农户信用担保的模式、困境与创新方向

摘要：在金融市场上，信用担保能够缓解信息不对称问题，促进双方的借贷交易。金融机构在农户贷款抵押担保、保证担保和质押担保等信用担保方面，都做了大量探索，形成了多种模式。但是，农户信用担保仍然面临着不少困境，如农户缺乏抵押资产，试办的土地承包经营权抵押担保违背有关法律规定，担保品的评估、管理与处置存在障碍，农户难觅担保人，等等。农户信用担保需要创新。本文认为，应继续推进土地使用权质押、抵押探索，挖掘农户土地承包经营权的抵押功能；应大力发展人的担保制度，如农户联保担保贷款制度、农民专业合作社担保制度、农业龙头企业担保制度；政府应鼓励、支持信用担保公司扩大农户担保业务。各方形成合力，共同促进农户信用担保制度的发展。

关键词：农户；信用；担保

文章编号：2095-5960（2013）06-0103-07；中图分类号：F830.58；文献标识码：A

信用担保是担保中的一种，也称信用保证。信用担保是一种信誉证明和资产责任保证结合在一起的中介服务活动。除自我担保外，信用担保服务由第三方提供。当被担保的债务人向债权人（金融机构）申请贷款时，担保者可为债务人提供信誉证明和资产责任保证，即担保者向债权人作出承诺，对债务人提供信用保证，协助债务人获得贷款[1]。农户融资难，仍然是目前困扰农村经济发展的难题之一。农户融资难，固然与农业是弱质产业、农业收益不确定性风险大等因素有关，但农户信用担保的缺乏，是当前制约农户在正规金融机构融资的关键问题。不少学者对农户信用担保与农户融资的关系作了讨论。本文将分析农户信用担保实践的模式，农户信用担保面临的困境，并提出农户信用担保创新的思路。

一、农户贷款信用担保的模式

（一）抵押担保

依据相关法律，农户没有耕地、林地、宅基地、自留地、自留山、水面等资产的所有权，这些资产不能抵押。但农户拥有土地承包经营权、林地经营权、养殖水面经营权、居民房屋权等用益物权。一些地方在农户土地承包经营权、林地经营权、养殖水面、居民房屋权抵押方面作了探索。

1. 土地承包经营权抵押担保

《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》规定，除以公开竞争或以协议方式发包的“四荒”土地承包经营权可以抵押外，以普遍的家庭承包方式取得的土地承包经营权可以流转，不能抵押。法律允许农户土地承包经营权流转，实际上为土地承包经营权抵押留下了空间。土地承包经营权代表对承包土地未来的收益权，本身具有经济价值，允许农户土地承包经营权流转，便于土地承包经营权收益权的变现，土地承包经营权具备了成为贷款有效抵押物的条件。因此，一些地方开始在土地承包经营权抵押上进行探索。

以土地经营权抵押贷款的通常做法是：行政村（镇）成立“农户土地协会”，农户将所拥有的部分土地承包经营权入股到协会，成为协会会员。当会员农户需要贷款时，可以选择加入协会的几户农户及一户协会常务会员户作贷款担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议，农户随后可向农村信用社提出贷款申请，协会则与农村信用社签订总的担保协议。信用社审查后，如果符合条件，就向农户发放贷款[2]。

各地在尝试土地经营权抵押贷款方面，逐渐完善了相关制度。如湖北省天门市出台了《农村土地流转经营权抵押贷款试行办法》和《土地流转抵押贷款操作流程》，制定了贷款对象、抵押品认定、贷款方式、操作流程到风险规避等具体的实施方案[3]。

土地承包经营权抵押贷款对缓解农户融资难的问题起到了比较好的作用。如，广西壮族自治区90家农村信用合作机构中有14家开展了土地承包经营权抵（质）押贷款业务，到2010年6月30日，共发放贷款88笔，货款余额约1.68亿元，约占全区各银行土地承包经营权抵（质）押贷款的50% 。其中，7家县（市）级农村合作金融机构发放的土地承包经营权担保贷款方式为抵押贷款，有32笔，贷款余额约7376万元。总体看，广西各地土地承包经营权担保方式不统一，有的采用抵押担保方式，有的采用质押担保方式；担保价值的认定标准也不一致，部分金融机构以所承租土地的租金的一定比例来确定贷款额度；无抵押登记机构，无法对已抵押的土地承包经营权进行公示[4]。

