推进产业转移与农村劳动力转移的有效途径

产业转移和劳动力转移是一国经济发展过程中的必然现象。如何建立完善产业转移与农村劳动力转移的互动机制，加快产业转移与农村劳动力转移的步伐？广东省结合当地实际，积极探索推动产业转移与劳动力转移的有效途径。

一、广东省产业转移与农村劳动力转移的现状与成效

自从改革开放以来，广东省凭借其区位优势，吸引着大量外来淘汰产业的资本进入，为广东省初期的经济发展发挥重要作用。但长期以劳动密集型为主的传统产业，高污染、低附加值的问题困扰着珠三角的经济进一步发展。面对传统产业的诸多问题及省内区域发展不平衡的问题，广东省提出了产业与劳动力的“双转移”策略，即珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地第二、三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移，从而实现全省共同富裕、共同繁荣。

早在2001年8月，广东省就在出台的《广东省工业产业结构调整实施方案》中明确指出，东西两翼地区要有选择地承接一部分珠三角地区劳动密集型产业的转移和辐射，山区和贫困地区要创造条件承接珠三角地区的产业转移和辐射；重点是有目的、有步骤地将珠三角地区的部分产业向山区转移。2005年3月，出台《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，鼓励珠三角产业向山区及东西两翼转移，就山区及东西两翼与珠三角地区联手推进产业转移提出指导性意见。2006年，颁发了《关于加强我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移中环境保护工作的若干意见》。2008年5月，又出台《中共广东省委、广东省人民政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（以下简称《决定》），提出了推进转移的指导思想、主要目标与基本原则以及政策措施。《决定》明确， 力争到2012年，珠三角地区功能水平显著提高、产业结构明显优化，东西两翼和粤北山区在办好现有产业转移工业园（以下简称产业转移园）基础上，再规划建设1—2个大型产业转移园，形成一批布局合理、产业特色鲜明、集聚效应明显的产业转移集群，推动我省产业竞争力位居全国前列。人力资源得到充分开发，劳动力素质整体提升，就业结构整体优化，本省劳动力就业比重提高，农村劳动力在城镇就业以及向二、三产业转移成效显著。新增转移本省农村劳动力600万人，组织技能等级培训360万人，全社会非农就业比重达到80%。珠三角地区劳动密集型产业比重显著下降，人均生产总值增长率高于生产总值增长率2个百分点左右。力争做到三年初见成效，五年大见成效。

为了切实推动“双转移”工作，广东省政府计划在 2008—2012 年五年时间里，安排 400 余亿元资金，从八个方面进行扶持：扶持欠发达地区完善基础设施；以竞争形式扶持欠发达地区建设产业转移园；加大力度扶持欠发达地区重点产业发展；实施政府有效引导的产业转移政策；实施免费技能培训；鼓励贫困农村适龄青年掌握职业技能；以农田标准化建设减少农村单位土地使用的劳动力，推动农村劳动力加速转移；造新耕地挂钩置换，增加欠发达地区可开发土地和支持解决全省新增建设用地占用耕地的占补平衡问题。

在推进产业转移方面， 一是加强产业转移规划引导。制定全省产业转移的区域布局总体规划和指导意见，引导和推动产业有序转移和集中发展。二是实行产业转移集聚发展。继续开展省级产业转移园认定工作。各产业转移园按总体规划确定发展方向，突出主导产业，实行专业化发展；围绕延伸产业链，推动上下游产业配套发展，形成特色鲜明、配套完善的产业集群，促进产业做大做强。三是努力降低经营成本。努力降低产业转移园内企业用地、用电、用工等生产成本，提高对转移产业的吸引力。四是加大用地扶持力度。各地对产业转移园建设用地指标安排要适度倾斜，保证其建设用地需要；对规模大、成效好的产业转移园的用地指标给予支持，对于投资10亿元以上重大项目的用地计划由省专项安排。五是加强配套基础设施建设。珠三角各市要严格履行产业转移园合作建设协议，加大投资力度，尽快完善园内道路、供电、给排水、环保等各项基础设施。六是不断提高管理服务水平。产业转入地的外经贸、工商、国土、环保、消防、海关、检验检疫等部门要简化行政审批程序，推广“一站式”服务，提高审批效率。七是切实加强环境保护。按照发展循环经济的要求，完善产业链，集中供电、供气、供热、供冷和环境污染治理，设定符合当地产业发展的能耗、环保、技术和安全标准，促进产业转移园可持续发展。

