底线思维：银行监管的实践与挑战

安徽银监局课题组

国际金融危机的阴霾迟迟难散，银行业及其监管饱受诟病，如何提升监管有效性成为热点话题。本文试图从银行业特殊属性入手，分析银行监管工作中底线思维的实践与挑战。

银行业的特殊属性决定了底线思维的必要性

面对国内外复杂的经济金融形势，中央领导同志多次强调，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。

底线思维的实质是一种科学的思维方法。掌握这种思维方法，就能在具体工作实践中，认真评估决策处事的风险，估算可能出现的最坏情况，从而处变不惊，守住最后的底线。对于银行监管工作来说，底线思维更有必要性、针对性。一方面，银行具有吸收存款的功能，有信用放大的杠杆属性，这就决定了银行业是天然的高风险行业，需要审慎经营，一旦出现问题会对经济社会产生重大影响，且具有极强的传染性，一家银行机构出了问题，风险可能会迅速波及全行业。美国次贷危机引发的国际金融危机就对世界经济产生了巨大的负面影响，全球经济深受其害。另一方面，实体经济的发展又离不开银行业的支撑，需要银行业调整结构、创新产品，更好地支持经济社会的发展，在发展中防范和化解风险。因此，对于银行业监管者来说，任务格外复杂和艰巨，既要督促银行业有效管控风险，又要引导银行业充分支持实体经济。银行业本身的特性决定了其监管在客观上必须以底线思维为根本指导，不能单纯就风险谈监管，要在严守风险底线的基础上支持和促进经济金融良性发展。

事实上，作为监管高风险行业的银行监管，其监管理念的发展无不深深地烙有底线思维的印记。最早的规制监管，要求银行业金融机构在经营过程中严守规制，不得违反规定开展经营活动，实际上是以十分庞杂的具体监管规章制度为底线的一种监管。随着近年来银行监管理念的发展，规制监管逐步向以风险为本的监管理念转化，而以风险为本的监管无非是要在监管过程中严守风险底线，以风险的识别、计量、监测和控制作为银行业经营发展的根本来实现监管。本轮金融危机爆发后，逆周期监管理念开始被全球监管者接受并逐渐成为银行监管的一项前瞻性要求，而逆周期监管就是要求运用辩证思想，尤其是在经济上行的时候未雨绸缪，实施必要的逆周期监管工具，为将来可能出现的经济下行作充足的准备，这恰恰是底线思维在银行监管工作中的一种生动体现。

银行监管工作底线思维的若干实践

近年来，银监会在监管实践中充分运用底线思维的方法，要求监管者审慎对待银行业的种种问题和风险，以守住不发生系统性、区域性风险为根本目标，积累了丰富经验，取得了明显成效。

风险底线

总体看我国银行业风险可控，但随着国内经济增速放缓，金融领域中的各类风险隐患不容轻视，特别是融资平台清理、房地产调控政策和经济增速回落可能导致银行信贷资产质量恶化，挑战信用违约风险底线；信托、理财业务发展迅猛冲击银行表外业务关联风险底线；具有融资功能的非正规金融机构违法违规经营风险不断暴露，考验银行业应对外部风险传染能力。面对这些问题，银监会提前预判，增强监管工作的前瞻性和主动性。一是在做最坏打算的基础上，关注微观经济运行和单体机构风险，通过压力测试等手段，要求增提拨备，发挥逆周期监管作用；二是通过加强名单制管理，做好平台贷款全口径监测，提请地方政府制定还款计划保障来源，推动建立企业授信总额管理，严防风险放大；三是紧跟宏观形势变化和银行业整体风险，建立风险“防火墙”和风险代偿机制，严格监管表外业务产品设计、销售和资金投向；四是强化监管部门之间的联动效应，实现从被动处置风险到积极防御风险的转变。