2.林地经营权抵押担保

近年来，各地大力推进集体林权制度改革，农户获得了林地经营权。金融机构纷纷试水农户林权抵押贷款业务。林权担保贷款，就是农户以林地使用权与林木所有权作为贷款抵押物或反担保抵押物，从金融机构获得贷款。目前，林权抵押贷款风生水起，云南、浙江、江西、福建、四川、重庆、湖南等多省市都在试点，形成了多种模式。

模式之一是农户自我担保，直接以自己的林权抵押，获得贷款。第一种方式是：拥有林权证的农户将森林资源资产评估书与金融机构签订借款合同，并将相关资料送林权登记管理中心；林权登记管理中心审核无误后，向农户核发林木他项权证；金融机构收到他项权证等有关资料后，依照合同发放贷款。这一方式主要针对有大额资金需求的林业大户和林业法人。第二种方式是“信用+林权抵押”。农村信用社在创建信用村、信用户的基础上，通过林权抵押提高授信额度，“集中评定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用”，解决农户小额生产经营资金的需求。此外，农户也可以用《林权证》直接向农村金融机构抵押，获得贷款。

模式之二是，农户将林权抵押给第三方，由第三方提供担保，获得金融机构的贷款。如浙江省丽水市建立了森林资源资产收储中心担保贷款模式。农户向金融机构借款，由森林资源资产收储中心为农户提供保证担保，农户要将其林权抵押给森林资源资产收储中心作为反担保，林权通过森林资产评估机构评估、林权登记部门登记。如果贷款发生逾期，金融机构可直接从森林资源资产收储中心账户直接扣收本息，森林资源资产收储中心则将抵押的林权挂牌交易后流转出去[5]。

除土地承包经营权、林权抵押融资外，一些地方还探索水面经营权抵押贷款。如湖北省洪湖市、江苏省高淳县，制订了水域经营权抵押贷款办法，对有效权证抵押权、水域经营权价值、抵押物担保比例、贷款期限、贷款利率、贷款程序等方面作了规范。

3.其他抵押

农村动产资源丰富，具有流通性强、变现性强等优势，但也存在难于有效管理的难题。目前，农户动产抵押主要有农机具抵押、建筑机械抵押、存贷抵押和订单农业质押等。如，湖南永州的金融机构选择农户购买的大型农机具作贷款抵押物，在当地的农机部门和工商部门办理抵押登记。

农村居民房屋权是农户一项重要的抵押品。重庆市作为全国城乡统筹试验区，市政府于2010 年底出台了《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》，首次以省级政府文件形式制定了土地承包经营权、林权、农村居民房屋权“三权”的抵押、登记、转让和处置等办法，为“三权”抵押贷款操作奠定了制度基础。截至2011年12月末，重庆四家主要涉农银行（重庆市农村商业银行、中国农业银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行）农村居民房屋权抵押贷款达18.94 亿元[6]。

（二）保证担保

1.自然人担保

在农户私人借贷传统中，有找保人作保的习俗，保人一般是自然人。现在，金融机构对农户发放保证贷款时，一般也要求提供保证人，农户多找亲朋好友作为担保人。但公职人员如果与农户非亲非故，并不愿意做担保人，除非政府号召、动员，如2004年江西省武宁县推行“农民贷款，干部担保”活动，全县1716名干部中有1182人为2655户农户提供了担保[7]。也有一些村庄，如江苏宜兴路庄村，村干部用自己的个人信用为农民们做担保[8]。

2.农户联保

农户联保制度从1994年起开始推广。中国人民银行制定的《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》、《农村信用社农户联保贷款问题指引》，确立了农户联保贷款政策。与自然人担保相比，只要农户加入联保小组，就可以找到担保人。农村信用合作社也通过农户联保的信用担保方式，控制信贷风险，提高经营效益。

农村信用社等金融机构发放农户小额贷款多采用农户联保机制，实行“个人申请、自愿结组、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款”，以农户联保信誉，替代物质抵押担保[9]。如湖南永州农户的联保方式，是借款人在同村寻找5—10个有一定经济实力的农户，相互之间提供担保，对贷款相互之间承担连带担保责任，实际上是多个自然人的相互担保[10]。

