我国地方政府购买服务模式研究

齐海丽

摘 要： 新公共管理运动的兴起、政府垄断服务供给模式的弊端以及信息技术的发展使得政府购买服务得以迅速发展。上海市在探索政府购买服务机制的过程中，形成了政府购买岗位的新模式。这一模式减轻了财政压力，激发了工作热情，但也存在着热情过高、制度不完善等问题。为此，需要从理性审视绩效和加强制度建设等几个方面来进行改善。

关键词：公共服务社会化；合同制治理；购买岗位

中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）05-0123-06

一、问题的提出

20世纪70年代，西方国家普遍面临财政危机、信任危机和治理危机，在这三种危机的压力下，新公共管理运动应运而生，并日益发展成为一种全球潮流。80年代以来美国、英国和新西兰等国家所开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“下一步运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。国际情境的变迁必然为中国的公共服务供给模式变迁创设了国际背景。20世纪90年代以后，随着中国改革开放进程的加快，市场经济模式取得了巨大的成效。传统的政府大包大揽的服务供给模式面临着严峻的挑战，随着而来的是电子信息技术的迅速发展，电子政务以及政府上网工程的推广，为民众参与创设了崭新的平台，也为政府创新提供了技术力量。在诸多因素的共同作用下，“政府购买服务”模式应运而生。它起源于西方国家，目前已经发展的较为成熟。我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度， 10多年间， 这一制度迅速发展，很多地方政府都将其作为一种制度创新而加以大力推进。政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买服务体现了西方新公共管理运动的精神，政府由此达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标^[1]。通过文献梳理可以发现，学界对于政府购买服务的已有研究成果主要集中在政府购买服务的概念、动因、问题和策略的探讨上，分析了当前我国政府购买公共服务的内涵与本质、理论依据、运行机制、经验教训等问题。但是这些研究更多的是定性的，主要是理论层面的论述，实践指导意义不强。同时，对于地方政府在购买服务实践中的创新模式、具体做法以及不同地区之间如何相互借鉴等，已有研究鲜有涉及。特别是北京、上海、深圳等发达地区购买实践中成功的经验等，也缺乏共性特征的抽象和个性特征的描述。

二、上海市政府购买服务的模式分析

政府购买公共服务在我国内地最早可以追溯到1995年。当时，上海市浦东新区社会发展局新建了罗山市民休闲中心，为了提高其管理绩效，该局不是单纯依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理组织，而是通过协商，委托上海基督教青年会出面管理，并于1998 年接受政府养老服务的委托[2]4。2000年，为应对政府包办服务的弊端，提高社会福利服务效益，上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务。卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国的实践领域，适用范围也只限于养老服务^[3]。2011年，上海市投入5 000万元用于政府购买社会组织服务工作，2012年又拿出1亿元用来拓展服务范围和项目内容。

政府购买服务一般分为购买岗位和购买项目两种模式。购买项目相当于国外的“公共服务合同外包”，即将项目外包给市场组织和社会组织，以达到提升服务质量和效率的目的。还有一种模式是政府购买岗位，在政府系统内部购买岗位，主要是指机关和所属事业单位将原来占用行政编制或事业编制、从事一定技术性或一般辅助性职能的公益性服务岗位向社会和市场开放，通过劳务派遣、聘用制等方式，延聘社会专业人员或辅助人员协助政府提供公共服务，以促进财政供给方式从“养人为主”到“办事为主”的转变，如公安文员、法院文员、公益电话咨询员等。他们分布在条和块、行业和基层，服务于政府某个项目、某个部门或下属事业单位，但是不具备行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制和事业编制，与政府之间不构成行政职务关系，也不拥有行政法上的权利和义务，完全是借鉴企业用人的制度和做法，按照《劳动合同法》的规定签订聘用合同，并实行合同管理。之所以探索政府购买岗位的原因主要有：一是政府购买服务还处在起步和探索阶段，社会组织发育滞后，数量少、规模小、管理散，有效的监管体制尚未真正建立起来，难以承接政府转移出来的基本公共服务职能。二是政府城市管理中许多工作具有涉密性，特别是对于关系到公众基本生活和公共安全的基本公共服务项目，政府应予以直接提供或在政府的直接监管下将一些技术性、辅助性服务岗位向社会和市场购买，如，公安机关文职岗位职能设置确定了四个标准：非执法；非指挥和管理、非重要涉密；服务外包排除。三是在编制严格控制的情况下适度引入市场机制。由于机关和事业单位编制控制非常严格，用购买岗位的方式吸纳编外人员，既降低成本，又提高效率，也是事业单位改革不到位，竞争机制不完善、社会组织不成熟的情况下的特殊选择。

