农业保险法比较研究

摘要：通过对美国、加拿大、日本、韩国、菲律宾、西班牙、葡萄牙及我国农业保险立法框架结构、农业保险立法目的与调整范围、农业保险经营模式与经营规则、农业保险合同制度、农业保险的管理和参与部门、财税支持制度、巨灾风险分散机制与再保险制度等的比较，对我国《农业保险条例》文本进行评析。分析认为《农业保险条例》的制定对开启农业保险的中国道路、实现农业保险法治化具有里程碑式的意义，但也存在定位不准、立法技术需改进等问题，需要继续完善。

关键词：农业保险立法；《农业保险条例》；比较法；评析

文章编号：2095-5960（2013）06-0086-11；中图分类号：D922.284；文献标识码：A

从国际上看，许多西方发达国家、新兴工业化国家和部分发展中国家都制定了各具特色的农业保险立法，并据以形成不同的农业保险制度模式，对各自国家农业保险事业的发展起到了积极的影响。在这些国家中，北美的美国和加拿大均是农业强国，其农业保险立法历史悠久，并根据农业保险的实践不断予以修改完善，经验丰富，在世界范围内具有极强的示范意义。在亚洲，日本农业保险立法起步最早，体系最为健全，独具日本特色。韩国农业保险立法虽然起步晚，但有后来居上之势，初步形成了覆盖农林渔业的农业保险法律体系。作为发展中国家的菲律宾，于1978年开始引入农作物保险，时间与我国基本一致，自始即制定农业保险法，是较早制定相关立法的发展中国家。欧洲的西班牙和葡萄牙是重要的农业国。西班牙开始推行农业保险的时间也与我国一致，但其也自始即制定了农业保险法，且内容完备，特色鲜明，在欧盟国家中较为成熟，在世界范围内也是一个成功的范例[1]。而葡萄牙开始制定和继续完善农业保险法的时期，正是我国农业保险事业开始萎缩并走向低谷之时。以上国家的农业保险立法均取得良好的实施效果，有力地保障和推动了农业保险的运行与发展。

中国《农业保险条例》已于2012年11月颁布，2013年3月开始施行。《农业保险条例》为我国发展农业保险事业提供了法律保障，改变了以前主要依靠政策对农业保险活动进行规范、农业保险立法严重滞后的不利状况，为开启农业保险的中国道路提供法律保障，对实现农业保险法治化具有里程碑式的意义。本文拟从比较法角度，对具有典型性和代表性的美国、加拿大、日本、韩国、菲律宾、西班牙、葡萄牙的农业保险立法与我国进行比较研究，并对《农业保险条例》文本进行评析，以准确把握我国农业保险立法所取得的成就及存在的不足，寻求未来完善农业保险法制的努力方向。

一、农业保险立法框架结构比较与评析

美国1938年制定，后经多次修订的《联邦农作物保险法》规定了联邦农作物保险公司的设立、办公机构、股本、公司管理、基本权力、公司人员、农作物保险（提供保险授权、巨灾风险保障、一般保障水平）、双重保险和抑制种植、赔款免税、资金储存与投资、免税、账簿和公司年度报告、刑事处罚、计划的合规性和诚信、农作物保险的资金筹集、生产者的投保资格、研究与开发、保险计划的试验、教育与风险管理援助，共25条。农业部还制定了《标准再保险协议》，它是调整联邦农作物保险公司与私营保险公司之间再保险、补贴及监管关系的重要法规。

加拿大农业保险立法采取双层立法模式。联邦层次的立法《农业收入保护法》于1991年批准，其中“生产者收入保护”部分规定总收入保险计划、收入保险计划、农作物保险计划；“账户”部分规定了农作物再保险基金；“金融机构的净收入稳定账户”规定了收入保险基金、收入保险基金的信用。各省分别制定自己的农业保险法。如萨斯喀彻温省2012年《农作物保险公司法》分9个部分，分别为：简称和释义、农业收入稳定计划、萨斯喀彻温农作物保险公司、管理、基金、财务事项、保险、一般规定、废止、转换与生效，共38条。曼尼托巴省2005年颁布的《农业服务公司法》分7个部分，分别是介绍性条款、公司设立的组织、宗旨和权力、公司的职能（其中第2单元为保险）、财务事项（包括生产保险基金、雹灾保险基金、再保险基金、其他再保险协议）、公司规则、暂行条文，共85条。