近年来，为了强化农户联保作用，一些地方创新出农户联保与农民专业合作社担保相结合的模式。例如，湖南双峰县农业银行建立了以“农户联保+农村科技合作社担保”的模式，扩大小额农户贷款。其运作方式为：农户为农村科技合作社社员；其他社员联保并承担连带还款责任；合作社必须在贷款银行开立一个保证金专户，专户资金是社员股金及核心社员按行业风险缴纳的风险保证金，用于社员贷款担保。[11]专业合作社除负有农户贷款贷前初审责任外，还承担贷后管理和催收义务。如借款社员不能按时还本付息，银行在贷款到期3个月后可直接从合作社的保证金账户扣收，合作社必须在15日内补足保证金账户余额。为控制风险，合作社要全面掌握社员的资信状况，并为每位社员办理农业保险。这一模式运行效果很好，农户解决了融资难题，农行又没有发生一笔不良贷款[12]。

3.农民专业合作社担保

2008年末，中国农业银行总行出台了“三农”担保管理办法，各级农业银行开始办理农民专业合作社担保农户贷款业务。据湖北省调查，黄石、十堰、荆门、黄冈和随州5市农业银行分行开展了农民专业合作社担保贷款业务，向1099户社员农户发放了9838万元短期流动资金贷款。由于农民专业合作社也存在各种问题，金融机构将农民专业合作社担保与其他担保方式结合起来，创新出混合担保模式。一种是“专业合作社+多户联保+农户”模式，以社员农户多户联保为主，专业合作社起辅助担保作用，发放的贷款占农民专业合作社担保贷款总额的85%。另一种是“专业合作社法人代表+多户联保+农户”模式，以社员农户多户联保为主，专业合作社法人代表个人起辅助作用[13]。农行随州分行引导农户成立贷款互助担保合作社，2010年底时达到17个，入社社员1333人，农行以“互助担保合作社+农户”的担保模式，发放农户贷款5855万元，无逾期、不良贷款[14]。

4.龙头企业担保

龙头企业在农业产业化链条中居于重要地位，龙头企业大多实行“企业+基地+农户”的发展模式，将自己的基地发包给当地农户租赁经营，与农户签订农产品收购合同，保证农产品的销售。农户在贷款时，由龙头企业承担连带担保责任。

“龙头企业+农户”信用担保模式，农户与企业都存在风险。分散的小农户没有与企业讨价还价的能力，企业一旦违约，农户便无力偿还贷款。而企业又难以控制为数众多的农户，当农户违约时，企业若为农户担保，便会蒙受损失。河北邯郸市金融机构探索出了比较有效的解决方式，以避免双方的风险。其一是“信用证”方式。其运作过程是：首先，农户自发推出具有法律效力的代表作为“农户代理”；其次，企业和“农户代理”双方都以各自的信誉在银行开户，企业先通过银行向“农户代理”开具“信用证”，收到符合要求的货物后，向“农户代理”支付货款，再由“农户代理”发放至农户手中。其二是“龙头企业+信用社+农户”的“三方协议”模式。在这一模式中，三方先签订协议。按照协议，信用社负责考察养殖户的信用情况，并把合格农户的贷款以预付款的形式放到公司为每一个养殖户设立的账户上；公司负责给养殖户提供优质种源、饲料、药物和服务技术；养殖户只拥有贷款查询卡，并需按月偿还信用社贷款利息，在接受种源、饲料、配药时，不必向公司交纳现金。在每一批产品被公司收购以后，公司将货款、饲料、药物的款项从收购价款中扣除；信用社贷款也从收购价款中代为清偿。最后公司将支付扣除贷款后的余额部分交给养殖户。信用社的介入很好地解决了“龙头企业+农户”这一模式不稳定的问题[15]。

5.担保机构担保

成立担保机构，对农户进行信用担保，是解决农户担保品缺乏的另一条出路。各地目前建立的信用担保机构有三类：一是事业法人，如省市中小企业信用担保中心，由地方政府出资，企业化管理和市场化运作，并采取会员制方式。二是企业法人，如省市中小企业信用担保公司，在地方政府出资的同时还吸收其他资金，按照《公司法》运作。[16]三是社团法人，如省市中小企业信用担保协会等[17]。这些担保机构主要为中小企业信用担保服务，对农户信用担保则做得太少。

