泰晤士河管理为何私有化

焦东雨

在治理了泰晤士河一百多年后，1980年代，一个瓶颈出现了。原有泰晤士河管理局兼具政府和国有企业双重职能，它阻碍了这条河流两边的人们喝上更干净清洁的水。私有化改造最大限度地打破了这个瓶颈。这条英国最知名的河流，在私营公司和政府监督的合力下，变得更加充沛、洁净。

“资金匮乏”

从工业革命大幕开启，直至18世纪末，泰晤士河都还河水清澈、水产丰富。进入19世纪，沿岸工厂和人口与日俱增，大量工业废水和生活污水持续排入，泰晤士河的污染开始积聚、酝酿。

工业革命后期，伦敦人口由约百万增至近三百万，大量生活垃圾被随意倒进泰晤士河；抽水马桶的普及，使得化粪池难以为继，于是人们也将之接通下水道，直接排入泰晤士河。

早期，伦敦80%的饮用水源自泰晤士河，但时代的局限，让当时人们并无保护自家水源的环保意识。

1830至1860年间，英国接连爆发霍乱疫情，几万人因此丧命。医学研究认定疫情源自污染的河水。

1858年6月，暑热让泰晤士河臭气熏天，即便窗户挂上浸过消毒液的床单，议会大厦里议员们依然呆不下去。那一年史称“巨臭之年”。

英国科学家迈克尔·法拉第1855年曾有一次在泰晤士河乘船的经历，他看到河水呈不透明的浅褐色，于是写信给《泰晤士报》呼吁，这条穿越伦敦的河不应该沦为臭水沟。

不能再往河里排污的意识开始普及，开始有人提议改造伦敦的下水道，拦截通往泰晤士河的污水。然而，泰晤士河的治理，从一开始就遭遇了资金难题。

1854年伦敦工程董事会成立，首席工程师约瑟夫·巴瑟杰特设计在泰晤士河两岸修建与河道并行的下水道，将城区污水引至伦敦下游排放。但由于耗资巨大，该计划未获通过。

“巨臭之年”迫使时任首相本杰明·迪斯累里仓促通过法案，让工程董事会向伦敦居民募集资金，约瑟夫的计划得以在当年开工，持续到1874年才完工。

但约瑟夫的下水道只是转移污水到伦敦下游泰晤士河口处，并未根本解决污染问题。

1878年，蒸汽机船爱丽丝公主号在泰晤士河上撞船沉没，六百多人丧生，事后调查认定，多数遇难者并非溺水身亡，而是因河水污染严重、中毒致死。

1871年版的《伦敦水法》英国才确立水质标准，供饮用的水和排进河道的水都要经过处理，伦敦还首次设立“水质检测员”定期检查。负责饮用水和污水处理的私营公司开始出现。

水处理工艺日渐改善，采用新型钢管、修建水库、引进双重净化技术等都需要大笔资金。20世纪初英国开始推动国有化，为获得政府财政资金，很多私营水务公司转为公有制。

1957年，泰晤士河却因水质太差，含氧量太低，没有水生物可以存活，被最终宣告“死亡”。

政府的治理力度也开始增加。1963年通过的《水资源法》首次设立地区水务局，负责涉及水资源、水污染等方面的管理与执法。

1973年，英国通过《水资源法》整合、简化了水务机构。1974年，全国范围内按流域划分成立十个水务局，泰晤士河管理局独揽泰晤士河流域所有业务。

1983年，一位伦敦垂钓者在泰晤士河钓到一条鲑鱼，他获得了泰晤士河管理局颁发的银杯和奖金一百九十英镑。这个故事被视为泰晤士河起死回生的标志。但有批评者认为，泰晤士河里有鱼，不奇怪，因为“泰晤士河管理局不停地往河里放鱼，但鱼类受污染不能繁殖，只好不断放鱼进去。他们就是这么一年花掉六万英镑的”。