在推进劳动力转移方面，加快省内劳动力向珠三角发达地区转移；大力推进农村劳动力就地就近就业；鼓励企业招用本省农村劳动力；加强农村劳动力职业技能培训；加强就业培训载体建设强化转移就业公共服务；建立优秀农民工激励机制。

“双转移”战略实施以来，广东省各地高度重视园区建设，注意从招商引资向招商选资观念和方式的转换，把招商引资与招商选资有机结合起来，着力筛选具有一定规模的符合当地园区发展的龙头企业进驻，通过龙头企业带动相关产业的发展，或是引进具有关联性产业集群项目，形成具有自己产业特色的工业园区。经过多年发展，目前在34个省级工业园区建设过程中，产业发展方向对头，定位比较合理，正在形成以主导产业带动相关产业集聚发展的良好势头。据有关部门统计，2010年，全省34个省级产业园区有797家规模以上工业企业，工业增加值达到479.45元，比2009年增长40.3%。全省34个产业转移工业园区单位工业增加值能耗均低于所在地市能耗水平，单位工业增加值能耗低于0.8吨标准煤/万元的园区就有30个，其中25个园区单位工业增加值能耗更是低于0.5吨标准煤/万元。同时，产业转移“腾笼换鸟”为珠三角各市腾出空间，珠三角集中更多的资源发展高技术制造业、先进制造业、优势传统产业、现代服务业等现代产业。

二、广东省产业转移与农村劳动力转移互动存在的问题

一是产业园区所在地区位条件有所改善，但仍未摆脱劣势。以梅州为例，交通基础设施不断加强，梅揭、梅河高速公路建成通车，梅龙高速公路顺利动工，实现了梅州全市域“1小时生活圈”。但是，梅州在区位上远离经济中心，在区域经济辐射上存在极大的劣势制约，投资吸引力弱，制约了园区经济的发展。

二是资源矛盾突出，发展要素制约多。由于原有的工业化水平较低，服务意识较薄弱，产业结构不配套，中间产品外购成本过高，这就加大了转移企业的配套成本。从东西两翼各县的当前情况看，大都面临着无地可用、有地难征、政策难突破等严重的“瓶颈”制约。土地制约也就成为严重影响工业园区建设、乃至县域经济发展后劲的一大“拦路虎”。

三是产业转移没有形成一个统一的体系。产业转移的形式并不统一，呈现割裂转移的形式，产业基础的发展和劳动力转移的进程受到很大影响。各企业之间没有进行良好的沟通，只是割裂式地实施产业转移，经常导致在一个产业园中全是一些关联度特别低甚至没有关联度的企业，区内各项合作，如人才培育、信息沟通、技术合作等，都没有形成互补效应，因此产业集聚的效应也无法发挥出来，影响产业的深入发展。

四是产业转移园区对口地区间产业转移成果不够明显。由于产业的梯度转移一方面靠政府引导和推动，另一方面靠市场规律的作用，造成部分珠三角地区政府考虑到产业转移可能对当地经济总量和财政收入带来的影响，产生不愿意转的思想。部分珠三角企业考虑到在人才的吸收、交通、市场环境等方面发达地区比山区具有明显的优势，在权衡成本收益之后不愿意转。与此同时，在对口转移的城市之间未能形成较为明确的利益分配机制，以及全省未制定推动转移的约束机制致使这种对口转移效果不明显。