三、上海市政府购买岗位的现状阐释

（一）发展状况

目前上海正以较快的速度从工业社会向后工业社会转型，其发展定位是社会主义现代化国际大都市。近年来，上海经济增长和改革速度持续提升，人均GDP已经突破了10 000美元，各类社会组织和市场主体逐步成长，公共服务需求全面增长。同时，上海正处在改革发展的关键阶段，面临着经济转型和社会建设两大艰巨而繁重的任务，其公共服务的运转方式、供给模式也要紧跟经济社会发展的步伐。这一切，决定了特大型城市管理的复杂性、多元性的特点，需要借鉴国际先进经验，改革公共服务供给体制，创新公共服务供给方式，提高公共服务供给能力。近几年来，上海结合社会工作与社工人才建设，购买岗位与购买项目结合，形成政府向民间组织购买社会工作服务体系。购买的范围包括司法矫正、吸毒人员、问题青少年及社区服务等社会工作领域，而政府购买服务以及购买公益性岗位都是促进就业的好办法，同时还可以促进社工人才队伍建设。同时，通过政府购买服务而形成的专业文员、社会工作者和辅助管理人员（包括协管员）队伍，分布在“条”和“块”、行业和基层，人数众多，规模庞大。

1.从购买岗位的规模看，多点推进，由点到面，形成了市、区县和街镇积极探索、不断拓展的格局

以“万人就业项目”为开端，大量协管员开始走进社区。本市从2004年开始实施“万人就业项目”，重点就是开发公益性岗位，各类协管员应运而生。协管员一般都是由政府委托相关部门统一招聘，由市财政统一拨款发放工资， 其职责是协助基层政府从事维护社会秩序、环境卫生和治安管理等工作。目前，各区县、街镇不断跟进，协管员开始走进社区，为社区事务管理注入了新的力量。如，闵行区虹桥镇共拥有不同岗位、专兼职从事“政府购买服务项目”的队伍35支，其中区以上要求设立的项目23项（包括万人千人百人就业项目20个，区设项目3个），镇设立项目12个。又如，卢湾区W街道经过几年的摸索，通过政府购买服务形成的各类编外人员队伍已经形成一定的规模和建制，有效推动了社区建设（见表1）。

2.从购买岗位的类型看，偏重于咨询、技术、辅助类，其中与民生相关的岗位占据突出位置。

从“条线”看，政府购买服务主要体现在技术保障、行政事务、咨询类等岗位。如公安文职人员的岗位设置，依据其承担的工作职能，以“非执法”和“非涉核心机密”为基本原则，共设置了技术保障、辅助管理和行政事务三大类30个岗位。同时，市公安局将文职岗位与民警岗位同步设置、同步推进。从“块面”看，随着城市管理重心逐步下移，基层政府的服务职能不断增强，政府购买服务涵盖市政管理、社会稳定、公共事业、民生保障等多个领域（见图1）

3.从购买经费构成及支出情况看，服务需求不同，“条”与“块”的经费构成及支出有所区别

从“条线”看，购买服务经费支出由工资和办公费用组成。一般做法是，通过编制部门核定人员额度、财政部门下拨人员经费、人力资源和社会保障部门核算人员薪酬，薪酬标准参照社会同行业同类岗位的市场平均薪酬水平确定。如，公安文职人员根据国家相关政策和规定，享受社会保险、住房公积金等福利保障，工资主要由岗位工资和技能工资组成，技能工资根据考核情况定期升级（见表2）。