日本自1947年开始农业保险立法进程，先后制定《农业灾害补偿法》、《渔业灾害补偿法》、《渔船损害等补偿法》、《森林国营保险法》、《独立行政法人农林渔业信用基金法》及相关配套法律法规，构建起完善的农业保险法律体系。1947年12月颁布，历经多次修订的《农业灾害补偿法》分总则、农业共济组合、农业共济组合的互助共济事业、农业共济组合联合会的保险事业、政府的再保险及保险事业、监督、独立行政法人农林渔业信用基金的农业灾害补偿业务关系、补充规则、罚则等章及附则，除附则外共148条。

韩国2009年3月全面修订的《农渔业灾害保险法》分一般规定、灾害保险业务、再保险业务及农渔业灾害再保险基金、保险业务的管理、处罚等章及附则，共32条（不含附则）。政府另于2009年12月颁布《农渔业灾害保险法实施令》。

菲律宾1978年第1467号《关于设立“菲律宾农作物保险公司”，规定其职权和业务活动，提供资本和必要的政府保险费补贴，及其他目的的命令》（以下称“《1978年农业保险法》”）规定了菲律宾农作物保险公司的设立、业务地点和设存期限、职权、被保险人、保险费率及其分担、保险费补贴、公司股本、董事会、公司管理、审计委员会、法律顾问、机构之间的协作、公司利润运用、免税等内容，共19条。1980年第1733号总统令、1995年第8175号法又对该法进行了修订，增加了一些内容，但总体框架未改变。

西班牙1978年第87号《农业复合保险法》包括一般原则、风险、地区及可保产品、保险特点、保单、事故赔偿、保险相关的贷款和帮助、国家农业保险局及末章等，主要部分共18条。1979年9月通过的《农业复合保险法实施细则》分一般原则、投保风险、投保区域及投保产品、合同、代理及保险条件、灾难和赔偿、农业复合保险计划、私人保险机构、财政部保险司和保险赔偿集团、国家农业保险局、国家补助财物提供、与保险相关的信贷和帮助等10章，以及附加条款、暂时性条款，共62条。

葡萄牙1996年3月制定，2000年3月修改的《农业保险法》分总则、农作物保险、灾难基金、政府补偿金、农渔业发展融资局的融资、协调和管理及附则等章，共22条。2002年3月修订的《农业保险法实施细则》分农作物保险、灾难基金、政府补偿金及附则等4章，共50条。

我国2012年5月公布的《农业保险条例》（征求意见稿）分总则、政策支持、农业保险合同、业务规则、罚则和附则，共43条。正式颁布的《农业保险条例》分总则、农业保险合同、经营规则、法律责任、附则等5章，共33条。

总结与评析：各国农业保险立法既有共同特点，也有不同的个性特征[2]。在共同特征上，各国农业保险立法框架结构一般都要涉及管理模式（政府与市场的作用）、财政支持（支持的方式、范围与水平）、农业保险组织、被保险人参与（强制或自愿）、保险覆盖（保险标的、保险期间、保险金额）、保障风险、损失与赔偿、农业保险与农业信贷及其他机构的联系等方面[3]。考察这些国家农业保险立法的制度变迁路径可以发现，农业保险立法历史越悠久，农业保险的实践经验越丰富，则农业保险立法的框架体系越完善，内容条款越细致、具体、完备，立法越具有可操作性，法律施行的效果越好。

