关于鄱阳湖湿地生态补偿政策的调研报告

张胜 张彬

鄱阳湖是我国最大的淡水湖泊湿地景观生态系统，由于受湖区人口增长、经济发展和资源开发利用的多重压力，鄱阳湖湿地生态环境出现了湿地植被退化严重、水土流失不断加剧、土地沙化日趋严重、水质污染呈上升趋势、生物栖息地受到人为破坏等问题。2012年，江西省制定出台《江西省湿地保护条例》，条例明确了县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态补偿机制，对因保护湿地生态环境使湿地资源的所有者、使用者的合法权益受到损害的，应当给予补偿。我们就如何建立鄱阳湖湿地生态补偿政策进行了调研。

一、鄱阳湖湿地保护存在的问题

（一）湿地权属难以厘清。当前鄱阳湖湿地没有确权，湿地权属均在乡、村，归集体所有，无法落实到个人；滨湖各县在权属问题上即存在历史插花地带，又有丰水期捕捞区域习惯问题；因存在无土渔民，他们可在历史形成的捕捞场所捕鱼，但对捕捞场所没有所有权；此外，鄱阳湖大大小小的子湖泊数量非常多，许多湖泊由多个自然村或行政村，甚至乡镇共同管理，各自管理的范围相互交织，有的甚至还存在纠纷，厘清湿地权属相当困难。因此，实行鄱阳湖湿地生态补偿在补助对象上无法与湿地面积一一对应。

（二）湿地管理呈现多头。鄱阳湖滨湖区牵涉3个设区市，有15个县（市、区），101个乡镇，8个农场，685个行政村，2000多个自然村，涉及人口128.4万，湖泊湿地面积共计611.18万亩。鄱阳湖湿地资源丰富，存在分别以植物资源为主、鸟类资源为主和鱼类资源为主的保护区（湿地公园），在湿地区域管理上呈现了省、市、县三级管理，各自拥有管理区域，在湿地业务管理上呈现部门多头管理，林业、农业、水利、环保、卫生、国土等等部门均有管理权限，其中最主要的是林业和农业部门。林业有归省级管理的国家级湿地自然保护区1个，归县级管理的国家级自然保护区（湿地公园）3个，省级自然保护区（湿地公园）4个，县级自然保护区（湿地公园）10个。农业有1个国家级水产种质资源保护区，1个省级水生生物自然保护区。渔政管理以省级垂管为主，省鄱阳湖渔政管理局下设9个分局进行管理，主要管理鄱阳湖外湖区域。鄱阳湖内湖由当地的水产（渔政）部门管理。由于湿地管理部门多，管理区域分割，导致湿地保护责任落实不到位。

（三）湿地居民利益难以均衡。我省对鄱阳湖湿地保护的主要政策有四条：一是明确了在重要湿地禁止的行为，基本上人为活动被禁止了；二是每年10月1日至3月31日为鄱阳湖越冬候鸟期，在鄱阳湖湿地区域内依法打击猎捕候鸟和破坏候鸟生存环境行为；三是从每年的3月20日至6月20日实行春季全湖禁渔。鄱阳湖鱼类的越冬场所实行季节性轮流休渔禁港制度；四是为保护草洲，防控血吸虫，在血吸虫病治理区禁止草洲放牧。鄱阳湖居民对湖泊湿地的利用方式主要有养鱼、蟹、虾、珍珠、水禽，草洲放牧、种植农作物、种树以及天然捕捞等，其中围堰养鱼、草洲放牧和天然捕捞是最普遍的利用方式。由于湿地区域不同，湿地保护措施不同，导致不同区域的沿湖居民损失不同，从事不同职业的农、渔、牧民的损失也各不同。受财政政策的影响，湿地区域内的村民，除了普遍享受的新农合、新农保政策外，有老捕捞证的专业捕捞渔民还享受了石油价格补贴。虽然沿湖居民十分欢迎湿地补偿政策的出台，但由于农、牧、渔民享受现行补助不一，因湿地保护政策造成的损失不一，导致居民在湿地补偿政策上的利益诉求难以均衡。

二、现行鄱阳湖湿地保护财政支持政策

鄱阳湖地理位置特殊，地处江西省河流的下游，上是由江西境内的五条河流汇入的辐射水系，下连长江，鄱阳湖辐射水系呈现山、江、湖的特点。为保护鄱阳湖湿地资源，我省实行了 山、江、湖同治。

1.对“山”的财政支持政策。自2001年开始，先是对“山”进行保护，实行了生态公益林保护政策，将全省5100万亩生态公益林纳入了保护范围。2013年补助标准达到每亩平均17.5元，资金总量达8.9亿元。

2.对“江”的财政支持政策。2007年开始对“江”进行保护，对东江源及五河源头生态环境保护好的县进行奖励，2013年奖励资金达1.75亿元。

3.对“湖”的财政支持政策，按主体划分具体如下：

（1）地方政府。为提高滨湖地区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，从2007年起，实行了大湖区转移支付补助，专项用于滨湖县公益性排涝、排渍、堤防维护、基层水管体制改革等补助。从2009年起对鄱阳湖滨湖县地方政府实行了重点生态功能区转移支付补助。