市劳动保障电话咨询中心咨询员岗位经费支出由工资和相关办公费用组成。所有咨询员均按规定缴纳社会保险费、公积金，按照国家和本市的规定享受各种福利待遇。咨询员月工资由基本工资（与星级挂钩）与考核奖组成（见表3）。

一般说来，市职能部门购买岗位编外人员薪酬待遇根据上海市同行业工资水平确定，并根据经济社会发展状况动态调整。具体到每个岗位的工资，则由管理单位根据所需专业技能、任职人员资格水平，工作难易程度以及工作表现情况确定。

从“块面”看，购买服务经费支出一般按市、区县和街镇的不同项目归属来确定。以虹桥镇为例，从项目、经费的来源和构成情况看，市区镇三级财政项目20个；区镇两级财政项目3个；镇级财政项目12个。所有35个项目每年总共需要支付2 795万元，分摊到从业人员人均每年为2.72万元；其中市财政509万元，占18%；区财政626万元，占22%；镇财政1 660万元，占60%（见图2和图3）。

（二）取得的成效

1.减轻了政府的财政压力。通过政府购买岗位，突破以前核编制、拨资金的做法，根据服务需求审核人员额度，以促进财政供给方式从“养人为主”到“办事为主”的转变，有效地控制了政府的人员增长，部分解决了财政开支刚性增长的问题。而且很多的购买岗位人员并不占用行政编制，也在很大程度上降低了政府的行政成本。

2.激发了在编人员的工作热情。虽然购买岗位人员在待遇、工作关系等很多方面与在编工作人员存有差异，但是这种竞争机制的引进，对于政府在编工作人员产生了“鲶鱼效应”。因为这种机制打破了以前“只进不退”的做法，有利于公职队伍形成正常的新陈代谢机制。

（三）存在的问题

1. 政府购买岗位的绩效缺乏理性认知。聘用人员的加入，协管员队伍的壮大，使得公务员的负担减轻，原本应有公务员从事的工作由文职人员和协管员来代理，在一定程度造成公务员的慵懒意识，也会助长他们的优越感。从理论上，文职人员的加入，本意是协助工作，减轻公务员压力，并可以在一定程度上激发民警的工作热情，起到激励作用。但实际执行的效果差强人意。现实的情况是，部分公务员被文职人员完全置换出来，本应由公务员做的工作他们没有做，本应由职责相应带来的权益并没有因他们工作的缺位而没有享受。协管员队伍亦如此。交通协管员队伍的壮大，使得映入民众眼帘的交警数目减少；协管员队伍进入社区，使得社区工作人员工作任务减轻。购买岗位人员采用合同制，用人方式比较灵活，对不符合岗位需求的人员可以及时进行调整，保证了人员进出口的畅通，这是岗位购买设置的初衷和愿望。但现实的情况可能远远背离了初衷。岗位设置后，既配备了相应的财政和管理机制，形成了一定的积淀成本，而一旦这些岗位购买人员的实际考核情况不符合岗位要求，则其辞退面临多重困境。这些人员招募的初衷是部分解决就业难题，维护弱势群体权益。他们在其购买的岗位中所从事的工作以及不完善的培训体系，使得他们在重新进入就业市场，寻求就业岗位的时候，仍然是以弱势群体的身份出现，他们的就业和生存问题政府维护社会稳定，构建和谐社会中不得不考量的因素。

2.政府购买岗位缺乏相应的制度保障，难以真正形成长效机制。2003 年《政府采购法》实施，其后颁布了政府采购范围。尽管采购法规定的范围包括货物、工程和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。部分地方文件已经对此有所创新，但政府采购法律法规及相应财政制度体系等都存在着不完善的地方与环节，严重制约着政府购买服务的效能。特别是对于政府购买岗位这样一个颇具争议的模式，全国只有深圳和上海市开始了这方面的探索，尚没有抽象总结出成功的做法，对于这种模式的成效也没有科学的评估机制。相关制度的不完善，严重制约着购买服务的绩效。

