浅谈我国政府绩效评价体系的构建

康翻莲

[摘要] 绩效评价是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。目前，我国财政收支规模不断扩大，但资金使用效率却不高，因此，研究和构建政府绩效评价体系具有重要的理论和现实意义。本文以政府绩效评价的重要性为基础，重点分析了我国政府绩效评价的现状，进而根据存在的问题，提出了构建我国政府绩效评价体系的思路。即建立合理的绩效评价指标体系、多元化的评价主体及评价的制度化。

[关键词] 政府绩效评价；评价体系；评价主体；评价制度化

[中图分类号] F272.92 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）06- 0034- 03

2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。” 2007年2月，温总理在国务院廉政工作会议上强调，今年要在全国推行以行政首长为重点对象的行政问责制度，抓紧建立政府绩效评价制度。2008年以来，美国等西方国家纷纷要求削减政府支出。2011年3月23日，国务院定出时间表，要求各部门6月公开支出情况。2011年3月25日，温家宝又指出，要大力推进行政经费包括出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等支出详细公开。2011年4月间，我国云南等省出现了地方政府融资平台违约的迹象。目前，我国财政收支规模不断扩大，资金使用效率不高，甚至存在浪费的现象。因此，如何更好地加强支出管理，提高财政支出的使用效率，是社会各界都普遍关注的问题。政府绩效评价已成为越来越重要的问题，摆在国人面前。

1 政府绩效评价的重要性

政府绩效评价，是指运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能客观的评价，根据管理的效率、能力、服务、质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评价旨在提高政府公共管理和公共服务能力，是以公共责任和顾客至上为核心理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部门绩效的一种行之有效的管理工具。政府绩效评价关系到政府能否完整准确地履行其职能，关系到国家经济与社会发展以及每一个公民的福祉，关系到科学发展观的落实和和谐社会的构建。

1.1 政府绩效评价有利于提高政府的效能和形象

绩效评估在政府运作和管理过程中引入了成本效益机制，将成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益，从而提高资源投入的效益，有效地制止政府行为中的亏损现象和浪费现象，促使政府在管理的各个环节进行审慎的抉择和衡量。政府绩效评价为降低行政成本和提高行政效能提供了有效途径。同时，绩效评价过程使政府工作成绩得到认可，并促使政府对工作中暴露出的问题，虚心接受公众批评并积极采取措施进行改正。同时，公众的意见和建议也能够及时反映到相关部门，以加强政府与公众之间的交流与沟通，建立和巩固公众对政府的信任，激发公众的政治热情。通过开展政府绩效评价，倡导以公众满意度为主要评价标准，使政务真正体现民意，促成政府工作由“暗箱操作”到“阳光行政”的转变，将在很大程度上改善政府形象和提高政府信誉。

1.2 政府绩效评价有利于转换政府理念和职能

科学的政府绩效评价通过引入外部评估机制，吸收外部评价主体，能够使公众的意愿得以顺畅有效的表达，从而促进政府转换管理理念，引导政府主动反思传统行政管理的利弊，跳出原有的思维模式，接受新的管理理念和理论，提升政府管理思维高度，扩展思维广度，回归科学与理性，强调以社会公众的需求为依归并对社会公众负责。因此，开展政府绩效评价有利于建立和发展广泛的社会公共责任机制、树立政府的服务行政意识。绩效评价在很大程度上为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供了一个较为清晰的标准和尺度，有助于理顺各种关系，有效地转变政府职能，提供公共服务，追求经济、高效和公民满意度，进而建立政府与社会之间的良性关系，为深化体制改革提供理论上的支持和技术上的帮助。

2 目前我国政府绩效评价的现状

政府绩效评价是指对政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。它反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。其目的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。

目前我国市场经济与民主政治所要求的服务行政和责任行政观念并不成熟，政府管理理念过分强调统治功能和管制功能，忽视服务功能和政府自身的责任。这种情况的必然后果是政府权力的膨胀，政府责任意识的淡化和责任机制的缺失，政府服务功能的萎缩和服务质量的下降。同时，由于政府绩效评价在我国起步比较晚，因此我国在政府绩效评价方面还存在很多问题。

2.1 评价重点的不明确

当前我国政府绩效评价仍没有摆脱传统的效率评估模式，过度关注投入、过程和有形产出等效率因素，而忽视服务质量、结果、公民满意度等有效性因素。甚至有些地方政府片面地以GDP论英雄的观念仍根深蒂固。“十五”计划23项数字指标中20项为社会发展指标。要建立科学的评估指标体系，不能片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，GDP成了“一俊遮百丑”的硬指标。