（2）湿地保护单位。归省级管理的国家级自然保护区和渔政分局机构运转经费由省财政保障到位。在专项补助上，对国家级湿地自然保护区（湿地公园）有自然保护区能力补助建设资金、湿地保护工程建设补助、湿地保护补助试点等。省级渔政分局每年通过纳入预算管理的行政事业性收费，固定用于执法专项达600余万元。

（3）滨湖群众。滨湖群众大体上分为渔民、农民、牧民。除外出打工和传统的养殖、放牧和捕捞外，他们依靠湿地资源，直接或间接获取财政支持的收入主要有：

一是直接补贴。对有捕捞证的渔民，政府实行了石油价格补贴，按渔船马力计算，现行一条渔船高的每年可补到2万元。

二是参与项目实施获得劳务收入。国家在鄱阳湖实行了湿地保护工程，血防林工程，湖泊环境保护专项资金补助，我省实行了鄱阳湖南岸片区血吸虫病防治工程，对封州禁牧、耕牛淘汰实行了一定的补偿。湖区群众通过参与项目工程的实施，获得一定的收入。

三是通过政府赎买湖权获得租赁收入。2008年，省财政对鄱阳湖的朱市湖等7个重要湖泊进行赎买湖权20年。湖泊所有权者获得租赁收入。

三、建立鄱阳湖湿地生态补偿政策建议

（一）加大重点生态功能区转移支付力度。国家安排的重点生态功能区转移支付资金虽然缓解了湿地保护与地方经济发展的矛盾，但补助资金与地方政府开展湿地保护与修复，沿湖居民创业和教育发展，产业转移，提高沿湖地区公共基础设施建设水平等所需资金仍有较大缺口，建议中央逐年加大重点生态功能区转移支付力度，尤其是对国际重要湿地的转移支付力度。

（二）适时启动鄱阳湖湿地生态补偿省级试点。在目前国家还未启动湿地生态补偿试点的前提下，省级安排专项资金试点解决鄱阳湖湿地生态补偿问题，为下一步全省推进湿地生态补偿积累经验、打下基础。建议按照“重点保护，有限利用；合理界定，简便操作；分类补偿，分步实施；自愿申请，依规退出”的思路开展试点。补偿原则按照“直补为主，项目为辅；植被首保，兼顾其他；责任明确，主体落实；整片推进，突出实效”的原则进行。

省级试点在操作方式上：首先是制订鄱阳湖滨湖地区湿地保护规划，对湿地植被资源进行分类划分，确定保护次序，退出保护标准，以及退出后有限利用促进湿地持续发展的举措等。其次在具体操作上，主要有：一是以湿地植被资源面积为主要测算依据，省财政将湿地补助资金安排到县；二是湿地补偿资金采取个人直补、项目安排、管理经费三种方式结合使用。个人直补总额度不低于50%，个人直补由村委会确定补助对象及金额，通过一卡通发放；项目安排主要用于湿地植被的保护、修复；对湿地植被保护已达规定标准的，可用于为村民参加新农保、新农合补助，生产生活等公益性设施补助；管理经费按湿地面积标准分配到各县，由县政府统筹安排用于负责湿地补偿单位或组织使用。三是湿地补偿资金由村制定方案经村民大会同意后报乡，县汇总后将县级实施方案报省审批后实施。四是省对县进行绩效考评并作为下一年度安排资金的依据。在补偿标准上，建议参照我省生态公益林的补偿标准。

（三）进一步理顺湿地管理体制。鉴于鄱阳湖湿地保护多头，建议由省政府牵头进一步理顺湿地管理体制，落实地方政府湿地管理职责，协调湿地保护机构与地方政府的关系；下放渔政管理体制，改变省级垂直管理体制，将9个渔政分局成建制划归地方管理，做到鄱阳湖内、外湖管理一盘棋。

（四）扎实做好补偿的其他基础工作。

一要尽早完成确权登记。参照集体山林林权界定办法，推进鄱阳湖区湿地和湖泊权属界定工作，以明确湿地和湖泊权属关系，落实权属所有者，为进一步完善湿地生态补偿政策奠定基础。

二要同步建设公共基础设施。加大对环湖乡村公路、电力和水利等方面建设投入，提升滨湖地区乡村基础设施水平。通过采取硬化村庄道路、改建垃圾窖和沼气池等措施，美化社区环境，改善湖区群众生产生活条件。

三要合理调整产业结构。加快鄱阳湖区渔业产业发展，通过大力开发宜渔水面资源、加大标准化池塘改造，积极调整水产养殖品种结构等手段，促进渔民转捕为养。抓好产业转移，鼓励和扶持在沿湖地区兴办新型产业，如发展生态旅游业、囤养特色经济动物、建设生态果园和农产品加工等生态产业。抓好劳动力转移，对湖区农民进行职业技能培训，提高滨湖区农民素质，使农民熟练掌握多项职业技能，积极促进农民再就业。

（作者单位：江西省财政厅农业处）

责任编辑：宗宇翔