在个性特征上，基于国情不同，各国开展农业保险实践的基础、进程、路径各不相同，其各自农业保险立法的框架结构也呈现出地方差异性，尤其是在框架统率下的价值取向的体现、具体内容的展开等方面差异较大，更多地体现出“地方性知识”。

相对于国外立法来说，我国农业保险立法框架安排较为简单，条款内容较为粗疏，只能为农业保险提供最基本的制度供给。此种情况的出现，既源于我国农业保险实践经验不足，有关方面对一些问题尚未达成共识，也体现了立法者“宜粗不宜细”的指导思想。随着该条例的实施，大量立法空白必然出现，需要在实践中不断总结，并及时修法，完善框架体系，制定配套规章，增强其可操作性，完善我国农业保险立法。

中国《农业保险条例》第1条明确规定，该条例是根据《保险法》和《农业法》制定的行政法规。根据我国《立法法》第56条规定，我国的《农业保险条例》更像是为《保险法》和《农业法》的实施而制定的法规。国外农业保险法都是由议会制定独立于传统保险法的专门立法，有的国家还由中央政府制定实施细则。笔者认为，农业保险属于政策性保险，不同于商业保险；农业保险法有其特定的调整范围；农业保险法属于政策性保险法；农业保险立法应单独进行。在现阶段制定法律的条件尚不成熟，暂不能由全国人大制定法律，而由国务院先行制定行政法规，在此情况下制定的《农业保险条例》应属于《立法法》第56条所规定的“行政法规可以就下列事项作出规定：（二）宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项”，而非其中的“（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”。未来经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人大常委会制定法律。如果把该条例定位于为执行法律的规定制定的行政法规，则今后无需再由全国人大常委会制定《农业保险法》。

二、农业保险立法目的与调整范围比较与评析

美国《联邦农作物保险法》第502条规定，制定本法的目的是通过建立完善的农作物保险体系，并为建立和修改农作物保险提供有用的科研和试验手段，以提升农业经济的稳定性，进而提高国民福利水平。《联邦农作物保险法》除调整农作物保险外，第523条规定了保险计划的试验，包括牲畜保险试验计划、收入保险试验计划、亚麻试验计划、芝麻保险试验计划、草籽保险试验计划。

加拿大《曼尼托巴农业服务公司法》第9条规定，曼尼托巴农业服务公司的目的是：（a）通过本法规定提供的计划和服务，支持和鼓励曼尼托巴农业和农村经济的可持续性、发展和多样性；（b）开展根据法律、法规、议会副总督或部长分配给公司的其他计划、服务和职责。《曼尼托巴农业服务公司法》第1条“定义”中规定，农产品指家畜、植物或牲畜、植物产品。第33条规定，公司提供产品保险计划、雹灾保险计划及其他涉及农业有关的风险管理目的的保险。《萨斯喀彻温省农作物保险公司法》第6条规定公司的目标是：（a）从事农作物保险和农产品保险业务；（b）管理由部长根据第3条订立的协议所设立的或运营的农业收入稳定计划；（c）公司根据农业金融稳定法第26（1）（b）被任命管理时，管理计划和为该计划的目的的账户；（d）研究和分析与农作物保险、农业产品保险，农业收入稳定计划及公司根据农业金融稳定法第26（1）（b）规定负责管理的计划的相关问题、趋势和战略；（e）从事其他规定的事务。第七部分第26条规定，保险合同指农作物保险合同或农产品保险合同。

日本《农业灾害补偿法》第1条规定，为了补偿农业从业者遭遇意外事故而蒙受的损失，谋求农业经营的稳定，有助于农业生产力的发展。日本针对农业、渔业、渔船、森林等行业分别进行立法，制定农业灾害补偿法、渔业灾害补偿法、渔船损害等补偿法、森林国营保险法，调整农业灾害补偿关系、渔业灾害补偿关系、渔船损害等补偿关系和森林保险关系，形成农业保险立法体系。