2.2 评价指标的不完善

目前，我国行政绩效评价没有完善的指标体系，评价方法滞后。大量采用定性评价方法，很少采用定量评价指标，广泛采用单一的成本效益分析法。在评价程序中缺乏规范性，对数据采集的流程，数据分析的方法，操作人员的伦理等缺乏明确限制和公开，评价结果很难做到客观、公正，甚至流于形式。因此，我国应借鉴西方发达国家的成功做法，完善指标体系，使评价活动规范化、科学化，且注重加强对顾客满意度和质量的评估。

2.3 评估主题的单一性

中国政府绩效评价出现了绩效评估主体单一化的现象，忽视了其他利益相关者的存在与政府组织密切相关的各种利益相关者可能会对政府组织有不同的期待和要求。由于我国行政系统运行的相对封闭性，使得民众漠视监督政府工作的重要性，民众基础的薄弱和机构责任感的欠缺，使得政府绩效评价发起与设计责任由党政主要领导者承担，导致了评价以官方为主，我国政府绩效评价的传统主体是上级管理部门。由于缺乏社会公众对政府的评价以及政府内部的自身评价。导致了政府部分只对上级负责而不对公众负责的必然后果。要改变这种状况，就应像西方国家一样，降低政府自身在绩效评价中的主导地位。同时提升公民、大学、研究机构和其他组织在绩效评价中的地位，方能保证绩效评价的客观性，增强政府的责任意识。

2.4 绩效评价的无制度性

从我国政府绩效评价的实践可以看出虽然我国部分地区开展了有益的探索，然而从总体来看，我国政府绩效评价活动既缺乏有关法律的指导，又处于“各自为战”的状态，有些地区绩效评价活动搞得有声有色，而大部分地方政府的绩效评价还停留在形式上，仅限于对干部考核的层次，所以加强我国政府绩效评价制度化、法制化建设势在必行。

2.5 评价结果的隐蔽性

政府绩效是公众测评政府好坏的重要标准是效率。公共部门绩效评价的结果应该形成一个绩效评价报告。然而，受伦理性行政文化影响，道德和性格评价是我国绩效评估的核心。由于传统文化对人际和谐和道德修养的强调，导致在政府部门内部公开讨论绩效问题变得相当困难，绩效评价的实施也转为私下进行。在公布评价结果时也只是公布较好的结果，对于较差或不合格的评价结果往往为了顾及面子而不予公开。同时，而由于各种纷繁芜杂的人际关系网络的存在，形成了多样化的利益小群体，绩效评价的结果也会考虑利益平衡和关系顺畅，做出适当的调整和让步。

3 我国政府绩效评价体系的构建思路

提高政府绩效，是世界各国政府始终追寻的一个基本目标，也是新公共管理主导的基本方向。随着世界朝向全球化、信息化和知识化的发展，政府越来越有必要改变传统的执政理念和执政方式，向高绩效、集约化、精简化方向发展，以减小政府规模和成本，提高政府管理能力和质量。

政府绩效评价的核心，①要有一套科学的评价指标体系。指标就是导向，科学的指标能引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观上，促进经济社会全面发展；反之，如果指标设计失当，就会造成地方政府片面追求某一方面的政绩，出现形象工程、政绩工程。②评价的方式也很重要，一套指标体系不会自动的发生效力，而是要通过一定的途径和形式来考评。从目前来看，要特别重视改变过去单纯的自上而下的、封闭式的评价模式，而引入外部评价机制，让人民群众充分参与绩效评价体系。

就国际经验看，政府绩效评价的指标要素主要是：经济指标、效率指标、效果指标、行政能力指标、公正指标等。经济指标指管理项目中占用资源的水准；效率，关注的是投入与产出的比例关系；效果通常指公共服务实现标的程度，是衡量公共服务的重要指标；行政能力，把效率和效益结合起来的衡量指标；公正，指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能同等享受公共服务的补偿机制。

对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，建立多重评价体制，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。

