突发事件应对法视域下的水上搜救法律制度

丁玮　张秋红

摘 要：依照《突发事件应对法》，水上突发事件是突发事件的一种，水上搜寻救助是应对水上突发事件，为保护人命和水域环境而由政府承担救助责任，进行搜寻救助的法律制度。以突发事件应对法为研究视角，对水上搜救的原则、制度进行了较为详尽的分析，并对完善立法提出对策和建议。

关键词：突发事件；船舶遇险；水上搜救

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）15-0108-02

水上搜寻救助，是在船舶等突然发生险情，对遇险人员进行搜寻救助以控制、减轻水上突发事件造成危害的活动。依照《突发事件应对法》，水上突发事件是突发事件的一种，《突发事件应对法》的颁布实施，是我国应急法律制度走向法制统一的标志。严格地按照该法所确立的各项法治原则和建立的应急法律制度来从事水上搜救应急工作，对于最大限度地保护公民的生命和财产安全，维护社会正常的法律秩序，具有非常重要的意义。本文以《突发事件应对法》为视角，探讨《黑龙江水上搜救救助条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的相关法律问题，以期完善我国水上搜救法律制度。

一、水上搜救的法律原则

2011年黑龙江海事局制定《黑龙江省水上搜寻救助条例（草案）》。在借鉴和参考其他省份立法经验基础上，主要依照《突发事件应对法》确立了基本法律原则和制度。

《条例（草案）》的立法目的和立法原则均体现了这一基本价值理念。《条例（草案）》第1条明确规定：“为了保护水上人命安全，及时、有效地应对水上突发事件，规范水上搜寻救助活动，……制定本条例。”《条例（草案）》第4条规定：“水上搜寻救助坚持以人为本，优先救助人命，尽力控制、减轻危害。”

在尽一切努力救助遇险人员的同时，保证参与搜寻救助人员的人身安全同样不可忽视。一旦客观条件严重影响搜寻救助效果，可能危及搜寻救助人员的安全，应当暂时中止搜寻救助行动，待重新具备搜救条件时，再予以恢复。或者符合法定情形，决定终结搜救行动。《条例（草案）》第30条做了搜救中止的规定。《条例（草案）》第31条规定，水上搜救中心可以根据规定的四种情形决定终止水上搜救行动，必要时，报请同级人民政府决定。

二、水上搜救的法律制度

1.明确政府为搜救义务主体并规定了详细的职责

在确立政府为搜救义务主体后，建立健全搜救响应体系，明确各相关部门的责任、权利和义务，规范应急反应的组织、协调、指挥行为，整合各类资源，形成政府领导、全社会参与、专业力量与社会力量相结合，多部门协同配合的救助格局和高效的应急反应体系，是水上搜救的基础和前提。本条例首先明确了我省水上搜寻救助的机构，市、县人民政府根据需要设立水上搜救指挥中心。县级以上政府有关部门应根据水上搜寻救助应急预案或本级人民政府确定的职责以及水上搜救指挥中心的要求做好水上搜寻救助工作。其次，条例规定了明确的水上搜救指挥中心的职责。《条例（草案）》第10条规定了水上搜救指挥中心的具体职责，为有序规范地开展水上搜寻救助活动奠定基础。

2.明确搜救程序

政府法治化水平主要体现为政府依法执政的程序化水平。《条例（草案）》第5章规定了搜救行动，明确了搜救义务主体的搜救程序。条例对各搜救主体的搜救程序的规定是本条例的主要内容。条例对险情报告，遇险船舶、设施、航空器及其人员的自救，水上险情发生水域附近的船舶、設施、航空器及其人员主动进行救助，以及水上搜救中心协调、组织进行搜寻救助等都做出了明确全面的规定。《条例（草案）》第22至第24条规定了险情报告制度。第26条至第37条规定了搜救行动，明确规定了自救、他救以及救助指挥中心实施救助的程序。并规定，水上搜救指挥中心负责水上险情信息的发布，任何单位和个人不得编造、传播有关水上突发事件事态发展或者水上搜寻救助工作的虚假信息。这些规定为各搜救主体在各个救助阶段实施搜救行为的具体程序，为明确职权确定责任提供制度上的保障。

3.明确法律责任

《条例（草案）》在明确规定水上搜寻救助义务主体及其法律职责和权限的基础上，在第7章设立专章，规定了搜救中心及其成员单位以及社会力量在水上搜救工作中违反本条例规定的相应法律责任。

