国内外碳排放约束机制及减排政策

周新军

[摘 要]面对全球日益严重的环境污染，国际组织试图通过建立具有约束性的机制来遏制碳排放行为。很多国家也为此制定了相应的政策法规，来推动政府部门、企业和居民的低碳减排。作为一个负责任的国家，我国不仅作出了承诺，而且从国家层面和行业层面制定了相关政策措施，以确保完成碳减排任务。

[关键词]国际组织；碳排放；约束机制；计量标准；减排政策

[中图分类号]F205 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）05-0035-05

根据美国世界资源研究所的研究和统计，大气中现存的人为排放的温室气体70%以上来自发达国家。从1850年至2005年的155年间，全球共排放CO211，222亿吨，发达国家共排放了8，065亿吨，占全球总量的72%，其中欧盟占27.5%。从人均累计排放看，欧盟542吨，德国958吨，英国1，125吨。世界人均173吨，中国仅71吨。根据世界自然资源研究所的统计，1850年至2004年美国累积碳排放总量居世界第一，人均历史累积排放达1，105.4吨。美国能源情报署的数据显示，截至2006年，美国占世界总排放量的累计百分比高达41%[1]。面对日益严重的环境污染，国际组织试图通过建立一套有效的机制来约束碳排放的行为，很多国家也试图通过制定一些碳减排的政策法规来响应国际组织的倡议，从自身做起积极为保护人类生存环境而共同努力。

一、国际社会碳排放约束机制

由于温室效应的全球性特征，CO2的减排措施从理论上被认为只有在一个全球性的国际框架体系中才能得到有效的控制。因此，CO2的减排政策首先是建立在一个国际协作的框架体系之中[2]。国际社会碳排放约束机制主要包括制定一些带有制约性的公约或协议，并提出一些碳排放标准，来规范、指导和引领各国的碳减排。

1. 制定约束性公约和协议

国际社会通过一些国际性的组织来制定各种公约或协议来督促世界各国对减排CO2承担各自的义务。自1992年《联合国气候变化框架公约》在联合国大会上获得通过之后，1997年签订的《京都年议定书》要求发达国家在1990年的基础上，2008年～2012年5年间减排5.2%。2007年制定的《巴里行动计划》，坚持在可持续发展框架下应对气候变化，提出了减排的具体目标、途径和措施。2009年12月，《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议提出的后续目标要求发达国家到2020年比1990年基准年减排40%，到2050年实现排放为0（至少减排95%以上）。在这些框架约束下，世界很多国家都在制定各种碳减排规定，努力实现各自目标。如欧盟十五国根据《京都议定书》共同致力于在2008年至2012年期间将总的温室气体排放量在基准年（主要是1990年）基础上削减8%。再如日本，为了响应京都议定书，完善了整个气候变化政策框架。1999年生效的应对全球变暖措施促进法案，规定了政府、地方组织、行业和公民在开发和执行减少温室气体排放计划方面的任务。但也有些国家公开表示了抵制，如美国等国家，部分原因是由于双方之间存在一些分歧，当然最主要的是美国出于自身利益的考虑。这也说明，尽管联合国等国际组织颁布的这些公约和协议具有一定的强制性，但真正执行到位还有着比较漫长而艰难的路要走。

2. 碳排放核算标准

碳排放核算是碳减排量计算、碳排放信息比较的基础。碳排放核算标准的出台使得无论是对于个体或组织、还是产品或活动的碳减排工作有了量化的依据，为合理地评价和约束碳排放提供了有力条件。

对各种社会活动的碳排放量进行核算成为衡量低碳经济成效的一个重要指标。为使核算成果具有可比性，自20世纪末以来，发达国家政府和国际组织如国际标准化组织（ISO）、世界资源研究所（WRI）和世界可持续发展工商理事会（WBCSD）、英国标准协会（BSI）等已通过大量调研形成了系统的碳排放核算标准，涵盖了国家、企业（组织）、产品和服务、个人等多个层面。经过多年的发展，出现了一些认知度较高的碳排放核算标准，如ISO14064、GHG Protocol、PAS 2050等。这些标准的实行，为促进全球碳减排起到了巨大推动作用。

