“县权公开”：实践探索、推进思路

牟广东，唐晓清

〔摘要〕 近年来，我国在“县权公开”改革方面进行了积极探索，这主要体现在：厘清县委职权，规范操作程序，公开权力运行等。“县权改革”面临的难点问题是：县委权力仍存在不确定性，实践运行存在阻力；县级权力运行机制不规范，难以形成有效监督制约；制度保障不健全，权力公开难以向纵深发展等。推进“县权公开”，需完善党内立法，明晰界定县委权力；发展党内民主，构建党内监督机制；加强整体设计，理顺县级权力制约关系等。

〔关键词〕 “县权公开”，实践探索，难点问题，着力点

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）05-0060-04

2009 年，中纪委和中组部首先选取了江苏省睢宁县、河北省成安县、成都市武侯区三个县（区）作为试点地区，开始对县委权力公开透明运行改革进行探索；2010年，中纪委、中组部又联合印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，在前期三个试点经验的基础上，对各省（区、市）进一步深化开展县委权力公开透明（以下简称“县权公开”）试点工作作出全面部署，全国共有11个市（县级）、15个区、40个县、3个旗开展试点。实践证明，“县权公开”探索，触及到了基层政治权力的核心，是县级党政权力运行机制改革的重要探索，对这一改革探索进行总结和理论思考，对于进一步推进县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制，具有重要意义。

一、“县权公开”的实践探索

从总体上看，各地的“县权公开”试点工作坚持以发展民主为基础，以加强公开和监督为重点，围绕厘清县委职权、规范操作程序、公开权力运行、加强权力监督等四个环节，进行了积极的改革探索。

（一）厘清县委职权。县一级党委到底有多少权力，虽然党内相关法规已作出一些规定，但都比较原则、抽象，在落实中往往因地、因人而异。因此，为做到让县委权力在阳关下运行，厘清县委权力边界，实现县级党委权力由“无边”到“有界”是关键。试点单位的做法主要是：1.根据党内相关法规文件，严格论证，科学定位，把梳理县委权力职责作为改革首要的切入点，明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员、县委各个职能部门的职责和权力，通过编制职权目录来理顺权力关系。一些试点县区还针对县委书记职责专门制定了“权力清单”；2.在明晰县委权力的过程中，对权责不清的予以明确，对职能交叉的予以理顺，对超越职权范围的予以纠正，对履行职能不到位的予以强化。如睢宁县通过建立议决权和否决权分离制衡的制度，形成了重大事项由相关职能部门提出方案，政府常务会议决，县委常委会审议，如果审议通不过，则相关部门需重新制定方案的新机制。通过议决权和审议否决权的相互限制和协调，有效地限制了权力主体的不当用权；3.不少试点单位还在“确权勘界”的基础上梳理出了具体岗位相关的廉政风险点，提前对干部提出警告，以预防腐败的发生。如成安县委通过对各部门职权进行风险等级评估，确定县委常委职权风险点137个，县纪委、县委部门职权行使风险点54个，县委本级职权行使风险点 35个，并基于此制定针对性的防范措施进行防控。总之，各试点县区通过“确权勘界”、理清县委职权，做到了权限明确不越位、分工清晰不缺位、权力约束不错位。

（二）规范操作程序。权力划分清楚后，关键是让县委权力“用”得明白，重点是抓住决策、执行、监督等权力运行的主要环节，真正做到在制度范围内管权、管事、管人。从各试点县区来看，都是通过编制权力运行流程图，用权力运行程序来保证权力在轨运行。如睢宁县规定对重要决策的一般流程是，先由人大、政协调研，拿出建议方案；县委、县政府按职权形成决策方案；决策方案面向社会公示，公开征集意见，经县委常委扩大会集体讨论通过后，最后组织实施。重庆市开县在规范权力运行程序方面明确提议、审议、决定、公布、记录五个环节。在提议环节，首先由下一级党组织或者10名以上县党代表联名，在广泛征求意见的基础上，可以向县委提出议题建议；在审议环节，通过实行“逆序发言制”（即按照县委常委排序，排名靠后的县委常委先发言或表态），“明确表态制”（即每位县委常委明确表示同意、不同意或缓议的意见），“列席发言制”（即列席会议的党代表和监督员经会议主持人允许，可以对议题发表自己的意见和建议），“现场直播制”（即对涉及民生的议题均进行现场直播），保证了权力行使者的公开有序行使权力；在决定环节，由县委书记（或受书记委托的主持人）根据出席会议多数人的审议意见，归纳总结出供集体决策的意见，并逐项进行表决；在公布环节，通过会议、文件、媒体等多种方式将决策结果和执行情况（党和国家秘密、商业秘密、个人隐私等依照规定不能公开的除外）在党内外全方位公开；在记录环节，就是按照如会议时间、地点、参会人员、议题内容、发言表态及表决情况等如实记录，并将记录归档备查。 〔1 〕通过权力运行流程图，使静态的“权力清单”变为动态的运行机制，保证了权力按照既定轨道运行。