一些地方针对农村土地流转问题，成立担保公司支持土地流转。如四川省成都市各县（区、市）都成立了针对土地流转的担保公司。2008年3月，成都市设立了由16家县（区、市）农业投资公司和成都市小城镇投资有限公司、现代农业物流业发展投资公司以及农发投公司共同参股的全国首家农村产权流转担保股份有限公司。此外，部分经济基础较好的区县还成立了区县一级的服务于农村产权制度改革的担保公司。如温江区组建了注册资金1亿元的农村投资担保公司。双流县出台了《农村产权担保贷款管理暂行办法》，县政府出资成立了农村产权流转政策性担保公司[18]。

（三）质押担保

相对于抵押担保、保证担保，农户质押担保发展更为缓慢。质押物一般是易变现、易保值、易保管的有价证券。但农户缺少此类质押物。如安徽省淮北市涉农金融机构质押担保的质押物一般为存单和国库券，担保额度为面值的80%-90%，担保贷款业务较少，到2010年8月质押担保贷款仅占涉农贷款的0.64%[19]。农户以股权为质押取得贷款的情况更不多见。

另外，土地承包经营权除用于抵押担保外，一些地方还尝试用于质押担保。如，广西壮族自治区90家农村信用合作机构中有7家县（市）级合作社机构将土地承包经营权用于质押，贷款56笔，贷款余额约9410万元[4]。

二、农户信用担保的“瓶颈”

（一）信用担保缺乏制约着农户融资

农业本身属于弱势产业，生产效益普遍低于其他产业，生产经营又具有较高的风险，农业贷款自然也风险较大。与工商企业客户不同，正规金融机构的农业客户又有很多不利于开展贷款业务的缺点：申请贷款的农户数量众多，但需要的贷款额度又比较小；需要贷款的农户居住在分散的乡村，正规金融机构办理贷款需要投入更多的人力；农户借贷多以短期的、季节性的、周转性的、应急性贷款为主；农户借贷需求多是生活性借款，而且农户如何使用贷款难以监控；农户需要低利率的贷款；不同收入水平和不同类型农户借贷需求存在差异性；农村信用环境比较差，等等[20]。因此，对于正规金融机构而言，办理农户贷款业务的成本高，风险大，收益低，极不情愿开办农户贷款，特别是不愿发放信用贷款[21]。

为了降低信贷风险，正规金融机构倾向于尽量减少信用贷款，扩大农户担保贷款，要求农户提供担保，或提供抵押资产。如，张兵和张宁对江苏省41个乡（镇）、80 个村1202户农户2010—2011年借贷情况的调查发现，农户在正规金融机构的借贷，28.87%为抵押贷款，61.86%为担保贷款，无抵押、担保的信用贷款不到10%[22]。这进一步说明了农户融资难的问题，因为农户普遍缺少信用担保。

不少学者的调查显示，抵押问题已成为许多地区农户借贷的“瓶颈”。王丽萍、霍学喜和邓武红对陕西省248家农户2001—2005年5年的跟踪调查表明，农户从正规金融机构贷款都需要一定的抵押或担保，其中，信用担保占绝大多数，为85.06%，抵押担保占15.03%。有52.63%的农户认为自己不能从银行、农信社贷到款的原因是不能提供抵押资产，有5.26%的农户认为因为自己不能提供担保[23]。

史清华和卓建伟在2002—2004年对河南、湖北、吉林、江苏、山西等省农户调查发现，农户在选择贷款难的原因时， 首选“手续繁杂”，次选“利率高”，三选“缺乏担保”，四选“贷到的额度太小”，五选“缺乏和银行内部人员的交往”。对于自己从正规金融机构贷款的障碍因素，2002年有18.1%的农户认为缺少担保，有9.52%的农户认为缺少抵押物；2003年有36.23%的农户认为缺少担保，有22.56%的农户认为缺少抵押物；2004年有21.24%的农户认为缺少担保，有7.98%的农户认为缺少抵押物。三年平均数据看，有26.44%的农户认为缺少担保，有13.35%的农户认为缺少抵押物[24]。

国务院发展研究中心农村经济研究部2004年对全国29个省（市、自治区）、133个村庄1962 户农户的调查表明，实际获得信用社贷款的农户占申请过贷款农户的74.2%。在申请贷款被拒绝的农户中，38%的农户认为是缺乏抵押或担保而没有获得贷款。被调查农户中有154笔借款需要抵押，最主要的抵押物是房屋，占40.9%。66.5%的信用社借款需要担保，而通常只有关系比较好的人才会答应做担保人，其中亲戚朋友占50%[25]。

