外担保管理规定操作，即人民币融资性对外担保应纳入融资性担保额度管理范围，即实行外债管理。其次，外管局对短期外债实行余额管理，中长期外债实行发生额管理，并且开立专户控制资金注入，且每一笔结汇均由外管局核准。对人民币外债，则不分期限长短均按照发生额计算总规模，虽然原则上参照现行外债管理规定操作，但无需开立外债专户，无需登记及还本付息核准。再者，为促进投资便利化，外管局取消了外汇资本金账户开户数量限制，账户资金必须具备真实的交易用途背景，银行在审核用途的真实性和一致性后才能办理结汇和划转手续，同时明确每月备用金结汇不超过等值10万美元，以规范资本金使用。目前，对人民币直接投资，仍只允许设立一个人民币资本金专用存款账户，该账户对备用金支付并无金额限制，账户内资金使用应符合国家有关部门批准的经营范围，但具体如何操作，并无明确要求。

个人跨境结算政策差异。目前，外管局从总额控制、分项目管理及账户、现钞管理等方面形成了规范的个人外汇管理制度，而跨境人民币结算工作多是从企业层面作出制度性安排，个人跨境人民币结算管理政策尚属空白。随着跨境人民币结算深入推进，个人开展跨境人民币业务被提到议事日程，《金融业发展和改革十二五规划》指出，要逐步开展个人跨境人民币结算以及进一步放开个人其他资本项目跨境交易。央行货币政策委员会秘书长邢毓静在“第二届中国贸易金融年会”上表示，2013年央行工作重点之一是逐步开展个人跨境人民币结算业务。因此，应借鉴个人外汇管理等相关制度的要求，从防范风险和促进个人便利化的角度，尽快制订规范、完善的个人跨境人民币结算管理办法和操作流程，做到个人人民币和外汇管理政策的协调统一。

人民币跨境结算与外汇管理政策差异产生的影响

加剧企业套利行为。在当前人民币升值压力明显、境内外汇差利差较大背景下，不少企业通过人民币跨境结算进行套利。对出口企业来讲，以跨境转收款业务为例，在人民币离岸结汇价格优于在岸结汇价格的条件下，出口企业将出口收汇资金由境外银行按照事先约定的汇率兑换成人民币后再划回境内，以获取套利资金。对进口企业来讲，以较为普遍的“人民币存款质押+外汇贷款+远期购汇”的本外币配套融资产品为例，进出口企业通过人民币存款质押获得外汇贷款用以当期进口，通过签订远期购汇合同，到期购汇偿还外汇贷款，企业通过平衡即远期购汇汇差和人民币存款与外汇贷款利差来获取比较收益。如某企业需进口支付1800万美元货款，付汇日即期购汇价格6.4002，企业用11520.36万人民币存款质押获得1年期贷款1800万美元，美元贷款利率5%，同期人民币存款利率3.5%。同日，企业与银行签订 1年期远期购汇合约，约定汇率6.2847，1年后以质押人民币存款购汇偿还美元贷款。如此运作之后，企业无风险套利45.5万元左右。

加剧企业融资行为。部分涉外企业利用人民币跨境结算不仅规避了有关外汇管理政策，而且解决了企业（行业）人民币贷款受限、外币贸易融资规模趋紧等问题。如境内银行通过海外银行机构融入较低成本的人民币资金，对国内企业提供短期人民币融资服务。由于境外人民币贸易融资属于表外业务，不纳入人民币信贷规模和外管局外债规模管理，只占用银行对企业的授信额度，如人民币远期信用证及组合产品等，颇受银行和企业青睐。

加大了结售汇顺差与收付汇顺差的背离。在人民币仍呈现升值、本外币利差较大的情况下，企业通过人民币跨境结算产品延迟付汇或提前收汇，加剧了收结汇、购付汇之间的时间错位，加之人民币进口结算远大于出口结算的结构性特点，一定程度上扩大了结售汇顺差。

构建本外币跨境资金监管机制的对策

转变理念，统一本外币管理政策。一是改变本外币分开管理的跨境资金监管体系，从以外汇收支为监管内容的管理框架转变为以居民和非居民跨境资金流动为监管内容的管理框架，从制度安排和监管设计上将人民币跨境资金流动以及境外资产负债，纳入到跨境资金总体监管体系中来。外管局、人民银行要对现行外汇管理、人民币跨境结算政策进行梳理、整合，确立本外币监管政策的基本框架、原则和标准，针对货物贸易、服务贸易、资本项目、个人项目等跨境人民币结算业务的各个环节，以防风险与便利化相结合为目的，制定统一的操作规范和管理措施，促进跨境人民币业务与外汇管理政策的无缝衔接，防范银行或企业打政策“擦边球”或套利套汇行为。二是以防范异常跨境资金流动为目的，加强对人民币跨境资金结算的监管，建立跨境资金流动联席制度，进一步明确人民银行、外管局、商务、税务、海关等部门在市场准入、业务管理、违规处理等方面的职责，做到信息共享，形成本外币监管联合执法机制。