韩国《农渔业灾害保险法》第1条规定，为规定因农渔业灾害导致的农作物、养殖水产品、家畜、农渔业设施等损失赔偿问题的农渔业灾害保险相关事项，保证农渔业经营的稳定，提高生产力，保障国民经济的协调发展，制定该法。第4条规定，灾害保险的种类包括农作物灾害保险、牲畜灾害保险及养殖水产品灾害保险。

《1995年菲律宾农作物保险公司法修正案》第2条规定，政府的政策是充分发展和支持农业保险计划，将其作为管理农业风险、稳定农业生产者在遭受农作物（包括农业设施和相关农业基础设施）损失时的财务波动的机制，最终促使金融机构向农业部门发放信贷。第3条规定，公司为遭受自然灾害、植物病害、虫害的合格农民提供保险。开始时，公司先为谷类作物提供保险，此后再无歧视地扩展至其他农作物及非作物类农业财产，包括但不限于机器设备、运输设施及其他相关基础设施。《1978年农业保险法》第1条规定，设立“菲律宾农作物保险公司”，向农民提供保险保护，使其免遭因自然灾害、植物病害和虫害的破坏，开始时仅适用于谷类作物，以后适用于其他作物。保险保护排除因被保险人、家庭农场成员或雇员疏忽大意、不法行为/渎职行为、欺诈，或因被保险人的不合理的农业生产行为导致的本可避免的风险带来的损失。此类损失的补偿任何时候不得超过被保险农民承担的农作物生产的成本。

西班牙《农业复合保险法》未规定立法目标。该法第2条规定，该法所指的保险适用范围为农业、畜牧业及林业生产。

葡萄牙《农业保险法》第2条规定，农作物保险是推动农业投资的一个途径，也有利于保证农业生产者收入的稳定。同时，该保险也是推动建立合理的农业规划的政策工具。第5条规定，公司保险可以销售针对1994年4月20日第102号法律《保险公司和再保险公司准入和运作法》第114条第9款规定的数种风险的保险。这些风险包括：农作物风险、渔业风险和其他风险。

我国《农业保险条例》第1条规定，制定该法是为了规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农业保险事业健康发展。①①该条规定似参考和借鉴了《保险法》第1条的规定：“为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展，制定本法。”

《农业保险条例》第2条规定，该条例所称农业保险，是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。第32条规定，保险机构经营有政策支持的涉农保险，包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险，参照适用该条例的有关规定。

总结与评析：国外农业保险立法目的可归结为：为农业生产者提供保险保护，使其免遭自然灾害和意外事故的破坏，稳定农业生产，发展农业生产力，保障国民经济的协调发展，提升农业经济的稳定性，提高国民福利水平，推动农业投资等。发展中国家侧重于为农业生产者提供农业风险保障，发达国家则除此以外，还基于其农业和农村发展的状况及财力，注重将农业保险纳入农业支持与保护体系之中，并借此提高国民的福利水平。在调整范围方面，除加拿大和菲律宾农业保险立法仅调整农作物保险以外，其他国家农业保险立法的调整范围都不仅涉及农作物保险，还包括农业领域其他行业的保险，如渔业保险、林业保险、畜牧业保险等。

《农业保险条例》第1条规定主要就农业保险说农业保险，未扩及将农业保险作为农业支持政策、稳定农民收入与完善农村社会保障、提升国民福利水平等方面的目标，简洁明快，是与我国农业保险事业尚处于起步阶段相适应的。但“提高农业生产抗风险能力”这一表述似乎与农业保险主要作为风险转移与分散机制的实质不符。

与多数国家一致，我国农业保险立法调整范围不仅包括种植业保险关系，也调整林业保险关系、畜牧业保险关系和渔业保险关系。与此同时，基于具体国情，第32条的规定将调整范围进一步扩展至有政策支持的涉农保险关系，具有中国特色，体现了国家对“三农”及涉农保险问题的重视。

然而，《农业保险条例》未涉及农田水利设施、农业建筑设施的保险问题。鉴于农田水利设施、农业建筑结构等在农业生产中的重要作用，笔者建议应将农田水利设施、农业建筑结构的保险纳入条例调整范围。