3.政府购买岗位人员的日常管理不够完善。一是缺乏专业化培训机制，人员素质堪忧。一般来说，政府购买服务的各个项目都有上岗培训的要求。但是上岗后，街道和镇政府迫于财政压力，只针对部分群体进行培训。虹桥镇政府的从业人员中，只有交通协管，社区综合，社区综治，社区保安，校区保安等5支队伍每年有人均100元的教育培训费；从事行政服务的大学生享有较为正规和丰富多样的培训；其他人员无培训费用，平日只有部门的管理教育，缺少专业化的培训。二是考核机制不健全，激励效果不显著。各个项目的管理部门针对不同的岗位都制定有相关的管理规定和考核标准，定期召开管理工作会议，年底对先进模范典型进行表彰。但是问题在于考核费用不足，使得目前的考核缺少吸引力和激励作用。相对而言，目前管理较为严格和规范，激励作用比较大，人员从业愿望比较稳定的是从事行政服务岗位的储备人才（大学毕业生）。三是工资收入偏低，难以形成动力机制。收入不均衡，同一岗位存在不同的用工模式，同工不同酬的现象较为普遍，导致聘用人员之间的攀比和不公平感。比如，H镇政府购买岗位人员的工资构成情况如下：工资构成主要是岗位补贴，一般为1 200元/月左右，占绝大多数；最低为630元/月（农村保洁）；较高为2 500～4 000元 /月（社工以及从事政府行政服务工作的大学毕业生）；高温费和劳防用品每年每人约700～900元；从事社会稳定的岗位每年有800元的固定加班费，如社区保安等。W街道的安全生产监察队共有3人，他们是由区安监局聘用的，因为属于技术性工种，他们的收入要高于其他聘任制的人员。

四、政府购买服务的改进建议

（一）理性审视政府购买公共服务的绩效

我国公共部门应该大胆地尝试购买服务模式， 因为作为公共服务社会化的一种形式，政府购买公共服务打破了政府是唯一提供公共物品和服务主体的神话，提高了公共服务供给的效率和质量。 但同时避免其他国家的老路，在进行购买公共服务的同时， 政府应该始终保持冷静的头脑，不能一哄而上，热情过度。还要意识到，政府购买公共服务作为合同制治理的一种形式，它不会自动管理自己，在购买服务的过程中，可能会出现道德风险、逆向选择风险、责任风险、寻租风险等问题，为此政府需要对合同承包进行管理，规避在管理中可能出现的风险，要分析购买服务的条件、对象和效果，完善购买服务的管理体制、加强制度建设、加大对其财政支持力度，进而在合同管理能力不断强化的基础上， 成为一个精明的购买者。

（二）加强政府购买岗位的制度建设

亨廷顿指出，制度就是稳定的、受珍重的、周期性发生的行为模式。制度化则是政治组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程[4]10。加强制度建设有助于政府购买公共服务的持续、稳步发展。政府购买公共服务的制度保障包括健全财政程序， 高的采购资金预算透明度， 相关的管理办法， 规范的政府购买行为。制度化建设可以为更多的社会组织承接公共服务创造平台， 更多的社会组织参与将会诱导更高质量的公共物品供给^[5]。同时，“政府购买公共服务中诸如购买主体资格、购买内容、购买对象、资金来源、购买规程、合同管理和监督、评估等基础性问题清晰了，这一制度才可能在现实中持续发展。”^[6]就当前的制度建设工作而言可以考虑以基本制度建设为支撑，完善购买岗位的相关运行机制。基本制度具体而言从以下三个方面来完善：以《政府采购法》为核心法律，以此为基础，完善“政府采购法实施细则”及地方性的政府采购法律制度体系。这两个规则体系是以《政府采购法》为基本准则制定出来的，便于在实际工作中操作和适合本部门本地方情况的法规，对《政府采购法》起着补充和完善的作用。在这些基本制度的基础之上，还要加强政府购买岗位的监督机制建设、财政投入机制和绩效评估建设。应根据上海城市发展的特点，系统规划，制定政府购买服务的制度框架和政策体系，构建既满足专业化管理要求又符合城市发展整体利益的新型的政府购买服务模式，通过严格的制度建设进一步明确政府在其中的职责，加大监管力度，才能保证这一工作顺利推进。