加强监管，促进跨境资金的合理有序流动。一是加强对跨境人民币结算产品的监管，深入了解其开发背景、业务流程等，统一产品业务口径和会计核算方法，从跨境资金流动视角加以规范和管理，坚决制止纯粹以无风险套利为目的、规避政策融资的人民币跨境业务。同时，积极探索银行创新产品登记制度，要求银行在推出新产品前，将产品的业务原理、运作模式等向人民银行和外管局登记，方便及时掌握新情况，提高应对突发事件的能力。二是从主体管理角度加强监测与分析，对跨境贸易人民币结算规模较大的企业进行涉外收支综合监测，借助货物贸易外汇监测系统，实施本外币资金总量及差额管理，对出现异常或违规情况的企业及资金流与货物流不匹配的企业实施重点监管，针对不同的违规行为及危害程度，从业务准入、加强监管等方面制定具体差异化管理措施，确保货物贸易的真实性。三是规范服务贸易外汇管理，严格审核业务真实性，排除无真实背景的交易行为。对转口贸易等特殊业务实施专项监测管理，建立转口贸易大额报备制度，重点关注本外币资金流动频繁、收支规模异常、与正常贸易状况不符的转口贸易业务，实现对转口贸易本外币业务的统一、严格监管。四是实现外债全口径管理，明确境内机构对非居民承担的债务，无论形式和币种，均应纳入外债范畴，实行规模控制，确保人民币外债与外汇外债总量在合理控制范围内。进一步规范人民币外债业务操作规程，鼓励境外人民币资金以合理的方式回流。建立人民币外债统计监测体系，保证人民币外债数据的准确性和完整性。五是严格检查管理制度，加大对违法违规行为的处罚，重点加强人民币资本金及人民币外债资金使用的后续监管，打击超范围经营、擅自改变人民币直接投资资本金使用用途、超限额借入外债等违规行为，防范跨境资金借道人民币渠道流入风险，有效维护人民币正常结算秩序。

完善系统，整合监管资源。在跨境人民币结算数据统计监测方面，人民银行和外管局尚未建立有效对接、共享互用的统计体系。目前能够比较全面反映跨境人民币资金流动情况的系统有人民银行的人民币跨境收付信息管理系统，和外管局的国际收支申报系统，但两个系统在数据录入、统计制度等方面还存在差异，部分信息无法匹配。要按照外管局“五个转变”的要求，结合主体监管和非现场监管，对现有业务系统进行整合与升级。一是进一步完善国际收支统计系统，创新技术手段，实现人民币跨境交易相关数据及时收集、传输、汇总和共享，保证相关信息及时、完整、准确地进行申报，从源头上杜绝漏报错报。二是以国际收支统计系统为基础，整合现有的外管局业务系统及人民银行跨境收付信息管理系统，搭建统一的监测平台，全面采集境内外汇交易主体的跨境收支、结售汇、境内外汇划转数据及外汇账户余额信息，建立以跨境资金账户为基础，记录跨境资金流量与存量的数据分析、监测系统，实现本外币统一跨境流动监测。三是提升系统监测分析功能。加强数据间比对和利用，既要对总体数据进行比对分析和利用，又要对直接投资、外债等项目按企业主体进行比对分析，对异常交易行为进行识别预警，及时发现企业的套利行为和动机，有针对性地加强监测与管理。

加快改革，稳步推进人民币汇率利率市场化。人民币跨境结算以来，一直存在着流出大于流入的结构性问题，其根本原因在于人民币长期单边升值的走势或预期。改变这种结构性问题，促进形成人民币流出入均衡发展格局，一是建立和完善富有弹性的人民币汇率形成机制，适应人民币区域化、国际化需要，进一步推进人民币汇率形成机制改革，提高人民币汇率波动幅度。稳步推进人民币资本项目可兑换，拓宽离岸人民币回流渠道，积极推行意愿结售汇制，逐步发挥市场机制在汇率决定中的基础作用，使汇率更多地与市场接轨，促进市场均衡汇率形成。二是加快国内利率市场化进程，建立健全由市场供求决定的利率形成机制，增强利率与汇率之间的联动效应，使利率和汇率能够真正体现本外币的相对价格，并通过利率变动对汇率变动的及时有效传导，消除由于境内外利差诱发的资金套利行为，最大程度地减少银行和企业套利套汇因素。三是继续推进外汇市场稳步发展。加快远期外汇市场建设，巩固和完善香港人民币离岸市场。不断拓宽外汇市场的广度与深度，形成交易方式多样化、参与主体多元化、交易产品日趋丰富的外汇市场体系，为企业和金融机构的汇率风险管理提供更多手段，充分发挥跨境人民币结算在对外贸易发展中的正能量，积极稳妥地推进人民币国际化进程。

（作者单位：中国人民银行德州市中心支行）