低碳经济的特点为低能耗、低污染、低排放，但对于“低碳”有两种理解，一种是基于终端消耗的碳排放量低，另一种是基于全生命周期的碳排放量低[3]。相应地，国际组织也制定了两种核算标准。

（1）基于终端消耗的企业/项目碳排放核算标准。此标准主要面向企业（组织）或项目层面。对项目的碳排放核算包括对该项目设计减排量的“审定”和项目实施后实际减排量的“核查”。目前适用于企业/ 项目碳排放核算的标准有GHG Protocol（2004）和ISO14 064（2006）系列标准。GHG Protocol标准范围涵盖京都议定书中的6种温室气体，并将排放源分为3种不同范围，即直接排放、间接排放和其他间接排放，避免了大范围重复计算的问题，为企业、项目提供了温室气体核算的标准化方法，从而降低了核算成本；同时为企业和组织参与自愿性或强制性碳减排机制提供了基础数据。ISO14064（2006）作为一项国际标准，规定了统一的温室气体资料和数据管理、汇报和验证模式。通过使用此标准化的方法、计算和验证排放量数值，可确保组织、项目层面温室气体排放量化、监测、报告及审定与核查的一致性、透明度和可信性，可以指导政府和企业测量和控制温室气体排放，促进了GHG减排和碳交易。

（2）基于生命周期的碳排放核算标准。此项目主要面向产品或服务层面， 给出了对某产品或服务在生命周期的碳排放估算方法和规则。ISO将生命周期定义为， 通过确定和量化与评估对象相关的能源消耗、物质消耗和废弃物排放，来评估某一产品、过程或事件的寿命全过程，包括原材料的提取与加工、制造、运输和销售、使用、再使用、维持、循环回收，直到最终的废弃。因此，各个核算标准制定的关键在于收集整理产品生命周期各个阶段的碳排放数据， 并采用适当方法进行碳排放估算。现今较为主流的核算标准有PAS2050和ISO14040 / 14040（2006）。

3. 建立能源指标体系

国际组织制定了一些强制性节能减排指标体系，来约束碳排放。尽管节能与碳减排仍有一定的区别，但它们之间的紧密联系是主要的。也就是说，节能减排的直接结果很大程度上也就是减少碳排放。因此，这些节能指标体系仍然对碳排放约束有着直接的可操作性意义。国际原子能机构（IAEA）建立了可持续发展能源指标体系（EISD），该指标涉及社会、经济和环境3大领域，包含30个核心指标。世界能源理事会（WEC）建立了能源效率指标体系包括测度能源效率的经济性指标和测量子行业、终端用能的能源效率的技术经济性指标，共23个指标。

在综合可持续发展指标体系中，对于能源与排放指标，联合国建立的指标体系中包括人均年能源消耗、能源使用强度、可再生能源消耗份额、温室气体排放量、SO2排放量和NO2排放量等；经济合作与发展组织（OECD）建立的指标体系中包括能量强度、无铅汽油的市场份额、能源供给和结构。欧盟（EU）建立的指标体系包括电力价格、天然气价格、温室气体排放、经济能源密度、可再生能源所占份额等等。

二、发达国家碳减排政策措施

对于大部分发达国家来说，京都议定书规定了其碳减排的目标和时间表，那么他们就需要根据这些既定的目标，运用相关的政策工具来加以实现。目前国际上的各种低碳减排政策工具主要包括经济政策和其他一些行政性和法规性措施。

1. 通过经济政策工具实现碳减排

总的来看，发达国家实行的经济政策主要包括碳税、排放权交易、复合排放权交易和财政补贴等[4]。

（1）碳税。碳税是针对CO2排放所征收的税，是达到既定碳减排目标成本最小的减排政策工具。不同国家和地区在不同的经济社会发展阶段，碳税的实施效果有较大差异。但从长期来看，碳税是一个有效的环境经济政策工具，能有效地减少CO2的排放。欧盟正在讨论实施统一碳税以弥补2005年1月实施的碳排放贸易体系的不足。加拿大BC省在公布2008年度财政预算案时规定，从该年7月起开征碳税，即对汽油、柴油、天然气、煤、石油以及家庭暖气用燃料等所有燃料征收碳税，不同燃料所征收的碳税不同，而且未来5年燃油所征收碳税还将逐步提高。

