高等学校院系教学经费的绩效拨款模式探讨

何伯荣

摘 要： 院系是高等学校办学的一级实体，是人才培养和科学研究的实施单位。为了充分调动院系办学的积极性，保证院系的教学质量、科研水平和办学效益，科学而合理地分配院系教学经费具有重要的意义。本文对建立高等学校院系教学经费的绩效拨款模式进行探讨。

关键词： 高等学校院系 教学经费 绩效拨款

教学经费是高校教学的基本资源保证，教学经费的科学合理配置对教学、教学的改革与发展、教学质量的提高起着关键性的作用。目前，我国绝大多数高校教学经费的配置均是一种平均化的、缺少激励机制的模式，即，学校教学管理部门在获得教学经费总额以后按照各院系的学生人头数下拨各院系的教学经费。这种平均配置模式能够保证各院系教学经费的基本需求，保证教学秩序的基本稳定，但是对于促进各院系进行教学改革和教学质量的提高缺乏激励作用。通常情况下，各院系为了获得更多的人头经费拨款，倾向于在扩展学生数量方面做文章而忽视在教学质量提升方面做努力。这种状况不利于教学经费利用效率的提高，更不利于学校整体教学质量的提升。因此，对现存的教学经费拨款模式进行改革，构建教学经费的绩效拨款模式，在教学经费拨款模式中增加绩效因子，把教学经费的分配和教学产出指标联系起来，通过教学经费的配置激励各院系等基层教学单位提高教学质量具有非常重要的现实意义。

一、我国高校内部教学经费的拨款现状及利弊分析

目前我国高校内部教学经费的拨款模式基本参照的是高等教育拨款模式，实行“综合定额加专项补助”方式。它的核心要素是综合定额和学生数量。综合定额的制定以教育投入的成本估计为基础，同时，在学校现有财力可能的基础上，考虑了学院对经费的增长要求。[2]这种拨款方式使学校对各院系的财政拨款有了初步的客观依据，在一定程度上将教学经费与其事业的发展计划和招生规模紧密结合确定教学经费的投向和投量，有利于教育资源的合理配置。

“综合定额加专项补助”拨款模式存在弊端：一是不能有效激励各院系竞争与提高教学质量。在综合定额确定后，拨款规模取决于在册学生的数量，在册学生越多，各学院从学校获得的经费就越多。有的学校对各院系的拨款依据则是按照各院系学生学费的百分比给以拨付，基本上属于拨款与各院系的教学绩效相脱钩的拨款方式，在拨款公式中并没有引入绩效指标，拨款只与各学院需要投入的成本估计和注册学生数相联系，而没有考虑各院系的教学绩效，不能反映各个学院的实际办学水平和教育经费使用的效率，不利于激励各学院之间的竞争与提高教学质量。二是拨款不能成为学校宏观引导和监督教学质量的有效杠杆。拨款方式仅仅以学生数作为单一的政策参数，忽略了拨款机制的多目标要求，也不能体现多政策参数对院系办学行为的多重激励作用，不能实现学校利用拨款对院系办学进行引导和监督的多重政策目标，不利于学校的宏观调控。

二、美国田纳西州高等教育绩效拨款经验探析

20世纪80年代以前，美国各州政府向高等学校的拨款（主要是教学经费），取决于以学生数量为基准的公式。到了80年代，这种拨款方式受到了严厉批评，因为它既不能保障学生在获得财政资源上的公平性，又不能刺激对教育资源的有效利用和教学质量的提高。对该拨款方式普遍的修正是减少拨款公式中学生数量因素所占的比重，加入绩效因素。80年代末90年代初，在高教中加入绩效因素的呼声日益高涨，这使得很多州开始引入绩效合同。现在美国各州会经常审查学校的运作，尤其是产出。下面以田纳西州的高等教育拨款方式为例，说明美国的绩效拨款机制是如何运作的。[3]

1978年，田纳西州政府把绩效拨款机制引入高等教育拨款方式中。这里的“绩效”是拨款公式中的一个因子，其他因子包括：满足基本教学需要的教学基本经费、办公经费、学生资助部分、科研经费、专项经费，等等。具体的做法是，由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估，得满分的学校可得到当年拨款总额5.45%的增加额。该方案一般以5年为周期，每隔5年都会调整一次，其评估标准、评分原则是在田纳西州大学理事会、教职工委员会和全州高校的积极参与下制定的，因而具有公开、公正和透明性。[4]此外，院校间在绩效奖励拨款上并没有竞争，因为一个学校的获得并不影响另一个学校，主要目的是促进大学教学质量的提高。总的来说，美国田纳西州高等教育绩效拨款具有以下特征：

