新形势下财政惠农资金的管理和问效

近年来，党中央采取了一系列改革举措，出台了一系列强农惠农富农政策，为解决“三农”问题发挥了积极作用，确保了农村经济社会稳步健康发展。随着惠农补贴的力度加大，惠农补贴项目也在逐渐增多，如何创新财政运行机制，强化惠农资金管理与问效，摆上了财政工作的重要位置，成为财政支持“三农”需要研究的课题。

一、惠农资金在农村实施的基本情况

目前，面向农村的惠农资金种类比较多，大体可分为以下几类：

一是涉农补贴类资金。主要是粮食直补和农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、畜牧良种补贴、动物疫病强制免疫补助、退耕还林补助、生态公益林补偿、森林植被恢复费、林业生态建设资金、家电下乡补贴、摩托车下乡补贴、产粮大县奖励、油料生产大县奖励等资金。

二是支持农村基础设施建设类资金。主要是用于农村公益事业建设、农田水利建设、水库除险加固建设、农村能源建设、农村饮水安全工程建设、土地整理与耕地保护等资金。

三是支持农业发展和社会化服务建设类资金。主要是支持农业产业化经营、农业生产发展、现代农业科技、万村千乡市场工程建设、新农村现代物流网络建设、农业保险等资金。

四是农业综合开发类资金。主要是用于农业综合开发土地治理、农业综合开发产业化经营等资金。

五是农村综合改革类资金。主要是农村税费改革及免征农业税转移支付、化解农村义务教育债务资金、国有农场税费改革补助、“一事一议”财政奖补、村级组织运转经费补助等资金。

六是农业防灾救灾类资金。主要是农业生产救灾资金、防汛抗旱补助、各项救济资金、地质灾害防治资金等。

七是支持农村社会发展类资金。主要是农村义务教育经费、农村中小学校舍建设、 农村公共文化体系建设、村级公共文化服务中心建设、计划生育奖励扶助、农村劳动力转移培训、农村低保、新型农村合作医疗补助、农村医疗卫生服务体系建设、农村“五保”供养、敬老院建设、农村泥草房建设、新型农村养老保险、农村环境保护等资金。

八是财政扶贫开发类资金。主要是各级财政部门安排用于扶贫的资金。

九是库区移民类资金。主要是用于支持库区移民生活区基础设施建设和移民补助资金。

十是支持农村基层组织建设类资金。主要是乡、村组织办公场所建设等项资金。

以齐齐哈尔市为例，近年来，随着经济的快速发展，公共财政投入“三农”资金的政策在逐步完善，总量在增长，涉及领域在逐步拓展，项目结构在优化。2011年全市用于农、林、水利等农业支出已达41.8亿元，占当年财政总支出的17.4%。其中农业支出24.8亿元，林业支出2亿元，水利支出4.9亿元，扶贫支出1.4亿元，农业综合开发支出2.1亿元、农村综合改革5亿元。这些投入在改善农村、农民的生产和生活条件，调整农业结构，提高农业综合生产能力和市场竞争能力，促进农业增产、农民增收等方面都取得了良好效果。

二、当前惠农资金落实中存在的主要问题

（一）部分惠农政策宣传不到位。个别惠农政策在贯彻落实过程中，有少部分的专业部门干部不能主动深入基层开展过细的宣传工作，个别镇村干部宣传工作不深入、不细致，导致部分群众对惠农政策不知道、不了解，不能及时享受惠农政策，特别是一些受益面较小的政策项目，个别村组干部只做面上的宣传工作，造成部分群众不知道，宣传工作留有死角，影响惠农资金的贯彻落实。

（二）部分政策执行过程中走样变形。个别部门和镇村工作人员政策观念差，从局部利益出发，不能严格执行上级政策规定的范围、标准和程序，有的甚至钻政策的空子。如个别村以村集体的机动地名义虚报粮食补贴面积，享受粮食补贴和良种补贴，或将机动地面积分解到村组干部户头，或将机动地面积单独立户，有的甚至以村干部亲属的名字，虚报冒领补贴款；个别村组干部不能认真救助真正困难的群众，而是让自己的亲朋好友冒名领取社会救助资金，影响十分恶劣。

（三）惠农资金管理使用不规范。个别惠农资金不设专户管理，没有执行专款专用原则，有的拨付不及时，甚至存在截留、挤占、挪用等现象。

（四）惠农资金监管机制不完善。由于惠农资金涉及面广、受益农民众多，给惠农资金监管工作带来了困难。目前，财政部门既承担惠农资金的审核、划拨，还承担个别惠农资金的直接发放任务，并且要承担监督管理责任，由于人手少，很难覆盖到每个具体项目和村屯，这就给一些思想认识不到位、贪占便宜的人留下了截留、挪用、虚报冒领可乘之机。

三、探索创新惠农资金管理模式

在国家不断加大对“三农”投入的形势下，需要进一步加强管理财政惠农资金。

（一）加强惠农资金监督管理的机制

1.完善资金管理制度。要建立健全惠农资金在分配、拨付、使用、监管和绩效评价全过程的制度建设，对现行惠农资金管理使用制度进行清理、修订和完善，确保每项资金支出、每个管理环节都有制度覆盖。同时，还要做好各项监督管理制度的衔接，避免相互矛盾。

2.进行资金管理体制机制创新。创新和完善惠农资金预算执行管理机制，强化财政考核和责任落实，建立专业部门联动机制，形成各相关部门分工合作、信息共享、紧密配合、良性互动的工作局面。健全财权与事权相匹配的体制，逐步完善支付制度。同时，还要加大信息公开力度，提高政策执行透明度。