本条例对搜救单位规定了违反条例应承担法律责任的七种具体情形，以及依情形应承担的行政责任和刑事责任；本条例对专业搜救及社会救助力量规定了违反本条例应承担的六种情形，违反情形之一者由有关部门或者单位对相关责任人员依法给予处分；除了上述对搜救单位和专业救助以及社会力量的法律责任的规定外，本条例还对在搜救工作中的重要程序和关键环节的法律责任进行了详细规定，以期与前几章规定的义务和责任相互对应。第48条至51条分别对“谎报及夸大险情”、“妨碍现场搜救”、“不履行消极履行救助义务”、“不服从现场指挥”等违反本条例规定的救助义务的行为，明确了相应的法律责任。

三、我国水上搜救制度的思考及法律完善

1.水上搜救立法

从立法角度看，应对水上突发事件的法律依据不足，现有法律清理工作亟须进行。在国家颁布《突发事件应对法》后，从应急法制的体系构成上看，水上突发事件应急法制中虽已不再缺少统一的“上位法律”作为应对水上突发事件的基本依据，但目前，除了广西、山东、江苏出台了地方性法规，以及《国家海上搜寻和救助应急预案》，我国尚无国家层面的水上搜寻救助法律法规，《国家海上搜寻救助条例》正在征询意见中。黑龙江省水上搜救条例在制定时，也仅是参照了上述地方性法规和规范性文件。因此，我国水上搜寻救助缺少专门的上位法作为应对水上突发事件的法律依据，急需制定出台国家层面的水上搜寻救助法律法规，对现有的规章和地方性法规进行清理，完善我国水上搜救制度的法律基础。

2.我国水上搜救组织的主体地位和权力设置

我国传统的应急管理体制“以条为主型”是其显著特点，这种“以条为主型”的分行业、分部门、分灾种的分散型应急管理体制，其优点是专业性较强，有利于发挥专业优势，并做到各司其职。但从有效性方面看，还存在功能有限、突发事件应对资源使用效率低下、各自为政、部门利益保护等缺陷[1]。

《条例（草案）》第9条规定由“省人民政府设立由有关单位组成的省水上搜救指挥中心，负责统一组织、协调和指挥全省的水上搜寻救助工作”。第9条第2款规定由设在本省国家直属海事管理机构水上搜救指挥中心办公室负责水上搜寻救助的日常工作。市、县未设有海事管理机构的由市、县人民政府指定相关部门负责水上搜寻救助的日常工作。”

以上管理体制存在的弊端有：第一，对于协调与其他有关部门（水上搜救成员单位）在应对水上突发事件时的工作带来实际操作上的难度；第二，“一套人马，两块牌子”，容易混淆各个主体的职权和法律责任。工作人员行使职权性质的不同决定对外由不同的责任主体承担行为的后果。第三，作为应对突发事件主体的政府领导、协调和管理职责没有充分发挥，有“不履行或怠于履行”《突发事件应对法》设定的法律义务之嫌。

因此，建立水上搜救组织管理体系，落实《突发事件应对法》规定的政府责任，理顺各水上搜救组织之间的相互关系，进而明确各自的权力和法律责任，是完善我国水上搜救法律制度的关键环节。行使海事管理机构职责范围内的职权时应被识别为海事管理机构的工作人员，由海事管理机构承担法律责任；水上搜救中心办公室工作人员行使水上搜救中心办公室职责时应被识别为水上搜救中心办公室的工作人员，其行为后果由水上搜救中心承担。

3.搜救中的权力限制和权利保障

《突发事件应对法》第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”比例原则对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的适当链接、收益与成本之间的比例均衡等都具有重要作用[2]。

《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补償。”《条例（草案）》对征用问题给予了特别的关注，《条例（草案）》第43条规定：“县级以上地方人民政府为开展水上搜寻救助行动，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

这里值得注意两个问题。第一，“公共利益”的限定。宪法规定，实行行政征用的目的是为了公共利益。《条例（草案）》的规定是为了“开展水上搜寻救助行动”，没有明确水上搜救是为公共利益还是私人利益。为了私人利益的搜救而采取的对另一私人利益的限制或剥夺，就不具有合法性。第二，该条例没有规定具体的征用程序。目前我国行政程序法仍未出台，行政征用制度中，除土地征用有些相关的程序性规定外，其他大多无程序性规定。《条例（草案）》可以在今后的修订中进一步完善和细化相关的征用补偿程序。

《条例（草案）》是我国第一部内河水上搜寻救助地方性法规，是在总结多年来黑龙江海事工作的实践经验，并借鉴国内其他省份立法的经验基础上形成的。该条例设立的内水搜救制度和国际间跨地区性搜救联动机制等在国内立法上具有开创性。以《突发事件应对法》为视角进行的检视和思考，将有利于对该条例修订和完善，有利于促进我国水上搜救法律制度的完善。

参考文献：

[1]戚建刚.突发事件应对法对我国行政应急管理体制之创新[J].中国行政管理，2007，（12）.

[2]谢红.《突发事件应对法》对公民权利的保护与限制[J].上海政法学院学报，2007，（6）.