五是产业转移受生态环境的制约。目前，珠三角一些高能耗、粗加工、低技术和高污染的产业面临着生存危机，急于转移出去，如果东西两翼及粤北山区在承接产业转移过程中过多地考虑经济利益而忽略生态环境，引入一些高能耗高污染产业，势必将对生态环境造成极大的影响。

此外，部分园区还存在承接产业出现严重雷同的现象，农村待转移劳动力素质与园区发展不适应，技能培训效果与园区发展不适应，培训主体与园区发展不适应，产、学、园的合作机制尚未形成，等等。

三、广东省完善产业转移与农村劳动力转移互动机制的思路

（一）在产业转移方面。

一是加大产业转移政策力度，提升转出地与转入地良性互动效应。产业转移转出地与转入地政府应进一步完善合作机制，提升转出地与转入地良性互动效应。园区建设，应顺势而为，因地制宜，对于有条件优势的园区，提升其产业建设层次，合各方之力，共建高端技术产业工业园。

二是更有效地发挥产业转出地的积极作用。珠三角各市要坚定不移地加快推进产业转移示范园合作共建，强化责任，狠抓落实，力求率先实现“三个紧密结合”，在发展上“上台阶、见实效、创一流、作示范”。政府引导与市场运作紧密结合。要紧密结合本地结构调整部署，有针对性地做好直接面对企业的引导工作；要加快构建与市场机制相适应的合作共建模式，完善促进产业转移优惠政策，充分运用财政、税收、级差地价、要素成本等经济杠杆引导和激励企业转移；要强化企业转移全程服务，对有利于企业在转移中推进转型升级的行动给予强有力支持。园区建设与产业对接紧密结合。要着力通过产业转移，为做强珠三角产业高端环节腾出空间，为辐射带动粤东西北产业发展建立纽带。在完善园区产业规划、确定产业转移重点项目时，珠三角各市不仅要考虑一般劳动密集型企业的转出，更要考虑优势产业制造环节的向外延伸，形成跨区域的产业链条，“双转移”与“双提升”紧密结合。珠三角各市在做好部分产业向欠发达地区转移的同时，更要加大自身招商引资和产业转型升级工作力度，大力发展高端产业和总部经济，进一步提升研发水平和自主创新能力，努力成为国际先进产业的输入地、先进制造业、现代服务业的集聚区、战略性新兴产业增长极，加快实现产业竞争力和自主创新能力“双提升”。

三是更有效地发挥产业承接地的积极作用。进一步改善投资的各种软硬件环境和条件。优化交通、通信、能源、环境等基础设施和市场化程度、政策支持力度、政府效率、社会治安等环境和条件。创造有利于双转移的外部和内部环境，在金融、法律、人才等公共服务领域对产业进行支持，为落户企业提供良好的服务。依托产业优势，积极承接相关的配套产业。每个欠发达地区都有其自身的要素禀赋优势，如果能将这种资源优势和产业转移的指向结合起来，将会更加有效利用好资源、劳动力、资本和技术等生产要素。依据自身发展的主导产业或产业集聚规模程度高的产业，将剩余劳动力的压力转化为人力资源的优势。切实加强保护生态环境。在双转移过程中，承接地政府应该立足本地实际情况，对那些高污染、高能耗的企业进行改造，使其符合环境和资源保护要求，对那些达不到要求的，应该坚决阻止其进入，使其自然淘汰。要有选择地转移无污染、少污染的产业项目，加大园区环保基础设施尤其是污水处理厂的建设力度，坚持走发展工业与保护生态紧密结合、工业文明与生态文明互促共进的园区发展新路，建立生态补偿机制，用工业产生的效益补偿环境治理和保护工作，实现经济效益和生态效益相得益彰、同步增长。产业集聚与机制创新紧密结合。要创新园区管理体制、招商引资模式、建设投融资机制、人才集聚机制，以观念更新引领产业要素跨区域合理配置、优化组合。扎实推进适应园区与企业特点的融资体系建设。需要集中力量在优化法制环境、拓宽发展领域、强化金融服务、加强支撑体系建设、鼓励全民创业等方面取得突破。要旗帜鲜明地保护民营企业合法财产、合法经营和合法权益，为民营企业投融资创造公平、开放的宏观环境。产业转移工业园区建设应借助珠三角的资金、人才、信息等资源支持，借鉴珠三角地区先进的管理经验，提高园区管理水平，推进产业园区发展提速；淡化产业转移工业园作为珠三角产业转移承接地意识，转变合作共建“产业转移工业园”为合作共建“特色产业工业园”。