这个急需业绩的国有机构大权独揽：它负责把水卖给市民，水质好坏它说了算；污水处理、排放、水质监管、污染处罚等也都是它说了算。

但也有它说了不算的。

1970年代，国企活力不再，经济陷入滞胀，患上了“英国病”。国企工人也较私企更为“娇嗔”，动辄罢工要挟政府，人浮于事，效率低下。政府开始执行财政紧缩政策，伦敦财政支出受到严格限制，泰晤士河管理局的项目、投资、收支等均须报批，很受束缚。

英国在1973年加入欧共体（欧盟），要逐渐适用后者的环境法规，环境治理需要更大规模的投资。

但政府强调水务局要收支平衡，要能收回投资并有盈余，抑制了水务局的投资积极性。有数据显示约克郡水务局1987年的息后利润增长了40%，但该投资的地方却缺乏投资。慈善组织泰晤士河协会成立于1962年，职能是筹集善款、推动和保护泰晤士河。协会主席皮特·芬奇告诉《中国周刊》记者，水务私有化的最初目的，就是让公司代替政府来执行未来几十年需要的大量投资。国有机构只赚不花，不是泰晤士河管理的唯一瓶颈，由于兼具卖水和监督水质多重职能，国有水务部门还监守自盗，自己违规乱排污水，也容忍辖区企业乱排污水。

监守自盗

毕业于帝国理工学院环境技术专业的中国人喻远，现为普华永道咨询公司“可持续发展和气候变化”项目高级顾问，他当年的硕士毕业论文是《制度能力在水污染治理中的作用—珠江广州段与泰晤士河伦敦段的治理比较分析》。

喻远在论文中引用约翰斯通和霍朗两位英国学者的话说，泰晤士河管理局资金充裕、人力充沛，既承担污水处理，又负责水质监管，既是猎场看守人，又是偷猎者的双重角色，为人诟病。

1988年11月4日主题为“海水和河流污染”的英国国会议事录文件，记录了议员们对水务私有化相关法案的一次辩论，里面有大量关于水务局监守自盗的批评。

来自霍恩西和伍德格林（英国国会一自治市选区）的议员休·罗西说道，“对水质改善不利的另一个问题是，水务局同时扮演猎场看守人和盗猎者的事实。他们一边自己往河里排放污水，一边承担责任保证其他人的排放只要达到某种标准即可。很明显，因为他们扮演的双重角色，使得他们原本应当严格执行的检举、起诉职能受到了抑制。”

水务局之所以检举不力，“一方面因为水务局自觉本身就是严重污染者；进而，当水务局自身同样有错时，上法庭去起诉别人就越发困难了。”

出席议会辩论的时任环境大臣尼古拉斯·雷德利进一步解释了监守自盗的困境，“一旦某个行业为政府所有，为自我保护而逃避监管，是公有制与生俱来的、绝对的、根本的缺陷。政府很清楚，一旦严格执行规章制度，罚单自然就落到政府财政本身，这是他们不愿看到的。”

来自这位环境大臣的数据显示，当时约有20%的国有污水处理厂都在违规排污到河道里。

休·罗西和尼古拉斯·雷德利关于监守自盗的陈述，引发了韦克菲尔德选区国会议员大卫·欣奇利夫的回忆，他清晰记得在他任韦克菲尔德议会经济委员会主席时，曾考察过卡斯尔福德地区一家工厂。那家公司是亚耳河（英国约克郡西部一条河流）的主要污染源。“当我问起他们的污水排放管理时，他们坦然承认在约克郡水务局知悉的情况下，他们长期、定期地违规排放污水。他们告诉我，约克郡水务局是那段河上更糟糕的污染大户。”

大卫·欣奇利夫随后提供了一串数据，“约克郡水务局运营的25家水处理工厂中，只有5家达到了欧洲委员会的标准；去年（1987年）约克郡水务局违反污染监察规定83次，而他们所辖地区的违规次数更是高达811次。”

来自沃金（英国城镇）的议员克兰里·昂斯洛则直陈，不久前他所在的垂钓者协会等组织对泰晤士河管理局违规排放提起八起诉讼，每次他们都低头认罪，并被罚金一千英镑。

经过多轮的辩论、协商，英国于1989年通过新版《水资源法》，实施水务私有化。1990年，泰晤士河管理局等十家水务局改制成私营公司，把供水、污水处理业务留给企业；水质检测、污水监管、检举起诉等权力则统一收归全国层面的国家河流管理局。