（三）建立政府购买服务从业人员的职业化机制

随着政府购买服务向纵深推进，需要在人员配置方向、岗位设置、职业标准、用工方式等方面进一步创新，建立健全符合公共服务职业特点、体现工作业绩、有效开展公共服务的激励机制，加快职业化、专业化进程。

1.强化合同管理，明确岗位职责规范。应根据岗位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗、因岗用人，探索建立专职制、聘用制、派遣制、项目制、委托制等灵活多样的用人方式，强化合同管理和薪酬管理，并根据市场的实际价格来确定薪酬水平。要依据政府购买岗位的行业特点和工作内容，确立岗位职责规范和胜任特征，制定内容翔实、职责明确、流程清晰、标准清楚的岗位说明书。在此基础上，对各类聘用人员进行有效的培训和管理，引导他们不断在公共服务实践中提升能力、施展才能。

2.拓展考核路径，刚性合理运用考核结果。注重日常积累，丰富考核手段，通过访谈、民主评议、成果展示、社会监督、同行鉴定等多种方法，提高考核工作的质量和效率。尤其要发挥群众评议的功效，积极畅通外部评价渠道，听取服务对象的意见。特别是直接面对群众的工作岗位和窗口单位，应适度面向社会开门评议，扩大群众对公共服务效果的评议权和评价权。同时，促使考核结果与个人切身利益紧密挂钩，并与培训、使用、分配、保障等管理环节有机贯通，真正实现对优秀者重用、对有潜力者培养、对落后者鞭策。

3.合理设计职业生涯机制。按照“社会化招聘、专业化培训、契约化管理、职业化运作”工作模式，为购买岗位聘用人员建立职业平台，探索推动社会工作者、专业文员、公益性辅助人员等使用方式、资格认定、培养机构和服务保障的社会化，通过职业发展通道设计、职业能力等级标准制定和职业等级认证系统的开发和制度安排，设置多层次、多类型的职业发展阶梯，促使他们培训有目标、努力有方向。可采取组织引导与个人需求相结合的方式，为聘用人员设计更加有针对性的职业发展计划，并为他们提供具体的职业指导，既达到公共管理和服务的目标，又满足个人成长和发展的需要。

参考文献：

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[2] 王浦劬，莱斯特·M.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[3] 许芸.从政府包办到政府购买——中国社会福利服务供给的新路径[J].南京社会科学，2009（7）：103-104.

[4] 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社， 2008.

[5] 杨宝，王兵. 政府购买公共服务模式的中外比较及启示[J].甘肃理论学刊，2010（1）：141-145.

[6] 周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010（6）：13-18.

Analysis of New Model of Purchasing Public Service in Local Government

——Empirical Study on Purchasing Post in Shanghai

QI Hai-li

（School of International and Public Affairs， Shanghai Jiaotong University， Shanghai 200030， China）

Abstract：With the rise of new public management movement， the government purchasing of public services develop rapidly. Shanghai has been exploring the mechanism of government purchasing service， and in practice， it has formed a new model of government purchasing post. This model has made progress， which reduced financial pressure and motivated enthusiasm. But it is faced with some problems： such as high enthusiasm and lack of financial source. Therefore， related measures should be taken by government to improve it， including examing the performance rationally and increasing financial support .

Key words：privatization of public services； governing by contract； purchasing post