三、农业保险经营模式与经营规则比较与评析

美国农业保险立法所确立的农业保险经营模式是政府支持下的“国有化-商业化”混合模式。联邦农作物保险公司负责经营再保险、管理农业保险；农户向私营保险公司投保，获得政府保险费补贴；私营保险公司承担了全部直接业务，从政府获得经营管理费用补贴，向联邦农作物保险公司或私人再保险公司进行再保险。第508条对农作物保险做了具体规定，包括：提供保险授权、巨灾风险保障、一般保障水平、保险费、公司补贴部分保险费的支付、适格性、产量确定、向董事会提交保险单和材料、费率和责任的采用、索赔、再保险、选择性保险责任、理赔、同一损失的多重受益的限制，以及本土的农作物生产等内容。

加拿大的农业保险经营模式属于政府主办下的国有化模式。各省自己组织开展农业保险事业，由各省分别设立政府农作物保险公司或农业服务公司经营农业保险业务；联邦政府与各省签订农业再保险协议，为各省提供再保险；省政府也提供保险费补贴。《萨斯喀彻温农作物保险公司法》第3部分“萨斯喀彻温农作物保险公司”第7条“公司的权力”规定了公司具有承保、确定保险费率、保险费折扣、与投保人签订保险合同、理赔和支付赔款等内容；第7部分“保险”具体规定了保险合同的类别、订立、存续与修改等内容。《曼尼托巴农业服务公司法》第3部分第2单元“保险”对保险计划、保险合同的订立、终止、理赔事项、提出索赔申诉等做出了具体规定。

日本农业灾害补偿制度确立的农业保险经营模式是政府支持下的互助合作模式，由农业共济组合、农业共济组合联合会、政府农业共济再保险特别会计三级进行管理运作。具有一定经营规模的农户，都应加入农业共济组合；农作物互助共济以及家畜互助共济，具有强制性，是必须实行的互助共济事业；对各个农业共济组合机构，政府负担其中一部分事业经费；农业共济组合联合会对作为其成员的农业共济组合承担部分互助责任；政府对农作物、家畜、果树、旱作物以及园艺设施等各项农业共济事业实施再保险。《农业灾害补偿法》第三章“组合等的互助共济事业”，第四章“农业共济组合联合会的保险事业”对农业共济组合及农业共济组合联合会的农业保险业务规则做了具体规定。

韩国农业保险经营模式是：商业保险公司和合作社共同经营，保险业务的具体经营主体为依据《水产业协同组合法》设立的水产业协同组合中央会、按照《山林协同组合法》设立的山林协同组合中央会及《保险业法》规定的普通保险公司。政府对灾害保险投保人的保险费的一部分予以补贴，对灾害保险经营主体的运营管理费用的全部或部分予以补贴。政府设立再保险基金提供再保险。《农渔业灾害保险法》第2章规定了灾害保险业务的各项规则，包括灾害保险的种类、保险标的物、补偿范围、投保人、保险业务经营主体、保险费率的算定、保险募集、损害评价、受益权的保护、伴随保险标的物之转让的权利义务的承继、业务委托、会计区分、责任准备金的积累、冲突纠纷调解、《保险业法》的适用、财政支援等，共16条。第4章“保险业务的管理”规定了统计数据的收集与管理、试行业务、对参加保险的鼓励、报告等内容。《农渔业灾害保险法施行令》第7条具体规定了保险标的物的范围，第8条规定了灾害保险中可补偿的灾害范围，第9条规定了投保人的标准，第12条规定了损害评估人的资格要件等，第14条规定了责任准备金和紧急危险准备金的计入，第15条规定了保险费及运营费的援助，第20条规定了试点项目的实施。