（二）在加强农村劳动力转移方面。

一是以产业园区人才需求导向为重点，调整和加强农民培训体系。农民培训工作经过十几年的探索，已初见成效。但这一体系的运行机制、农民培训的基础设施和培训设备，师资队伍建设、培训方法总结、培训效果评价等难于适应目前广东省“双转移”实际需要。因此，应以产业园区需求为导向，调整和加强农民培训体系，采取措施加强培训实习基地建设，要调动当地培训机构与外地特别是高层次的培训机构与职业院校积极性。还要调动企业培训的积极性，分配适当的培训费用补贴给企业，让企业成为农民工职业培训的主体，提高他们实施培训的积极性，这样既能有针对性地提高农民工技能，又可以让企业通过培训更清楚地了解员工的特点，有利于建立合同契约规范用工，减轻企业的用工成本。

二是建立适合产业园区需求的农村劳动力转移培训的动态管理模式。按照本地产业园区需求优先的原则，在今后实施农民培训的过程中，应坚持当地园区项目需求调查。根据农民日前的生产现状、文化现状和经济现状，开展地区园区产业分析、农户培训需求分析、农民学习能力分析，有针对性地为当地园区农民就业提供培训。

产业园区可依托认定的定点培训机构和现有教育阵地，通过建设适用技术培训网络，实行分类培训和加强信息科技服务，对培养对象进行结对帮带，充分发挥辐射引导作用。实施“一人一技能”培训，提高劳动者就业技能。创新培训模式，对提供就业岗位较多的企业，按企业要求，开展成规模的“定单式”劳动力培训，对提供零星岗位的企业，通过岗位汇总，集中开展培训；对新建大型项目及用工量大的企业，要专项研究合作解决本县劳动力就业安置办法。

三是创新农村劳动力培训形式，建立“产、学、园”合作培养平台。建立“园区+学校合作培训”形式。即园区分别与职业院校及企业签订人才培养合作协议，企业根据市场和自身发展的需要，积极参与院校的“园区与学校合作培训”，目前，这种形式主要应用在在岗培训。同时，建立“企业+学校合作培养”形式，校企合作定向培养，安排学生到产业园区顶岗实习，由企业组织学生学习实际操作技术、参加生产实践，学生在完成学业后，可直接进入企业上岗就业。此外，还建立“研究机构或学校+当地政府+园区合作培养”、“本地学校+省属以上学校+企业的多层合作培养”等形式，为产业转移园提供强大的技术人才支撑。

（三）在完善农村劳动力就业服务体系方面。

一是建立有利于劳动力转移和集聚的劳动力市场机制。要打破城乡分割壁垒，消除劳动力流动和集聚的行政性障碍，实现农村劳动力与城市劳动力的平等竞争就业，使城乡劳动力享有平等的就业权利。同时，加强农村劳动力市场的法规建设，确保劳资双方的权利得到保障。要建立完善的劳动力保障体系，赋予农村劳动力平等的权利地位，从根本上消除社会对农村劳动力的歧视与偏见，通过完善法制，促使资方在雇佣劳动力时受到相应法律法规的限制，从而更加有利于劳资双方在法律制度保护下平等地履行各自的权利和义务。