北京大学中国经济研究中心宏观组2006年对农户借贷方式的调查显示，农户从农信社获得的借款中，亲戚朋友担保是最主要的担保方式，占41.28%，企业担保占1.34%，财产房屋抵押占24.83%[26]。

中国人民银行2007年对全国10省（区）、263个县、2004个村20040农户借贷情况的调查表明，无论是申请贷款的农户还是提供服务的金融机构，抵押担保是贷款发放与否的重要决定因素。全部样本中，有15.3%的农户认为抵押担保是在农村信用社获得贷款的决定性因素；作为供给方的信用社，除小额信用贷款外，其他形式的贷款都强调提供抵押担保（联保贷款中，抵押担保比例超过20%），而缺乏抵押担保是农户贷款难的重要原因[27]。

孔荣等在2007年和2008年对甘肃省灵台县、河南省新安县、陕西省千阳县和周至县1600户农户调查发现，正规金融机构对农户的信任程度取决于其抵押资产价值的大小，43.82%的被调查农户曾经被农村信用社和银行拒绝贷款。在询问被正规金融机构拒绝的原因中，51.20%的被调查农户认为因为自己没有抵押资产；34.49%的农户认为因为自己不被正规金融机构所信任。这表明，农户在正规金融机构贷款难，很大程度是因为不能提供足够的抵押资产[28]。

王静、王蕊娟和霍学喜对陕西省洛川县农户借贷的调查，也说明缺乏抵押担保是阻碍农户从正规金融机构获得贷款的最主要原因。被调查的103户农户中，有47%的农户表示他们缺少正规金融机构认可的抵押品，找不到合格的担保人，正规金融机构不会向他们提供贷款；有51.3%的农户认为阻碍他们从正规金融机构获取贷款的最主要原因是“需要抵押担保”。

种种情况说明，有没有抵押品，能不能提供担保，成为农户能否获得金融机构贷款的症结所在。

（二）农户缺乏可供抵押的资产

《中华人民共和国担保法》第三十四条规定，可以抵押的财产有：抵押人所有的房屋和其他地上定着物；抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产；抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产；抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；依法可以抵押的其他财产。《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》又规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；但通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

由于现行法律的限制，农户缺少可供抵押资产。农户的耕地、宅基地、自留地、自留山等资产不能抵押。普通农户的主要资产为房屋，但是由于农村土地为集体土地，农户的房屋没有土地使用证，不符合有关部门抵押登记要求，不能办理抵押。农户的运输工具、农机具等生产设备，虽然可以作为抵押资产，但由于这些专业设备处置困难，抵押率一般在30%左右，最多不超过评估价值的60%。而且，由于这类资产评估登记手续复杂，多数农户也不愿意用做贷款的抵押品。据对黑龙江省农户调查，有20%和70%的农户反映无抵押物或资产不符合抵押条件[29]。

目前，虽然不少地方在探索土地承包经营权证、林地经营权、水面经营权、农户房屋权等用益特权抵押，但实际违反了相关法律。《担保法》、《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，普遍的家庭承包方式取得的土地承包经营权可以流转，宅基地不得抵押，村民建筑与宅基地之上的房屋也不具有抵押权。以土地承包经营权、林地经营权、水面经营权、农户房屋权作抵押，实际存在着潜在的风险。

（三）担保品评估、管理与处置存在障碍

从金融机构方面看，即使农户提供了抵押担保品，在具体操作中还面临担保品评估、管理与处置的障碍。由于中介服务缺失，抵押担保品评估手续复杂，抵押贷款登记、保险费用偏高，金融机构对抵押品的管理力不从心。最重要的是，由于农村的产权交易市场发展滞后，出现了抵押担保品处理和回购的困难。这些因素导致农村金融机构在开展抵押担保贷款业务时顾虑重重，较为谨慎。

（四）农户难于寻找担保人

《担保法》规定，具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民，可以作保证人；国家机关不得为保证人（经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外），学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人，企业法人的分支机构、职能部门不得为保证人。

农户可寻找的保证人范围非常有限。农户所寻找的当作担保人的自然人，几乎全是熟悉的亲朋好友。由于保证人在债务人不履行偿还债务时，要按照约定履行债务偿还或者承担责任，所以，亲朋好友等自然人本身也不愿意作担保。随着担保人风险意识增强，多数公职人员不会碍于亲戚、朋友关系而盲目提供担保。据福建省对农户担保情况的调查，只有10%农户能找到农户担保，6%的农户能找到公务员及行政事业单位人员担保[30]。