（三）公开权力运行。推行县权公开透明运行的关键在于公开以及如何公开、在多大范围公开。在试点工作中，各地按照“责任公开、互动公开、全程公开”的新理念，完善公开透明机制，呈现出鲜明特点：一是公开形式多样。各地通过搭建县委权力运行公开平台，充分利用党务政务公开栏、会议简报通报、电子显示屏等形式以及报刊、电视台、广播电台等媒体平台对县委权力运行公开透明工作进行宣传，营造浓厚的公开氛围；创新公开形式，采取听证咨询会、新闻发布会、记者招待会、媒体通气会、接受媒体采访、发表新闻谈话等多种方式，疏通和拓宽公开渠道。二是权力过程透明。武侯区探索通过“党代表提案”、“ 民情专递”等制度机制，实现在重大事项决策前充分听取群众意见，做到了决策依据公开；通过开放区委常委会、区委全委会、区政府常务会、区政府全体会、区人大常委会、区政协常委会等，实现了决策过程公开。

（四）加强权力监督。县权公开改革试点县区都充分认识到有效的监督是使县委权力公开透明运行改革持续下去的必要条件，从坚持专门机关监督与群众监督、舆论监督与社会监督、党内监督与党外监督相结合入手，实现各方面监督力量的整合。一是加大群众监督、舆论监督等社会监督的力度。睢宁县在推行公开述职述廉“一述双评”制度中，在组织评议和群众评议中，加大了群众评议的分量，群众评议组一般在30～40人，而组织评议组只有5～7人，群众评议人员不但有本单位职工，还包括驻睢宁的人大代表、政协委员、各级党代表，以及其管理和服务对象，保证了群众民主监督的实效性。广东省南雄则通过“阳光使者”的方式让群众参与到政府决策过程中。二是畅通党内民主监督渠道。成都武侯区率先推行了党员联名约见党代表，党代表联名约见区委委员“双向约见”制度；其它试点县区也都能充分发挥党代表作用，通过党代表把群众的意见和呼声反映给县委，把县委决策情况传递给基层群众，实现了党内意见上传下达的“双向”反馈，畅通了党内监督渠道，形成对县委权力特别是县委书记权力运行的全方位监督体系及制约机制，让权力在监督下运行，保证县委权力的正确行使。

二、“县权公开”面临的难点问题

“县权公开”试点县区改革取得重要成绩的同时在肯定，我们还要看到，目前许多地方的 “县权公开”探索，仅把着力点放在县委权力“公开”和“透明”上，仍然存在县委权力不确定、运行有阻力，县委权力运行封闭、难以形成外部制约，以及缺乏民主制度保障，难以形成长效机制等深层问题。

（一）县委权力仍存在不确定性，实践运行存在阻力。县委权力的“确权勘界”首先需要权力运行依据清晰。从试点情况看，虽然各地都从不同角度对县委权力运行的内容和边际进行了梳理界定，但各地的规定都具有相对的主观性和随意性，有的地方梳理出50条，有的多达100多项。尽管作出一定界定，但普遍对县委权力过分集中的问题未能深入触及，仍存在诸多“盲区”。出现这种主观性和随意性的原因，是县委权力依据规定的抽象性。关于县委权力运行的依据，主要是党章和相关党内法规作出的原则性规定，但这些规定都比较笼统抽象，自由裁量空间过大，在实际工作中可以从不同角度作出不同解释。特别是按照党委统揽全局、协调各方的要求，在强化党的领导的宏观背景下，县委“集权”、县委书记“专权”现象已经长期固化，是“确权勘界”中亟待破解的难题。