3.1 建立合理的绩效评价指标体系

政府绩效评估的顺利推进，离不开一个合理的绩效评价指标体系。建立一个能反映机构、项目、程序或功能如何运作的指标体系，同时使不确定因素、活动、产品、结果及其他对绩效具有重要意义的方面量化。既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜力绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。如果说政府绩效评价是测评政府“工作做得怎么样”，那么，对政府绩效进行测评的一个前提就是“政府是做什么的”，即必须首先弄清政府的职能才能制定相关的指标体系，绩效评价要体现政府职能转变的要求，绩效评价要测评政府该做的事，测评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入政府绩效评估的范畴。如果在政府角色越位的基础上进行绩效评价，不仅将评价政府的本意曲解了，而且会妨碍政府转变职能。

借鉴美国的实践，遵循绩效评价的原则，我国建立绩效考评指标时，需要考虑建立不同层次的指标体系，如共性指标和个性指标，还应包括财务指标和非财务指标。对于个性指标的设计，要考虑能够量化考评，然后比较分析其预定目标及实施结果。另外，由于我国政府职能不仅限于公共服务领域，还承担了经济建设职能，所以政府支出中经济支出比重较大，在对这些部门进行考评，要借鉴企业考评的指标。我国政府绩效评价的衡量指标可以分为以下几个方面：

（1）政府行政效率。包括决策效率、管理效率、执行效率这几方面的指标构成了行政效率的完整体系，这几方面的效率都达到了标准，整个行政管理系统才达到了最大的效率。

（2）政府业绩。包括政府为社会经济活动提供的服务数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府管理效益、政府管理社会效果等。

（3）政府工作效能。包括社会效能和政府机关效能。社会效能属于宏观的决策范畴，即决策目标和手段是否正确以及实现目标能力的强弱等。政府机关效能属于微观的内部运行机制范畴，即制度是否完善、是否依法行政、是否政务公开、是否办事高效、是否优质服务等。

（4）生态环境。根据我国环境问题严重的实际，生态环境指标要作为考核政绩的重要参数。那些确保经济和生态环境协调发展的干部应被评为称职或优秀等级；那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的干部应被评为不称职等级。

3.2 建立多元化的评价主体

多元评价可以弥补单一评价的不足，特别是当地方政府绩效评价本身存在较大缺陷的时候。不管是公共部门的自我评价还是民间机构的评价都有其优势和不足。公共部门对其自身的工作有全面的了解，掌握了详细的第一手资料，有利于评价活动的开展。但要求公共部门对自己的活动做出客观公正的评价，实非易事。因为评价在某种意义上就意味着批评，对公共部门来说，这无异是对该部门能力的质疑，会影响到本部门的声誉。所以在自我评价过程中，往往夸大成绩，掩盖失误，这容易使评价活动走向片面并带有浓厚的主观色彩，缺乏客观公正。并且进行评价需要有相关理论知识，熟悉掌握专门的评价方法和技术，而公共部门自己的评价人员往往缺乏这方面的系统训练。对于民间机构来说，它们具有完备的专业评价知识和技术，评价也能做到不带偏见，比较客观公正。但是要获取公共部门详细的活动资料比较困难，而且评价缺乏权威性，结论也不易受到重视。因此，最理想的解决办法就是把公共部门的自我评价和民间机构的外部评价结合起来，优势互补，以提高评价的准确性和公正性。因此，最理想的解决办法就是把公共部门的自我评价和民间机构的外部评价结合起来，优势互补，以提高评价的准确性和公正性。因此，我国应该建立公共部门自我评价与民间机构评价内外相结合的评价体系。

3.3 加强评价的制度化

制度化是绩效评价活动的趋势之一。我国应借鉴美国政府绩效评价的做法，通过政策引导来确立绩效评价的制度化和规范化，使之成为我国政府管理中的必要环节。应颁布政府绩效评价的相关法律，政府绩效评价的项目内容，项目评价形式，评价范围以及具体环节，用法的形式来规定政府绩效评价，真正做到政府绩效评价有法可依。同时，制定政府绩效评价的制度和规范，在法律上保证政府绩效评价的权威性，既要给评价主体以独立的评估资格，又要给评估主体以绩效评估申诉的机会。进而，政府还应确定了独立机构，负责对绩效评价工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩效进行评价，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。就我国而言，随着各地绩效评价工作的逐渐深入，可以考虑首先在基层地方政府加以试点和推广，在试点取得经验并规范化之后，再推动高层地方政府和中央政府的绩效评价，以地方立法推动全国立法，然后在适当的时候进行全国范围内的政府绩效管理和评价立法，同时也要协调好政府绩效立法与相关法律、法规之间的关系。

主要参考文献

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