地方政府规章的概念、特点和属性辨析

麦伟豪

目前，学界对地方政府规章的性质仍有不同意见。一种观点认为地方政府规章具有显著的法律属性，应该归类到“法律”范畴，并且认为在以后的立法中应进一步明切其法律属性；另一种观点认为地方政府规章是行政立法的产物，其实质是抽象行政行为。地方政府规章这一研究课题还有非常广阔的研究空间，具有极大的研究价值，笔者主要就地方政府规章的若干法律问题进行探讨。

一、地方政府规章的概念

地方政府规章是地方人民政府根据本行政区域的具体行政管理事权，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定而制定的具有执行力的规范性文件。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”另外，《立法法》第七十三条第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。”

二、地方政府规章的特点

地方政府规章作为地方一级政府履行行政职能，管理社会公共事务而制定的规范性文件，较之法律、行政法规和部门规章等规范性文件存在自身特点。

一是从属性。地方政府规章制定的法律基础是法律、行政法规和地方性法规，其制定的目的是为了执行上位法。

二是适用地域的有限性。地方政府规章是由地方政府制定，用以管理其行政区域内各项事务的规范性文件。地方政府规章仅能就属于本行政区域的具体行政管理事项作出规定，而且仅能在本行政区域内适用。

三是很强的可操作性。地方政府规章是地方政府为执行法律、行政法规、地方性法规的规定而制定的规范性文件，必须在本地区具备可行性和可操作性，否则，执行机关将无所适从。

四是普遍适用性。地方政府规章一旦生效，即可在本行政区域内普遍适用，且可以在规章效力存续期间对不同事项和不同行政相对人反复适用。

五是不可诉性。我国现行法律并没有规定公民、法人或其他组织可以通过诉讼途径使地方政府规章失效。即使地方政府规章的部分上位法制定机关可以依法撤销规章，但这种途径终究不是诉讼途径。

三、地方政府规章的属性

对于地方政府规章的属性，学界一直有争论。有观点认为，地方政府具有地方立法权随着实践的发展，应进一步扩大。其核心主张是肯定地方政府具有立法权，地方政府规章就是立法性质的规范性法律文件。

首先，这种观点的理论基础是行政立法的一般理论。这里“行政立法”的“行政”，指此种立法的主体为行政机关；“行政立法”的“法”，指此种立法所立之“法”即为行政法规和规章。这种观点混淆了行政法规和规章这种“法”与真正的“法律”的概念，其实质是对狭义的法律的概念的修正和广义化。

其次，这种观点混淆了地方政府规章的执行力和法律效力的概念，认为如果我们否定地方政府规章的法律属性，规章将失去效力。而目前，我国依靠大量行政规章作为行政运行依据的行政框架将无所适从。

笔者认同地方政府规章是行政立法的一种形式，且认为地方政府规章本质上是一种抽象行政行为。

第一，从制定主体来看，地方政府规章的制定主体是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。而根据我国法律规定，享有立法权的主体是全国人民代表大会及其常务委员会，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和较大的市的人民代表大会及其常委会。地方政府属于行政机关，其“行政立法”行为与权力机关的立法行为有着本质区别。

第二，从规定的内容来看，地方政府规章所调整的对象大多是本行政区域的经济、文化、教育、科技、体育、卫生等各种具体行政事项，不涉及应由法律所调整的各种根本性和原则性制度。另外，地方政府规章大多是执行上位法的细则性规定和行政程序的细化，这些规范的可操作性很强。制定地方政府规章是规范行政行为，强化行政程序全过程控制的行政行为。

第三，从效力来看，地方政府规章在实践中的效力体现为一种行政执行力，即不同层级行政机关必须严格执行，行政相对人必须严格遵守。行政规章的效力是以行政强制力为保证的，行政相对人如果不遵守行政规章，就可能要承担行政责任。与真正意义上的法律不同，公民、法人和其他组织触犯法律要承担相应的民事、行政，甚至刑事法律责任。而地方政府规章并没有直接规定法律责任的效力，相对人承担的行政责任是一种以行政强制行为为后盾的行政责任。

（作者单位：广州市政府研究室）