三网融合：推动广电、电信双向进入

苟莉莉

通信业“十二五”规划对于三网融合发展是重大机遇。需解决管理体制这个症结问题，国家政策引导是关键。一方面可以随着大部制的改革进行部门重组；另一方面，可以在现有部门大格局不变的情况下在利益冲突相对较弱的西部城市地区试行，再将成功经验逐步推广至全国。

三网融合的历史进程

三网融合的肇始标志

2010年1月，我国首次明确了“三网融合”的时间表和路线图，拉开了“三网融合”全面推进的大幕。提出加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合，并划分了阶段性目标：2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制；2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展。

2012年5月，通信业“十二五”发展规划发布，指出推进三网融合全面展开，推动广电、电信业务双向进入。

对试点地区实施效果进行总结评估，重点评估试点业务种类、运营方式、配套措施等实施情况。在总结评估基础上，逐步扩大试点广度和范围。

加快宽带网络升级改造。提升网络技术水平和业务承载能力，完善相关工程标准和规范，推进电信网和广播电视网基础设施共建共享。

完善三网融合技术创新体系。加大科技攻关力度，加快三网融合共性技术、关键技术、基础技术研发和产业化，加强核心产品和应用服务的集成创新。

大力发展融合业务。加大应用资源开发、业务创新和市场推广，大力发展IPTV、手机电视、互联网视频、互联网宽带接入等三网融合相关业务，带动产业链上下游企业的发展。鼓励探索各种合资、合作模式，努力营造适度竞争的产业格局。

三网融合的历史进程

三网融合的概念早在1998年就有人提出，由于当时技术条件和战略规划等客观原因，并未得到足够的重视。直到2001年3月通过的《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》才首次提及：促进电信、电视、计算机三网融合。

2006年3月，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次强调，要“积极推进三网融合”，“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建议”。

2009年4月15日，国务院正式出台《电子信息产业调整和振兴规划》，提出了“落实数字电视产业政策，推进三网融合”的要求。2009年5月25日，国务院批准发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》指出：“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动三网融合取得实质性进展（工业和信息化部、广电总局、发展改革委、财政部负责）”，其中第一次提出了要“实现广电和电信企业的双向进入”。

国家广电总局、工信部、科技部等部委也先后出台过《关于深化电信体制改革的通告》、《国家高性能宽带信息网暨中国下一代广播电视网自主创新合作协议书》、《关于加快广播电视有线网络发展的若干意见》等一系列与推进“三网融合”进程有关的政策。

从以上政策可以看出。“三网融合”政策经历了由宏观到具体，力度逐渐加强的过程。虽然“三网融合”存在诸多困难，进程缓慢，但是中央一直十分关注此问题，解决问题的决心从未减弱，这也引起了全国乃至全球各界的广泛关注。

三网融合的突破点与矛盾点

IPTV：三网融合之“不能承受之重”

IPTV是三网融合后重要的新兴媒介。IPTV系统又叫交互电视，根据接收终端的不同可分为两种，一种是以互联网为接收终端的网络电视，另一种是以普通家庭电视机加IP机顶盒为接收方式的交互电视。

IPTV之所以是“三网融合”的突破关键和矛盾焦点不仅在于它已萌芽很久却并未得到相应地发展，更在于它根植于1.74亿有线电视用户、余3.6亿互联网用户的庞大潜在市场，在于它涉及运营商、内容提供商、设备商、终端厂商在内的巨大产业链条。从过去某些地方叫停IPTV，分与合之中可以看出IPTV是“三网融合”的兵家必争之地，也是不容绕开的矛盾焦点。