（一）绩效拨款的实施主要依赖高等教育协调机构。

美国的高等教育协调机构一般具有双重的角色特征，在政府与高校之间起到中介的作用。一方面它代表政府，帮助政策贯彻实施，将政府的政策施加给学校。另一方面，它又代表学校，帮助学校向政府争取学校的利益与权力，是学校的代言人。美国的许多州都会设立一个拨款中介机构，例如田纳西高等教育委员会作为协调机构负责制订目标计划、财政和新的政策的提案，等等。[5]

（二）绩效拨款的实施以比较完善的评估为基础。

美国的高等教育绩效拨款是以高校在某些指标上的绩效得分为基础进行资源配置的一种方式，它主要以对高校的评估为基础，所以美国的各个州都会有自己的一套涵盖高等教育教学质量、科研水平、办学条件等的高校评估指标体系，对高校的现状进行客观、全面的评价。[6]例如田纳西州绩效拨款项目的评估体系，不仅包括普通的项目和机构标准评估，还包括对特殊测验得分和学生及毕业生的满意度的评估，在这两个评估体系的基础上决定绩效拨款的水平。

（三）绩效拨款的实施尽可能地考虑各方面的因素。

美国高等教育绩效拨款的实施考虑了多方面的影响因素，首先绩效拨款的实施反映了政府的政策导向，例如田纳西州的高等教育绩效项目在指标的选择中就包含政府的战略目标的实现，特别是2005—2010年度的绩效拨款指标更多地体现了高校的发展与州政府战略目标之间的一致性。[7]同时绩效拨款从发起到实施的过程不是一个一蹴而就的过程，这当中需要给高等教育机构足够的时间适应拨款的实施，包括数据的收集、学校指标的选择等都需要有很长的时间布置和准备。绩效拨款实施前预留的时间越合理，后面的准备越充分，政策实施的过程才能越顺利，越容易被高校接受和认同。绩效拨款的实施不是政府的单方面行为，它需要多方利益相关者的参与和支持，需要多方利益群体的协作和沟通，才能保证拨款反映各方利益，促进拨款的顺利实施。田纳西州的绩效拨款实施得到了各个方面的有力支持，它的项目设计不仅考虑到了高校内部质量提高的需要，而且兼顾了响应问责制及适应州政府的发展需要等因素，所以容易获得政府、高校和公众的支持与共同协作。

三、构建高等学校院系教学经费的绩效拨款模式的设想

针对目前我国高等教育所面临的需求压力巨大、规模迅速扩张、教学经费使用效率低、教学质量问题凸显等诸多矛盾，我国高等学校院系教学经费的拨款模式改革的目标定位为：借鉴国外先进经验，努力提高高校内部教学经费使用与管理的科学性、公开性、公平性，强调通过教学经费的配置激励各院系等基层教学单位对教学质量的追求。其主要内容包括：

（一）成立学校绩效经费拨款委员会，改变现行拨款体制。

目前我国各高校内部教学经费的拨款机制是全部教学经费通过学校向校财务处下达对各院系的经费拨款数额，具体发放由财务处落实。这种拨款机制是纯粹的官方行为，其人员都是校行政人员，拨款的整个操作程序都要受到校领导的直接干预，其主观因素影响很大且没有透明度。因此，应借鉴国外的成功经验，在运作机制上引入拨款机构。在学校和各院系之间引入拨款机构的目的是：增加拨款的透明度，提高资金的利用效率，提高教学质量。设立拨款机构之后与绩效有关的教学经费不直接拨给学校，而由拨款机构进行相对独立的运作，将对各院系的教学质量评估结果与拨款挂钩。在此笔者对学校绩效经费拨款委员会的基本设想如下：它是一个准官方性的组织，隶属于学校行政部门，但应具有较大的独立性。其成员组成包括学校行政领导、专家、教师等，其主要职能是对各院系的教学质量进行评估，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。同时，它本身应接受全校师生的监督。