（二）县级权力运行机制不规范，难以形成有效监督制约。县级权力运行机制是一个相对闭合的系统，包括县委、人大、政府、政协等组织机构都有各自的职能，并在系统中发挥互动、互补和相互制约的作用。但从试点情况看，各地都把关注点放在对县委权力运行的公开和监督上，并没有对县级人大、政府、政协等机构的职责权限作出科学定位，解决县级权力运行之间的相互监督制约问题。在这种情况下，县级权力再分配必然成为各种矛盾聚集的焦点。 〔2 〕例如，按照法律规定，县级人民代表大会是地方国家权力机关，但由于县委权力运行体系相对封闭，县级人大难以对县委权力运行行使监督职责。由于缺乏对“县权公开”的通盘考虑和设计，对县级人大、党委、政府、政协的各自权力界定不清，没有形成科学的县级权力运行制约机制，导致对县委，特别是“一把手”的权力监督出现“空监”和“虚监”。推动“县权公开”从封闭走向开放是进一步深化改革的重要课题。

（三）制度保障不健全，权力公开难以向纵深发展。公开是民主政治的基础，民主是公开得以持续的保障。试点县区在扩大“县权公开”的力度和广度方面都取得了重大进展，对于推进基层民主政治发展、加强县委权力运行的监督具有积极的意义。然而，权力运行公开只是民主监督的逻辑起点，其深入发展必须以健全的民主制度为保障。在改革试点中，权力高度集中与政治民主在理念上的矛盾冲突，“一把手政治”下的基层民主实践，必然导致权力公开难以向纵深发展。从试点情况看，许多地方的改革都是“墙内开花墙外香”，基层党员、群众没动，只是组织、纪检部门在动。因此，以加强党内外民主建设为保证，把县委权力公开运行与建立充分体现党员主体地位的党内民主制度有机结合起来，与人民群众有序的政治参与有机统一起来，是深化县级权力运行机制改革必须重视的问题。

（四）改革动力不充足，难以形成长效机制。“县权公开”改革试点，被称为是对县委执政态度和决心的考验，是围绕县委核心权力进行的“自我革命”，改革动力基本来自于县委书记的“自我削权、主动放权、自觉限权”。 〔3 〕这种“自我革命”的前提是依赖主要领导的政治自信和道德自觉。但这种少数领导干部的“自我革命”，其结果往往是昙花一现的短期行为，即便是取得暂时成效，也难免“人走政息”的结局。实现县委权力公开透明运行是一项长期任务，不是一朝一夕的事。虽然试点工作取得积极成效，建立了相应的制度，但这样的改革容易受到主要领导个人因素的左右，缺乏持续坚持、常抓不懈的改革动力。

三、推进“县权公开”的着力点

基于上述分析，我们认为“县权公开”蕴含着党内权力的授受关系、县级权力运行的科学配置和各自定位、权力运行的监督和相互制约等一系列深层次问题。为此，必须坚持解放思想，改革创新，在认真总结试点经验的基础上进一步深化县级权力运行机制改革，从破解权力高度集中的体制弊端入手，站在整个县域政治的宏观视角下思考，在科学配置县级权力架构、发展党内外民主、理顺县级权力制约关系、监督制约县委核心权力等难点问题上实现有效突破。

（一）完善党内立法，明晰界定县委权力。科学定位县委权力边界，是规范县级权力运行的核心要素。权力本身具有天然的扩张性、变异性和腐蚀性。如果不能对权力运行边际清晰界定，必然会导致权力越界运行，从而诱发集权揽权、滥用权力现象。从深层次看，也正是因为权力失控和失范才为腐败的滋生和蔓延提供了土壤。因此，在深化县级权力运行机制改革过程中，必须首先破解县委权力高度集中的问题，要以“放权”和“限权”为重点，科学厘清县委权力边界，变高度集中的权力为相对分散的权力。要在总结“县权公开”试点经验的基础上，按照“权力配置科学、界限清晰明确、行使依法规范、运行公开透明”的原则要求，遵循党章和党内相关制度的规定，研究制定统一的《中国共产党县（区）委员会工作规则》，细化党委集体领导和个人分工负责的关系，健全用制度管权、管事、管人的机制，科学配置和严格界定县委书记、县委常委、县委委员的权力，特别要科学分解“一把手”权限，明确界定“一把手”职责，有效监督“一把手”权力。通过明晰县委权力内涵，界定权力疆界，确定权力行使方式，完善权力运行效果评估体系，真正把县委权力纳入到科学、民主、依法和公开透明的轨道，关在制度的“笼子”里，从而保证县委权力正确行使，公开透明运行，有效防止集权揽权现象和权力腐败现象的滋生。