至此，经营的归经营，监管的归监管。经过随后几次立法，对私企的监管也逐渐发展、完善，形成立体的网络。

多重监管

私有化之后，泰晤士水务公司成为英国最大的供水和水处理企业，承担伦敦和泰晤士河流域的饮用水、生活用水供应和污水处理、泰晤士河水质改善工作。它通过发行股票募集资金，向居民征收的水费中，也加入了污水处理费用。

同时，这家私有公司也受到了政府、环保组织、公益机构、媒体和公民“无情”的监督。

喻远在伦敦生活期间，曾与朋友合租、分摊各种费用，他的直觉是水费较贵，贵于电费。

为限制私企随意涨价，1989年英国就成立了水务办公室，这家非部级的政府部门，独立于政府和企业，只对议会负责。它主要就是在经济层面管控水务公司，确保他们供水有品质、服务到位，且价格合理。

为改善水质、提高服务水准，水务公司投入了大量资金。

2013年4月，英国相关机构公布的最新统计数据显示，水务公司投入到基础设施、污水处理设备等方面的资金年均约五十亿英镑。私有化二十四年，水务公司累计投资超过一千亿英镑，相当于英格兰和威尔士每个家庭五千英镑。

喻远告诉《中国周刊》记者，尽管泰晤士河水看起来依然浑浊，但扭开水龙头，流出的自来水是可以直接饮用的，水质尽可放心。

除水务公司每天自行检测水质外，成立于1990年的饮用水监督委员会，会派巡视员独立核查企业的水质检测，并巡视他们的实验室，确保饮用水安全可靠。

对于污水处理、排放，河流治理的监管，以及违规的检举、起诉和处罚，则由1990年成立的国家河流管理局承担。1996年河流管理局并入环境署，后者是家非政府部门的公共行政机构，上对环境、粮食和农村事务大臣负责。

泰晤士水务公司从泰晤士河里取水要征得环境署的许可，如果违规排放污水，则会收到环境署的诉讼和罚单。

英国环境署网站上，就有2012年10月和2013年2月，泰晤士水务公司造成河流污染而被罚的新闻。

环境署也设有污染热线，接受公众举报。有时他们也容忍一些看起来非常合理的污染排放，但舆论并不容忍。

1858年开工建设的下水道，至今扮演着关键角色，但污水与雨水同流合污是个遗留问题。夏季伦敦遭遇大暴雨时，为避免街道被淹，泰晤士水务公司就会开闸向泰晤士河放水。

泰晤士河协会主席皮特·芬奇对《中国周刊》记者说，这是泰晤士河最后的污染源了。

但英国媒体难以容忍此事，2004年，英国媒体援引环境署的数据报道，这种往泰晤士河排放污水的情形年均六十次。这种排放被媒体定性为“丑闻”，予以强烈抨击。媒体要求私营的水务公司必须解决这个问题。

为解决这个遗留问题，新的泰晤士地下排污管道正在筹建，预计于2016年开工。这项耗资四十一亿英镑的计划，同样充满争议。人们的担心之一是，工程成本会转嫁到消费者身上，影响收入固定的人群的生活，比如靠养老金过活的人。

2013年2月5日，水务办公室宣布，今年水价和污水处理费再次提高3.5%，年均费用由375英镑增至388英镑。

这遭到了水消费者委员会的抨击，“水务公司盈利远超预期，不能全留给股东和投资者，应该限制水价，或者增加对服务的投入，回馈消费者。”

水消费者委员会是家非政府部门的独立公共行政机构，依据2003年《水资源法》成立，只对议会负责。该委员会告诉《中国周刊》记者，他们接受所有水相关的消费者投诉，向企业、监管方、政府施压以解决问题。

除以上官方、半官方机构外，英国大量NGO、媒体都在泰晤士河的治理与监督上扮演着重要角色。

“涉及公共事业的私有化，牵涉太多问题，不是你想做好就能做好的，它需要大量的前提铺垫和制度建设。”喻远说。