3.深入推进惠农资金协调机制。建立健全惠农资金监管部门统筹联席会议制度，加强相关政策和资金的衔接配合。建立惠农资金电子监管平台，完善资金监管信息共享机制，强化科技手段监管，逐步实现全区域覆盖。巩固和完善现有惠农资金监管机制，围绕主导产业、重点项目和优势区域，以科学规划为引导，以重大支农专项为平台推进惠农资金优化组合。坚持以县区级为平台的惠农资金权责模式，完善县区级绩效考评制度，从制度设计上形成县区级资金监管机制。

4.规范惠农资金的运行制度。逐步完善惠农资金科学、合理的资金支付机制。一是规范划拨行为。要按照惠农资金管理规定，及时审核拨付资金。对应实行财政报账制的项目资金，要严格报账手续，规范报账程序，完善报账资料。对项目实施进度缓慢、未按规定要求和内容实施项目、未按项目资金管理要求进行规范核算和管理的惠农项目，可采取停止拨款、追回资金、取消项目申报资格等措施处理。二是完善资金最终支出方式。对安排用于个人和家庭补助的惠农资金，要进一步完善“一折通”发放方式，简化发放程序，降低发放成本，努力实现对农民的各项补贴通过“一折通”发放，保证涉农补贴资金及时、安全、足额到位。同时，协调各部门参与补贴发放职能，实现补贴资金由财政部门“一个漏斗”向农民发放，避免出现多家多种形式发放的问题，降低行政成本，提高工作效率。

（二）提高惠农资金基础工作管理水平

1.加强基层管理工作。要加大对基层干部的培训力度，不断提高乡镇、村屯干部管理能力和水平，以适应新形势下惠农资金监督管理的需要。要充分发挥乡镇财政所的管理和监督作用，强化乡镇财政所对涉农资金的监管职能。要加大对基层管理机构的投入力度，推进基层站所标准化建设，为充分发挥职能作用提供有力保障。

2.做好信息收集整理工作。要高度重视惠农资金有关信息的收集整理工作，要运用现代管理办法和信息化技术，建立健全各种基础数据动态采集机制，完善部门信息数据和项目管理库，逐步实现对各种惠农资金信息数据的动态管理和分析，使惠农资金管理做到细致、准确。

3.强化惠农项目管理。一是严格项目申报制度。对申报的惠农项目，要明确申报要求，健全项目的民主决策机制，提高项目申报工作透明度。对需要地方财政进行资金配套的，应事先落实好。二是建立完善惠农项目库。要坚持以项目为目标，深化项目前期调研，按照产业政策和重点投入方向，建立完善惠农项目库，增强工作的计划性。三是严格项目管理制度。要逐步实行惠农项目的招投标制度、合同管理制度、工程监理制度、政府采购制度。项目主管部门要加强对项目实施的全程监管，对项目实施过程中发现的问题要及时予以纠正。四是严格项目竣工验收。财政部门和项目实施部门要做好项目的竣工验收工作，严格执行有关国家竣工验收规定。财政部门对财务资料不健全、报账手续不规范、支出内容不合规、项目建设不符合要求的项目不得通过验收。五是做好项目资产后期管理。对属于工程性质的项目，要完善项目后续管护制度，及时办理资产移交手续，明确产权主体，落实管护责任和经费，确保工程长期发挥效益。

（三）明确惠农资金监督管理的责任

1.落实监管责任制。财政部门要按照“谁主管、谁负责”的原则，认真履行监管职责，建立监管长效机制。县区人民政府负责加强对惠农资金监管工作的领导，研究解决资金管理、使用中的重要事项。财政部门和主管部门负责惠农资金的申报，财政部门负责资金的拨付和监督检查等资金管理工作，各部门按各自职责负责惠农项目的立项申请、组织实施、检查验收等资金项目管理工作。

2.实行农民群众监督制度。财政和惠农项目主管部门要加大惠农资金监督力度，承担监督主体的责任。同时，也要发挥村民监督委员在落实惠农政策和资金管理使用中的监督保障作用，确保惠农资金及时全额落实到位。要激励农民群众发挥监督作用，拓宽信访举报渠道，建立健全举报制度。

3.实行责任追究制度。财政部门和主管部门的主要领导对惠农资金的管理、监督和使用负主要领导责任。按照部门预算管理和专项资金管理的有关规定，坚持公开公平公正原则，确保惠农资金透明、高效。对工作不实，底子不清，暗箱操作，监管不力，滞留、截留、挪用、骗取资金等行为，要严格按照相关规定追究责任人和有关领导的责任，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

四、充实完善惠农资金绩效考评问效模式

对财政惠农资金投入项目实施过程和完成结果的评价，体现了对财政惠农资金使用的事先监督和事后分析评价的科学管理方式，是对惠农资金问效的最重要形式。财政部门要会同项目主管部门对惠农项目的实施和资金使用管理情况实施绩效考评，科学合理地制定绩效考评指标体系，逐步建立惠农资金科学使用、项目绩效逐年提高的运行机制。对认真履行工作职责、管理规范、监管有力、资金使用安全高效、项目建设成效显著的县区和单位，予以通报表彰，优先安排惠农资金项目；对不履行监管职责、资金管理混乱、资金使用违规违纪和项目验收不合格以及被新闻媒体曝光的县区和单位，予以通报批评，并按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定严肃处理。同时按违规违纪金额相应削减下年度惠农资金安排，或者暂停该县区和单位同类项目申报资格。

通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的惠农资金，实施绩效考评，逐步形成支农资金使用高效、运行安全的问效管理机制，以切实提高支农资金使用效益。

责任编辑：洪峰