（二）发展党内民主，构建党内监督机制。监督与被监督是一种权力博弈关系，监督的效果从根本上取决于各种权力之间的力量均衡。按照党内法规要求，在党内领导体制中，党代会是党内决策机构，常委会是决策执行机构，纪检委是党内监督机构，各自承担相应职责。要根据建立健全党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，深化县级权力运行机制改革。明确县党代会、县委会和县纪检委的功能定位及相互关系，使其各自能够切实发挥决策、执行、监督作用，实现县级党内权力运行机制既相互制约又相互协调的功能。在深化改革实践中，健全县级党的代表大会制度对于确立党员主体地位，实现党内权力科学分解和相互制约具有重要意义。要突破对“党代会常任制”形式意义上的理解，真正落实党员在党内的主体地位，在发挥党员权力主体的监督作用上取得实质性进展；要通过落实党代表质询、弹劾制，建立党代表提案、评议制度，充分发挥党代表的代理、表达作用，加强党代表队伍建设；要完善县委会向党代会报告工作制度，完善县委书记和常委的定期述职、述廉制度，有效发挥党代会的决策监督作用，实现县委常委会向全委会负责，全委会向县党代会负责，党代会向全体党员负责的转变。

（三）加强整体设计，理顺县级权力制约关系。加强对县委核心权力的监督和制约，化解权力高度集中的体制弊端，从本质上讲是县级权力体系中各种构成要素的科学定位问题，是县级权力科学配置、各自功能有效发挥，以及形成权力制衡机制的问题。从这个角度讲，深化改革必须从县级权力运行体制的构成和特点出发，在整个县域政治的制度框架下思考，从县级政治体制改革的整体上推进。应当看到，越是在地方基层，具体政务性工作越繁杂，党委、人大和政府的职能交叉重叠度就越高，县委权力也越加集中。针对这个问题，要将规范县委权力与强化人大功能、明确政府职能、发挥政协民主监督作用等方面的改革有机衔接、整体设计、配套建设。应高度重视人民代表大会的政治优势，有效发挥县级人民代表大会在民主监督、干部任免、重大决策和财政预算中的重要作用。要进一步理顺县委与政府的关系，使县委权力公开运行能够与政府行政体制改革有机结合起来，建立县级议决权和否决权分离制衡机制，确保政府机构按照法定权限和程序行使行政权力。“县权公开”改革只有与人大改革、政府机构改革有机结合，整体推进，配套改革，才会产生最优化的整合效果。

（四）加强民主政治建设，建立群众监督机制。深化县级权力运行机制改革，限制和制约县委权力是核心，但并不是改革的全部，人民群众民主监督权利的实质性回归才是关键。要从扩大公民有序政治参与的高度，明确人民群众民主监督的内容，完善民主监督的运行机制，健全民主监督制度，使县级权力运行过程始终体现“公民有序政治参与”这一现代民主理念，在人民群众政治参与中实现对县级权力运行的制约和监督。实践中，要通过县级权力运行机制创新，把人民群众的民主监督融入到体制框架之内，通过探索在县级人大中建立人民监督委员会和群众监督员制度，并把它作为县级权力运行体系的重要组成部分，使人民群众能够通过权威性机构、通过合法程序、以有组织的形式参与到县级权力运行的监督中，真正从组织结构和运行机制上实现“让人民监督党和政府”的设想。

（五）强化动力机制，确保改革的深入持久。巩固“县权公开”试点的效果，进一步深化县级权力运行机制建设，必须强化改革的动力机制，把领导者“自我革命”的热情与人民群众的改革期盼有机结合起来。在社会主义国家，人民群众是国家权力的主体，是权力腐败的最大受害者，人民群众要求政治改革的呼声最强烈、愿望最迫切。正是从这个意义上讲，紧紧依靠人民群众，是深化县级权力运行机制改革最现实的动力源泉；始终坚持“人民群众主体论”，是建立“县权公开”长效机制的现实选择。因此，在进一步深化县级权力运行机制改革的过程中，注重激活改革的动力资源，通过各种载体将潜在的动力转化成为现实的动力，激发人民群众参与改革的积极性和创造性，是推动改革深入持久开展的根本问题。只有在上层“民主要求”和下层“民主诉求”的双重合力下，才能保证县级权力运行机制改革的顺利推进并取得长期成效。

参考文献：

〔1〕李嵩林.县权公开让权力在阳光下运行，中国县域经济报〔N〕.2012-10-25（4）.

〔2〕李 垒.权力的重新划分：县级行政改革的突破口〔J〕.怀化学院学报（社会科学）， 2006（3）.

〔3〕王国疆.中国县级权力运行改革的有益尝试——建平县县委权力公开透明运行试点工作的调查〔J〕.党政干部学刊，2011（12）.

责任编辑 孟永华