法规底线

法律法规作为一种行为规则是调节社会关系、建立市场秩序的最基本规范，本身就是银行业及其监管者合规经营、依法监管的底线。对银行业机构来说，近年来随着监管力度的加大和银行业内部操作风险专项治理活动的深入，银行业合规风险管理得到有效加强，运营的安全性和稳健性得到稳步提升。但合规经营管理、合规文化建设依然任重道远，各类违法违规行为仍时有发生：部分高管人员依法稳健运营意识不高，决策随意性较强，基层员工合规意识滞后，唯经济效益优先，唯上级计划盲从，制度执行不到位，内部有规不依、有章不循现象屡禁不止，特别是基层机构“十案九违规”现象更为突出。对监管者来说，银监会成立十年来，全面推进依法监管，构建了以《银监法》、《商业银行法》为核心的监管法规体系，保障了银行业监管有法可依和金融市场秩序。但依法监管工作中还存在一些不足：部分监管工作人员依法监管观念仍然淡薄，倾向于行使法律职权，而忽视法律制约；监管不作为现象仍然存在，没有处理好与被监管者之间关系；习惯性维护银行业金融机构利益而对金融消费者权益保护关注不够等。无论对于银行业机构还是监管者来说，法律风险都是一条高压线，一旦触发后果非常严重。法规底线对于银行业机构来说，其核心就是要遵守法规、合规经营，尤其是对于可能引发风险的违规行为要坚决杜绝。为此，监管部门推动了合规文化建设，树立“合规创造效益、合规创造价值”的良好理念；倡导合规要从高管做起，建立自上而下的合规运营机制；同时，大力抓好基层合规建设，保证合规经营的執行力。法规底线对于监管者来说，其核心就是要依法监管，在法律法规授权的范围内，严格按照法定程序监管，尤其是要防止监管权力的滥用。为此，银监会不断推进法治建设，做到职权法定、有法可依；建立健全依法监管的机制，做到程序合法，严格按照法定的程序履行监管权力；合理把握执法尺度，既不滥用权力，也不怠于履职，不因不作为形成监管盲区，也不因监管过度影响银行业金融机构创新活力。

消费者保护底线

实现对银行业消费者的有效保护是我国银行业监管的根本目标之一。由美国次贷危机引发的国际金融海啸暴露出金融监管当局在保护金融消费者权益方面存在缺陷，导致大范围的金融消费者对市场失去信心，进一步加重了危机的深度。近年来，我国金融产品从过去单一存取款，转向理财、融资、投资等，服务深度与广度均已发生深刻变化。一些金融产品专业性强，消费者对其产品设计、收益模式和风险程度不了解，在合同确定、产品销售中处于劣势，加之金融创新中存在一些不合理甚至不合规的创新产品，并由此引发金融消费者与金融机构的纠纷直线上升，甚至造成较大负面影响，金融消费者权益保护问题凸显。对于银行监管者来说，消费者保护的底线是维护金融消费者对银行业机构和银行业市场的信心，尤其是必须避免发生重大的、群体性的消费者投诉和危机事件。对此，银监会采取有力措施，积极应对：一是成立专门的消费者保护局，旨在全面提升消费者的风险意识、维权意识，加强金融消费者教育，把金融消费者保护作为重要监管目标，放在突出地位；二是在产品服务设计审批过程中，纳入消费者保护相关条款，并将消费者权益保护内容作为市场准入的必要条件；三是加强销售环节合规监管，尤其是针对理财产品销售过程中片面夸大收益、忽视风险提示、诱导消费者盲目购买金融产品、银行与客户之间责任不清等问题，强化监管力度，让银行理财回归代理业务本质，切实保障金融消费者的知情权、选择权、受益权，将“卖者有责”理念与“买者自负”要求有机结合起来。

支持实体经济发展底线

当前，在全球经济下行和国内经济转型的双重压力之下，对社会稳定发展起着重要支撑作用的实体经济遭遇到前所未有的挑战。支持实体经济发展既是银行业机构责无旁贷的任务，也是银行业赖以生存和发展的基础。从微观上看，加大对实体经济尤其是薄弱领域的支持，意味着单个银行业机构要承担更大的风险，在一定程度上会侵蚀银行的利润，影响银行的短期经营效益。但从宏观上看，如果在实体经济遭遇困难时所有银行业机构都放任实体经济的萎缩，银行业机构就可能失去良好的外部经济环境，导致银行业发展失去经济基础。作为监管者，要引领银行业机构积极充分地支持实体经济发展，其监管底线就是风险可消化，即要将支持实体经济可能产生的风险控制在银行可承受的范围内，而不能以牺牲银行自身发展为代价。因此，在当前实体经济发展遭遇困难的情况下，要把握好支持实体经济与风险控制的平衡，严守风险可消化的底线，在银行业机构支持实体经济尤其是小微企业、“三农”等薄弱领域过程中，给予其更高的风险容忍度，只要其经营利润足以消化风险，不影响正常发展，就应当积极争取税收、核销等政策协同效应，鼓励和引导银行业机构加大对实体经济的支持力度，承担更多的社会责任。