（2）排放权交易。排放权交易指对SO2、化学需氧量等主要污染物和CO2等温室气体的排放量所进行的交易。碳排放权交易的概念源于20世纪经济学家提出的排污权交易概念，排污权交易是市场经济国家重要的环境经济政策。2004年全球碳排放市场诞生，其交易方式为：按照《京都议定书》的规定，协议国承诺在一定时期内实现一定的碳排放减排目标，各国再将自己的减排目标分配给国内不同的企业。当某国不能按期实现减排目标时，可从拥有超额配额或排放许可证的国家主要是发展中国家购买一定数量的配额或排放许可证以完成自己的减排目标。同样的，在一国内部，不能按期实现减排目标的企业也可以从拥有超额配额或排放许可证的企业那里购买一定数量的配额或排放许可证以完成自己的减排目标，排放权交易市场由此而形成。

（3）复合排放权交易体系。这一体系将以价格为基础的碳税和以数量为基础的一般排放权交易制度结合起来，为排放权价格设定了安全限制。这一交易体系一共有两种类型的排放权。一种被称之为永久排放权，它的多少决定了拥有它的经济主体在每一年能够排放的CO2量的多少。另一种被称之为年度排放权，其多少决定了拥有它的经济主体在一个特定年份允许排放的额度。一个经济主体某一年允许排放的总量就等于这两种类型排放权的总量。

（4）财政补贴。财政补贴属于一种激励政策，通过对无碳项目或低碳项目如可再生能源、节能技术投资与开发等项目的补贴来减少CO2排放。同时，减少或避免通过定价政策规定能源的低价格，然后对石化能源企业或煤电企业进行价格补贴或亏损补贴，那样会导致增加CO2的排放，产生负面效应。

2. 制定碳减排法律制度

由于法律制度强制效果比较显著，很多国家通过制定法律制度来对碳排放进行约束。如德国和英国。除了遵守欧盟的法律和规定外，它们还积极制定和实施一系列法律制度，运用法律手段对碳减排予以保障[5]。

德国的碳减排法律主要包括能源与气候变化综合方案、可再生能源法和电力输送法、能源产业法、可再生能量资源法案、生物质条例、可再生能源供热法以及能源建筑法等其他一些法律，基本上已经形成有关碳减排的法律体系。其中，2007年德国政府推出的能源与气候变化综合方案是气候变化的代表性立法。

英国在碳减排方面成效比较显著与其制定的有关法律制度有着很大的关系。这些法律制度主要包括气候变化税、电力与燃气（碳减排）法令以及碳减排能效机制法令等。根据《财政法2000》和《气候变化税收规定2001》，英国政府于2001年4月开始征收气候变化税。《电力与燃气（碳减排）法令2008》在2008年1月31日生效后，英国据此建立了碳减排目标制度。而根据2010年3月颁布的《碳减排能效机制法令》又建立了碳减排承诺制度。

3. 制定碳排放计量、监测方法和标准

在制定碳排放的计量、监测方法和标准方面，有些发达国家做得比较完善，并已构成了其碳减排管理体系的有机组成部分。比较而言，碳减排管理得比较成功的国家主要有日本、美国和英国等国家。尤其是日本，在减排低碳的立法、统计与标识方法，以及在执行层面的控制与治理领域都取得了比较好的景仰和成效[6]。

（1）日本统一碳排放计算方法。日本于1990年制定了阻止全球气候变暖行动计划，设立了减少温室气体排放的国际目标。在执行层面，日本环境省已建立国家排放清单和国家排放报告，并成立认证委员会负责核查，核查技术标准主要来自国际标准规范。经济产业省将拟定统一的碳排放量计算与标识方法，分别提供各个生命周期阶段的碳排放量信息。该项标签比较英国政府的试行碳标签制度，标示信息更为详细，有效避免了各家厂商采用不同的计算方法而导致的不公平竞争。