农户还可寻找的担保人是联保组织。理论上讲，农户加入联保组织，就可以凭借联保组织为自己担保。但不少地方成立真正符合联保贷款担保条件的担保小组比较困难，农户往往难以寻找到这种既有实力又相互信任的联保组织[31]。而且担保往往流于形式，部分联保小组成员只愿承担自己借款的责任。农户联保小组成员又都需要贷款，结果造成联保小组成员同时互保，将农户联保演变为放大的信用贷款，加大了信贷风险，导致金融机构的不满[32]。

另外，农户也可以选择担保机构为自己担保。但目前的担保机构多以涉农的中小企业、农业龙头企业、专业合作社和种养大户为服务对象，忽视普通农户的担保。而且，由于寻求担保机构作担保，农户需要支付费用，加重了融资负担，农户并不愿意选择。

三、农户信用担保需要创新

面对上述困境，农户融资担保模式亟需创新。

第一，继续推进土地使用权质押、抵押的探索，挖掘农户土地承包经营权的抵押功能。一些地方虽然冲破了《物权法》、《担保法》“耕地使用权不得抵押”的规定，试行土地承包经营权抵押。但是，在权利抵押和权利质押的二元担保体系下，土地承包经营权之收益权抵押，违背了大陆法系“债权不得单独抵押只能质押”的立法惯例。另一方面，农户土地承包经营权之收益权质押，与土地承包经营权抵押一样，无法消除政府对农民失地风险的担心。有学者建议，可以采取土地承包经营权质押和抵押“分步走”的方式，在禁止土地承包经营权抵押法规解禁前，先放开土地承包经营权之收益权质押，在立法时机成熟时，再放开土地承包经营权抵押[33]。笔者认为，土地承包经营权质押和抵押“分步走”的思路，不失为可取之策。

另一思路是由产权交易中心介入土地承包经营权质押。2010年7月，中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合颁发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，要求“在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款”。如果将产权交易中心介入农户土地承包权益抵押与处置，则既遵守了政府部门的政策要求，又能推进农户土地承包权抵押的探索。其运作方式是：如果农户无法归还土地承包权益抵押的贷款，产权交易中心可按评估值对抵押的物权资产进行处置，将耕地、林地等交由农民专业合作社经营，其收益用于偿还贷款，一定期限后抵押的物权资产归还农户。如此一来，既没改变土地集体所有性质和土地用途，又没损害农户承包权益。

第二，积极发展农户联保。在农户缺乏抵押品，农户土地承包权抵押又受到法律限制的情况下，大力发展人的担保制度应是主要方向。农户联保担保贷款制度，可以让那些互相了解且风险水平相近的借款人自动组成联保小组，将风险较高的潜在借款人排除在小组之外。农户联保担保贷款模式，因成员彼此承担连带责任，促使小组成员积极监督其他成员是否进行安全投资，是否努力工作。另外，农户联保强化了守信的道德压力，有效地解决了农户不愿还贷的道德风险[34]。

第三，倡导农民专业合作社、农业龙头企业为农户提供担保。农民专业合作社、农业龙头企业与农户联系密切，了解农户的生产经营状况，收集农户信息的成本较低。而且，农民专业合作社、龙头企业与农户之间存在着利益关系，帮助农户融资也是帮助自己经营。只要制定好相关制度，农民专业合作社、农业龙头企业为农户提供担保，可以实现共盈。

第四，政府应支持信用担保公司扩大农户担保业务。目前，信用担保机构分为商业性担保公司、互助式担保公司、政策性担保公司，他们的担保业务主要面向中小企业。相对于农户联保，信用担保公司更有能力处置抵押资产。目前因为农户土地承包经营权抵押存在法律障碍，农户可提供的担保品有限，价值又低，商业性担保机构还不愿涉足农户信用担保。政府应向商业性担保机构提供补贴，支持其为农户提供信用担保。政府注资参股的政策性信用担保公司，则可以要求其经营一定比例的农户信用担保。如果政府能够给予担保机构补贴、注资等政策支持，降低担保机构向农户提供信用担保的成本，也可以增加农户融资的机会。

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