中国网络电视台：三网融合的“国家队”试水

中国网络电视台（China Network Television，简称CNTV）于2009年12月28日正式开播，是中国国家网络电视播出机构，它将中央电视台的内容资源移植网络，是以视听互动为核心、融网络特色与电视特色于一体的全球化、多语种、多终端的网络视频公共服务平台。中国网络电视台旨在充分发挥电视平台和网络平台的双平台的优势，力图建设成为我国具有公信力和权威性的网络视频互动传播平台，通过对国际国内重大政治、经济、社会、文化、体育等活动和事件以网络视听的形式进行快速、真实的报道和传播以及为全球用户提供包括视频直播、点播、上传、搜索、分享等在内方便快捷的“全功能”服务，打造全国先行的公共信息娱乐网络视频平台。

三网融合的政策体制比较

政策体制是发展关键

要解决三网融合发展中的矛盾就应该通过政策体制的改革，从根本上转变广电部门和电信部门的业务对立局面，真正达到网络、技术和运作的融合。从微观层面讲，要想在短时间内将广电业务和电信业务通过市场自主原则进行无缝对接是困难的，但作为一个不可逾越的趋势是无法改变的。从宏观的层面来讲，三网融合总体趋势就好像一个刚刚学会自己走路的孩子，刚刚踏上人生的征途，这个时候政策的保障就显得尤为必要和必须。

一方面，纵向的看待这个问题，“三网融合”的过程可谓是“十年磨一剑”。如果没有2001年3月15日通过的“十五计划”纲要，第一次明确提出推进“三网融合”的政策的话，那么仅靠民间的热情和市场的自发行为也许现在三网融合仍然是个遥不可及的问题。所以，政府的政策引导对缩短“三网融合”的发展时间有着重要意义。另一方面，横向的看待中国三网融合在世界的地位，我们的三网融合史落后于欧美等发达国家。在政策上也存在着许多的弊端。例如，美国1996年开始实施新电信法，早就从法律上解除了对三网融合的禁令。该法最大的特点是取消了对各种电信业务市场的限制，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，也允许各类电信运营者互相参股，创造自由竞争的法律环境，以增强基础电信领域内的竞争，促进电信业的发展。

新旧体制之辩：“各自为政”和“系统结合”

三网融合名为“三网”，实则是涉及到工信部和广电系统两个部门。从政策层面上看，虽然工信部和广电部门都出台过相应的推进三网融合的政策，但是都只在行业内部具有威信。电信和广电领域的法规体系层级低，都是行政法规、部门规章以及其他规范性文件，没有一部能够明确部门分工的效力更高的法律。电信和广电领域的法规和部门规章相互独立，各自为政，甚至互相矛盾，制度上形成进入壁垒。所以，整个政策的完善是发展“三网融合”的坚实基础。

就目前现状而言，仍属多头管理。比如对一个经营IPTV的企业来讲，信息产业部负责发执照，广电部门负责管内容，对内容有管理权的还有宣传部门和文化部门等。在这个监管体制之中，开办IPTV业务需要《网上传播视听节目许可证》、《网络文化经营许可证》、《ICP证》和《移动增值业务许可证》四证齐全。其中，前两个许可证分别由广电部门和文化部负责颁发，后两个由工信部颁发。广电部门的《信息网络传播视听节目许可证》和《网络文化经营许可证》起决定性的作用。换句话说，广电总局在IPTV的监管中起到了决定性的作用，而电信部门则处于话语权的弱势地位，因此就出现了之前广西广电总局叫停IPTV的事件。

部门之间的系统整合是大势所趋，然而在广播电视、互联网、移动通讯各自产业不断发展壮大的情况下，让各部门尤其是广电方面为了未可知的收益承受眼前的损失确实存在很大的难度。电信网络在全国来说经过整合后由中国电信、中国移动、中国联通控制，网络相对完整，而广电网络管理权力普遍下放到地方，网络比较分散，内部整合就已经比较困难，更何况与电信网进一步融合。

因此，一方面可以随着大部制的改革进行部门重组；另一方面，可以在现有部门大格局不变的情况下在利益冲突相对较弱的西部城市地区试行，再将成功经验逐步推广至全国。

（作者单位：四川大学）