（2）美国设定碳排放监测方法和计量工具。美国环保署从技术上开发了一系列抵偿项目方法学，用标准化手段来设定监测方法和计算减排量，以保证抵偿项目的真实性和可核性等。还开发完成了针对个人和家庭的碳排放计算工具。由美国碳基金Carbon Fund组织所推动的碳标签制度使用其自行推出的碳足迹协议进行验证。

（3）英国提出碳预算体系和碳足迹测量新标准。英国在2008年通过的《气候变化法案》中提出了碳预算体系要求，以5年作为一个预算周期，每个周期要做3个预算，以设定英国到2050年时的减排路线。该《法案》还规定建立新的温室气体排放报告机制，对温室气体减排进展情况进行监督。年底发布的《产品与服务生命周期温室气体排放评估规范》这项新标准是英国第一部统一的产品和服务的碳足迹测量标准，采用了英国标准协会严格的会议程序而制定的。

三、我国碳排放的相关政策法规

1. 国家层面的相关政策规定

2009年国务院总理温家宝在出席哥本哈根气候变化会议领导人会议上发表了题为《凝聚共识、加强合作，推进应对气候变化历史进程》的重要讲话，全面阐述了中国政府应对气候变化问题的立场、主张和举措，并郑重承诺到2020年，中国单位GDPCO2比2005年减少40%～50%。这年的8月24日，国家发改委副主任解振华向全国人大常委会报告关于应对气候变化的工作情况时表示，中国将试行碳排放强度考核制度。但到目前为止，国家还没有出台专门的碳减排规定。

不过，近年来我国加强了在节能减排考核、监测和评估方面的管理体系建设，并形成了相对比较完善的指标体系。由于节能与碳减排有着密切关系，因此，节能的效果也直接关系着碳减排的效果。现有的关于节能减排的有关制度性规定在某种程度上也可视为碳排放的制约性规定，对碳排放行为仍然有着直接的影响。这些规定主要包括：2007年由国家发展改革委员会、统计局和环保总局会同有关部门制定了《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《单位GDP能耗监测体系实施方案》，以及《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排监测办法》等。

在具体政策方面，我国制定了节能减排的税收政策、财政政策、金融政策和价格政策等，并在市场交易方面制定了先行政策，已在特定区域或行业内探索性开展了碳排放交易业务。从2008 年开始已先后成立了北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所等10 余家碳交易平台。截止到2011 年1 月7 日，我国在联合国获批准已成功注册的清洁发展机制（CDM）项目1，162 个，占全世界已注册项目2，732 个的42.5%[7]。虽然与国外相比，在政策体系完整性方面还有比较大的差距，但取得的进步还是比较明显的。

2. 行业性相关政策措施

根据国家层面的节能降耗要求，各行业也制定了本部门低碳减排的各项规定。在我国碳排放构成中，2008年工业领域的碳排放占85.2%（其中，电力和热力占47.9%、制造业和建筑业占33.2%，其他能源工业占4.1%），交通行业占7.0%，居民生活占4.4%，其他占3.5%[8]。作为碳排放量最多的两大行业，工业和交通运输行业最近几年先后制定了多项节能减排政策措施，来力争和确保碳减排任务的落实及目标的完成。工业部门制（修）订和完善了《工业节能管理办法》、《工业节电管理办法》、《重点用能企业节能管理办法》、《工业固定资产投资项目节能评估和审查管理办法》等。在政策支持上不断加大力度，包括：加大节能减排专项资金对工业节能的支持力度，完善财政补贴方式，支持九大重点节能工程建设；完善能源资源价格政策以及投融资政策，等等。