二是搭建一个快速获得培训信息和就业信息的平台。大多数的新生代农民工获得培训信息和工作信息的途径单一，这是制约新生代农民工参与培训的重要因素，也是一些地方“民工荒”的原因之一。要将信息通过媒体，例如电视、电台、互联网、报纸、杂志、宣传资料等向外发布。同时，政府可以和培训组织合作将用工信息和培训信息印成连续刊物，定期向新生代农民工发放，使新生代农民工及时了解各类信息，也可以通过在新生代农民工居住的社区举行教育咨询会，让各培训院校和培训机构参与其中，向新生代农民工推荐适合他们的培训专业、所需费用、培训时间安排以及培训后的职业前景等。通过各种途径为新生代农民工搭建一个快速获得培训信息和就业信息的平台，不仅有利于新生代农民工培训和择业，也可以有效避免因信息流通不畅造成的“民工荒”。

三是要重点抓好农村劳动力培训、就业、创业示范基地建设。通过示范基地建设，建立一批农村劳动力培训、就业和创业品牌，树立典型、以点带面，促进各地农村劳动力就地就近转移就业。各地应因地制宜，整合可利用的教育资源，通过校校联办、校企结合等多种形式，加快建设农村劳动力转移培训基地，有效解决培训场所、师资力量的不足。各级政府和主管部门应加强对已获认定的农村劳动力转移培训基地的管理；已获认定的农村劳动力转移培训基地应在政府和主管部门统筹协调和指导下，积极开展农村劳动力转移培训工作；已获认定的农村劳动力转移培训基地可以申请使用农村劳动力转移培训政府扶持资金，并按规定降低收费标准。

四是结合产业发展培育新的就业增长点。在培育战略性新兴产业中增加智力密集型就业机会，在经济结构调整中大力发展就业弹性高的中小企业、第三产业和现代服务业，加快家庭服务业发展，扶持小企业和微型企业。同时，要进一步完善创业带动就业的组织领导、政策支持和服务体系，发挥创业带动就业的倍增效应，引导和鼓励更多的农民工返乡创业。

（四）在加强“双转移”的投入与考核方面。

一是加大资金投入，为产业转移提供金融支持。政府部门应加大推动产业转移各项扶持资金投入，及时、足额拨付到产业转移园，并发挥放大效应，引导带动社会资金投入。产业转移园所在地政府也要加大对产业转移示范园的投入，使其尽快完善功能，发挥更大效益。有关部门掌握安排的技术创新、节能、挖潜改造、中小企业发展专项资金等各类资金，要尽量向进入产业转移园的项目和企业倾斜。

二是加大资金投入，为农民就业工作提供经费保障。对广东省而言，省级财政每年根据实际需要，适当增加专项资金安排，适当加大对各市、县完成“千企扶千村”就业工程目标任务，职业培训综合基地建设、新增培训项目、农民就业服务、考核表彰等给予补助。同时，加大对东西两翼、粤北山区培训扶持力度。各市、县要进一步调整财政支出结构，加大投入，把“千企扶千村”就业工程解决农民就业所需资金纳入当地财政预算安排，设立农民就业专项资金，保障政策及时兑现。农民就业专项资金主要用于农民工职业培训、技能鉴定补贴、智力扶贫补贴、创业培训补贴、推荐就业服务补助、综合性职业培训基地新增培训项目设备设施补助和农民就业宣传、表彰等工作。

三是加强资金管理，确保资金安全运行。要建立农村劳动力技能培训资金通报制度，定期分析和研究资金使用情况，最大限度发挥资金的效益。同时，要明确职责，建立良性互动机制。

四是完善考核工作。从2009年开始，广东省经济和信息化委员会每年对各地市政府和省级产业转移工业园上一年的产业转移工作开展一次考评，有力推动了双转移工作开展，特别是调动了地方政府的作用，但考核体系和考核方式需要进一步完善。考核体系的完善是“双转移”健康持续发展关键，考核方式应力求做到公开、公平、公正。

责任编辑：欣闻