（二）改革拨款方法。

建立绩效拨款的公式，即不再单一地以学生数为拨款因子。建立绩效拨款公式就是要设定一种囊括了各院系的尽可能多的成本因素，甚至可以包括一些未来发展的因素，这样确定拨款额度的公式就会更加复杂，或者也可以建立新的公式作为主要拨款公式的补充。新的拨款公式演变成了多项政策参数的拨款公式，这样就可以较好地反映出各院系的成本行为。多政策参数拨款公式要达到尽善尽美程度，还需要做到拨款公式的设计必须使教育规模、教育质量、教育效益三方面指标成为缺一不可的要素，为此就应赋予各种要素以乘积结构，而不是加和结构，在公式中应以相乘的形式出现，而不是以相加的形式出现。若以相加的形式出现，则即使某一方面甚至某两方面的指标值为零，只要有一方面的指标特别高就能以偏概全，照样获得较多的拨款。绩效水平拨款主要通过竞争获得，为了保证各院系的普通需要和特殊需要就必须将保证教学的普通拨款与绩效拨款分开对待。[8]

首先以公平为主，主要按照不同科类生均成本、成本分担办法和学生数量进行拨付，保证基本经常费的起点公平，而后辅之以评价为基础的质量拨款。另外，还可以有一部分是用于学生奖助学金和某些特殊专项的拨款。教学直接面对的是每个学生，教学拨款主要满足研究生、本、专科生教学需要，因此，公平问题很重要。经常性拨款的基础就是为教学提供正常的运行经费，并至少保证为每个学生提供合格的教学条件。但经常性教学拨款对教育质量的激励没有什么作用，为了促进教育质量的不断提高，还需引入评估手段，对各院系教学质量进行评估，根据评估结果对教学质量高的院系追加拨款。为避免与科研拨款的交叉，应鼓励各院系真正在教学上提高质量、办出特色。

（三）绩效拨款公式的具体设计。

某院系财政拨款总额=离退休人员数×人均拨款定额+∑各专业在校生标准数×该专业生均标准定额+绩效拨款数。[9]对比原来的拨款公式，仍然保留离退休人员拨款和直接按在校生人数的拨款，体现对高等教育特性的认同，只要有学生，学校就要运转，也就有基础消耗。应当看到，学生的毕业与否受多方面因素影响，现实中往往是成绩不理想的学生耗费更多的学校资源，如补修、补考等。因此按毕业生数确定拨款额，并不一定符合实际。所以，“∑各专业在校生标准数×该专业生均标准定额”仍然应当是核定高等教育拨款的主体部分，但其在整个拨款总额中所占的比例应当适度调低，体现绩效因素。绩效拨款部分涵盖原来的发展项目拨款和原来按在校生人数拨款的削减数。这部分拨款的依据，则完全依据学校有关部门对院系开展绩效评估的结果。每年可以测算出全校可以用于绩效拨款的份额，然后依据有关高校在绩效评估中的分值，分配这部分财政资金。这样，既可以保证高校维持基本运转的教学经费需要，又可以依靠绩效评价与拨款增量挂钩，利用绩效评价引导各院系向学校所期待的目标努力。

我国在引入绩效拨款时可借鉴美国的一些成功经验，但是也需充分考虑我国的国情，稳步前进，与市场发展的程度相适应。深入考虑我国的现状，包括国家体制、高等教育管理体制、高等教育发展水平等。尤其需要严密地、科学地设计绩效拨款模式，循序渐进地实施绩效拨款。绩效拨款模式保持要比简单的发起困难得多，所以要做好充分的准备，以期取得更好的效果。

参考文献：

[1]马成昌，许寒梅.我国高等教育资源配置存在的问题及解决对策[J].学术交流，2004（12）.

[2]付雪，朱为英.公平优先、兼顾效率的高校财政拨款机制研究[J].当代财经，2004（9）.

[3]王春.90年代美国高等教育经费发展趋势分析[J].外国教育资料，2000（5）.

[4]官风华，魏新.高等教育拨款模式研究[J].教育研究，1995（2）.

[5]崔玉平.美国教育财政理论与实践仁[M].海南：海南出版社，2000.

[6]范文耀，马陆亭.国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款[M].北京：教育科学出版社，2004（7）.

[7]侯瑞山.对改革高校拨款制度的思考[J].地质技术经济管理，2000（2）.

[8]王序坤.高等教育财政拨款方式的改进[J].浙江社会科学，1999（6）：41.

[9]王善迈.教育投入与产出研究[M].河北教育出版社，1996.