银行监管工作底线思维面临的挑战及应对

当前，国际经济形势持续动荡以及国内经济下行造成银行业经营困难加大，利率市场化尤其是存款利率的上浮挤压银行生存空间，影子银行业务急速膨胀在一定程度上扰乱了金融秩序，加之新监管标准的正式实施考验银行风险管理水平，银行监管工作面临着诸多挑战，需要银行监管者进一步运用底线思维，加强监管引领，未雨绸缪，积极应对。

经济发展减速考验银行风险管理能力

当前，国际經济复杂动荡，国内经济呈下行趋势，挑战银行监管底线。从国际上看，欧洲主权债务危机此起彼伏、持续动荡，美国经济萎靡不振、难言复苏，世界银行预测2013年全球经济增长率仅为1.3%。在经济全球化的今天，作为一个外贸依存度50%左右的进出口大国，外部经济的不景气严重拖累了国内经济的发展，加之国内经济在经历一个较长高速发展的周期后，结构失衡的矛盾日益突出，正处于调整结构转型发展的关口，当前国内经济呈明显下行趋势。2012年我国GDP增速下滑至7.8%，比上年下降1.4个百分点，2013年一季度GDP增速延续了7.7%的较低水平。近十年来，在经济持续高速发展的阳光雨露下，我国大中银行相继股改转型，地方中小银行如雨后春笋般蓬勃兴起，银行业发展一路高歌猛进。经济发展的减速刹车对我国相对稚嫩的银行业来说是一场从未经历的考验，如何在经济下行时继续保持良好的发展态势是一个新课题，直接挑战银行业的风险管理能力。在经济结构调整和减速的压力下，钢铁、光伏、船舶等产能过剩行业风险开始凸显，广大中小企业经营发展面临困境，导致银行信用风险激增。截至2013年3月末，商业银行不良贷款余额达5265亿元，同比增长20.15%，连续六个季度反弹，为最近三年来的最高值。面对不容乐观的宏观经济形势，银行监管工作要加强前瞻性和针对性，以提高银行业风险管理水平为根本，迎难而上、化危为机。一是督促银行强化信贷管理，提高风险管理水平。要继续严格执行贷款新规，以贷款全流程管理为基础，做实做深做透贷款“三查”，努力将信用风险控制在较低的水平。鼓励银行建立和完善高级的风险计量模型和风险定价机制，加强对风险的识别、计量、监测和控制。二是指导银行调整信贷结构。银行的信贷结构调整要契合国家经济结构调整的方向，将更多的信贷资源投向新兴产业和服务业等领域。三是强化逆周期监管政策。在经济上行期保持银行业信贷规模的适度增长，在经济下行期防止银行业信贷规模的过度收缩，并适时推进逆周期资本要求、杠杆率等政策工具，减少金融失衡，缓解系统性风险。

利率市场化提速考验银行转型发展能力

2012年年中，央行连续出招加速利率市场化进程，尤其是尝试允许存款利率上浮10%，对银行经营产生了深远影响，也在一定程度上导致了银行竞争的加剧。当前，在利率市场化加速、经济增长速度放缓、资本监管约束加强的大背景下，银行业生存发展的政策环境、市场形势、客户需求和竞争格局已发生深刻变化，过度依赖存贷利差收入的传统发展模式已难以为继，银行业发展转型已箭在弦上。一直以来我国银行业在发展过程中存在较强的同质化倾向，过度倾向于做大做强，大客户、优质企业成为各机构竞相追逐的对象，而对小微企业、“三农”等弱势群体金融服务明显不足，各类机构未能结合自身特点，形成各具特色、优势互补的竞争格局。利率市场化的提速对银行传统的经营模式是巨大的冲击，为此，监管部门应当加强指导、增强协调，引领各类银行结合自身特点，发挥各自优势，实行差异化经营，实现银行业经营方式和组织管理体系的转变：一是制订差异化的监管政策。对于全国性大中型商业银行，在加强风险防范的基础上，鼓励其加大金融创新力度，通过开拓投资理财、财务顾问、资产管理、国内外结算等附加值高的业务品种，将更多的资源向投资银行、财富管理等中间业务转移，提供更加全面的金融服务；对于区域性中小商业银行，应当引导其走特色化、专业化道路，结合当地经济特点和自身优势，以提升区域性金融服务水平为根本目标，将主要资源用于支持地方实体经济发展，注重发展质量而不是速度，深耕本区域；对于小型微型银行业机构，应当引导其专注“三农”、小微企业及社区等金融服务需求，着眼于大中银行难以服务到的客户群体，与大中银行互补发展，并在监管政策上给予一定倾斜。二是继续推进商业银行管理模式改革。引领银行业金融机构由科层制的总行—分行—支行的结构向矩阵式、扁平化的组织管理体系转变，促使商业银行逐步建立起以风险管理体系为导向，有助于优化信贷资源配置和业务转型的授信机制，构建以客户为中心、以市场为导向的经营管理体制。三是继续完善相关制度。逐步建立和完善存款保险制度和金融机构退出制度，加强对社会公众的教育和引导，为转型发展创造良好的外部环境。