交通领域碳排放虽然占比不大，但对城市空气污染的影响却是主要的。目前，我国大城市的60%的CO、50%的氮氧化物、30%的碳氢化合物污染来源于机动车的尾气排放，城市污染已从“烟囱”型向“尾气型”转变。由于道路交通在交通领域碳排放中占绝对比重，以2008年交通碳排放为例，道路交通碳排放量占73.2%[9]，因此，重点降低道路交通的碳排放量，成为构建低碳交通一个最重要任务。为此，道路交通节能减排最近几年出台或正在拟定的政策包括几个方面：一是加快研究制定促进低碳交通运输体系建设的相关政策；二是在中央财政支持下成立了节能减排专项资金，并组织开展年度专项资金申请和审核；设立节能减排示范项目；三是打造交通运输节能减排“十百千”工程（10个低碳交通运输体系建设城市试点，100个交通运输行业节能减排示范项目，1，000家“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动参与企业）；四是建立并逐步完善交通运输节能减排考核体系，等等。

3. 未来碳减排政策取向

十八大报告把生态文明建设提高到了一个新的高度，摆在了十分重要的位置。报告指出，生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。报告强调，建设生态文明唯一可选择的是走“绿色发展、循环发展、低碳发展”的道路，把工业文明建设与生态文明建设结合在一起，实现现代化建设与环境保护双赢。从未来几年碳减排的政策取向来看，中国将重点试行碳排放强度考核制度，并探索控制温室气体排放的体制机制。首先，将建立一套比较可行的碳排放统计、监测、考核和评价制度，以对企业和单位的碳排放进行准确的定量和奖惩；其次，进一步完善现有的节能减排政策法规体系，将着重制定一些专门性的低碳减排政策法规，这项工作目前非常欠缺，未来数年任务十分繁重；第三，进一步完善经济手段，充分发挥财政税收等政策的调节作用，制定一些有针对性的碳减排鼓励政策；最后，进一步扩大碳排放权交易市场，进一步发挥市场机制的调节作用。

四、结束语

碳减排关系到全人类经济社会可持续性发展，已经引起国际社会的高度重视和广泛关注。从国际社会来看，已经初步建立起碳排放的相关制约性框架，但这远远不够。由于缺乏强制性的组织基础，因而在实践中执行力偏弱，表现在对少部分国家消极对待碳减排时显得有些无能为力。这就需要国际社会不断加强呼吁，强化对话机制，督促一些发达国家积极主动地承担碳减排的有关责任和义务；其次，要在碳排放计算标准上尽快达成共识。目前世界上对碳排放系数有不同的标准，这是导致对各国碳排放程度认识不一的根本原因。一些国家出于私心，一方面尽量夸大别国碳排放程度，另一方面却又在竭力掩饰或缩小己国的碳排放量。当务之急，要加强对碳排放计算标准的研究和交流，提出一套国际上相对公认和在学术上相对权威的计算标准。在此基础上，加强对碳排放量的统计和数据披露，建立和完善碳排放报告和发布制度。建议国际社会尽快筹备组织出版世界碳排放量专门性的统计手册，国内尽快筹备出版国家碳排放统计年鉴，或者是在能源统计年鉴中将碳排放数据一并发布；第三，要处理好节能与碳减排之间的关系。在看到它们互相关联的同时，更要看到它们的区别，才能找到碳减排的重点环节。目前交通运输行业已成为碳排放的主要领域之一。因此，如何加快调整和优化运输结构，不仅是发达国家亟待解决的迫切任务，而且也是发展中国家必须面对并认真思考谋划的重大发展战略问题。

[参考文献]

[1] 张安华.全球碳排放的历史和现状[N].中国经济时报，2010-01-05.

[2] 刘小川，汪曾涛.二氧化碳减排政策比较以及我国的优化选择[J].上海财经大学学报，2009（4）：73-80.

[3] 庄智，胡琼琼，朱伟峰，等.国际碳排放核算标准现状与探讨[J].粉煤灰，2011（4）：42-45.

[4] 刘莹.德国的温室气体减排法律制度[J].世界环境，2012（5）：52-54.

[5] 田晓飞.国外碳排放评价制度介绍及启示[J].认证技术，2010（4）：31-33.

[6] 何鹰.我国碳交易法律规制研究[J].南京社会科学，2012（1）：99-104.

[7] 史立新，黄茵，等.交通能源消费及碳排放研究[M].北京：中国经济出版社，2011.