影子银行规模迅速扩大考验银行内控能力

截至2012年末，据多家机构预测，中国影子银行规模（主要是理财产品、信托产品和民间融资）在20万亿元左右，呈急速膨胀之势，其中风险也在不断集聚。从风险的最终承担来看，多数机构出于维系声誊的压力，理财、信托产品的风险往往由银行业机构实际“刚性兑付”；民间借贷的高风险与高利率并存，不可否认有相当数量银行体系的资金直接或间接流入民间融资市场，甚至银行员工内外勾结参与民间融资，一旦其资金链断裂，最终受损的仍然是银行资金。此外，影子银行的快速发展导致银行表外业务快速增长，致使商业银行投机取向增加，影响金融系统稳定。由此可见急速增长而又不够规范的影子银行业务蕴藏了相当大的风险，严重威胁了银行体系的安全。“攘外必先安内”，要防范影子银行风险，其关键还是要督促银行业机构加强内控，从自身做起。一是要督促银行提高内控水平，防范操作风险。针对案件高发的态势，要督促银行从加强内控制度的执行力入手，以人為本，练好内功，由内而外严防操作风险，做好“防火墙”隔离。二是要加强合规建设，指导银行业机构建立良好的合规文化，合规从高管做起，从基层做起，以合规带动内控执行力的提高。三是加大查处力度，坚决杜绝银行业机构在开展理财、银信银保合作等业务过程中的违规或变相违规现象，清身正本。

新监管标准快速推进考验银行竞争能力

为应对国际金融危机，与国际银行监管接轨，近年来银监会连续就资本、流动性和杠杆率推出新监管标准。2013年是银行业金融机构实施新监管标准的开局之年，而新监管标准给银行带来了巨大的挑战，同时也是银行业提高经营管理水平、实现可持续发展的良好契机，应引领银行以提升核心竞争力为根本，强化资本管理、夯实发展基础、提升风险管理水平、优化人力资源配置。一是督促银行提高资本管理水平。新监管标准的实施对银行资本管理提出了更加严格的要求，根据中金公司的静态测算，《新资本管理办法（试行）》的实施将降低上市银行核心资本充足率约1个百分点，从长期看会导致中国银行业面临相当大的资本缺口。如果要达到《办法》的监管要求，仅2013年至2015年上市银行平均每年满足资本要求的外部融资大约在2000亿元，商业银行面临着巨大的资本补充压力。新监管标准严格的资本要求逼迫银行改变过去以数量增效益的粗放经营模式，从节约经济资本占用的角度追求风险资产的低资本消耗，通过提高质量来增加效益，从而有效提升银行的可持续发展能力。二是促进银行完善风险管理体系，提升抗风险能力。新监管标准对流动性、准备金及杠杆率都提出了新的要求，银行在满足这些要求的过程中必须要夯实基础、提足拨备、动态监测、加强管理，从而大大提升银行的抗风险能力。如新监管标准实施过程中，伴随着银行期限错配结构的加剧、市场流动性的波动加剧以及其他风险的转化，流动性风险大大增加，将促进银行通过建立量化模型等方式改进流动性管理，提升经营效率。三是要求银行优化人力资源配置。新监管标准对银行来说是全面提升管理的一场革命，要求银行在人力资源配备上全面优化。一方面要求银行引进更多的高端人才，全面提高整体人员素质，应对业务品种不断发展创新的需要；另一方面要对现有的人力资源进行整合，更合理地进行人员配备，使有限的人力资源能发挥更高的效率。

（本文系安徽银监局课题，课题组组长施其武，成员：钱震宁、郑立、张湲培、段明明）