菲律宾农业保险经营模式是：政府和社会共同出资设立菲律宾农作物保险公司经营农业保险业务；政府提供保险费补贴。《1978年农业保险法》第4条规定了被保险人，其中规定获得农业贷款的农户必须参加农业保险，其他农户可自由参加农业保险。第5条规定了保险费率及其分担，第6条规定了保险费补贴。1980年修订案增加的第14-A条规定信贷机构代表农作物保险公司，成为核保人。《1995年菲律宾农作物保险公司法修正案》第3条规定，在任何情况下，农业保险应包括投入的生产成本，农民本人及其家庭成员及雇佣工人的劳动力价格，和董事会谨慎决定承保的预期产量的一部分；第13条规定了损失赔偿申请与申诉制度；第14条规定了保险费优惠制度。

西班牙农业保险经营模式也属于政府支持下的“国有化-商业化”混合模式[4]。所有参与农业复合保险经营的私营保险公司均应当按照法律所允许的方式进行联合，组成农业复合保险公司协会。该协会拥有法人资格，但协会本身不具有保险机构的性质，而属于农业保险共保体。农业复合保险的经营不能在协会之外实施。政府所属的保险赔偿联合体（CCS）依法为农业复合保险公司协会的成员提供再保险。此外，在所有保险机构都没有达到法律所规定的风险覆盖面时，由保险赔偿联合体承担补充保险的职责。农民自愿参加保险，法定情况下强制参加。政府对保险费给予补贴。农业复合保险法第3条规定了保险风险，第7条规定了保险合同可由个人或集体签订，第8条规定保险的自愿原则，强制保险例外，第4章规定了保单，第5章规定了事故赔偿。实施细则第2章“投保风险、投保区域及投保产品”，第3章“合同、代理及保险条件”，第4章“灾难和赔偿”，第六章“私人保险机构”等部分对农业复合保险的经营规则做了具体规定。

葡萄牙农业保险经营模式也属于公私协作型[5]。其具体表现是：保险公司经营直接业务；政府对农业保险提供保险费补贴；设立灾害基金，在发生农业保险未予保障的大灾时，为投保者提供灾害救济；设立政府补偿金为保险公司提供再保险；农业保险是自愿保险。《农业保险法》第2章“农作物保险”对农作物保险合同、经营规则做了原则规定。《农业保险实施细则》第1章“农作物保险”各部分（包括保险的覆盖范围、保险覆盖的风险、保险合同的签订、保险金额、赔偿）对农业保险经营规则做了详细具体的规定。

《农业保险条例》第3条规定，农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。条例据此所初步确立的农业保险经营模式是：保险公司和农业互助保险组织经营农业保险，政府提供保险费补贴，农民或农业生产经营组织自愿投保。省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。《农业保险条例》第3章“经营规则”部分规定了保险机构经营农业保险的条件、农业保险业务与其他业务分开、农业保险条款和费率的拟订、农业保险准备金评估和偿付能力报告编制、财务管理和会计核算、基层涉农机构协助办理农业保险业务、资料保管、保费骗取的禁止、保险金的保护、《保险法》的援用等规则。另外，第3条第4款规定，任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险。

总结与评析：各国农业保险经营模式可归纳为政府支持下的国有化模式、政府扶持下的商业化模式、政府支持下的国有化-商业化混合模式和政府支持下的互助合作模式等。[6]除加拿大各省和菲律宾均由政府出资设立机构经营农业保险外，多数国家农业保险经营模式都注重公私协作，由商业保险公司经营农业保险业务，政府提供保险费补贴。同时，韩国、西班牙等国家还注意发挥农业互助合作组织在经营农业保险中的作用。国外农业保险立法在保险标的物、保险经营机构、投保方式、保险风险、保险合同的签订、保险金额、赔偿等经营规则方面的规定十分详细具体，具有可操作性。在由政府出资设立农业保险经营机构的国家，法律并对农业保险经营机构的资本金来源、组织机构、业务范围、监督管理等做出具体规定。

我国农业保险经营模式在政府引导、市场运作、自主自愿方面，与多数国家的农业保险经营模式较为一致。但在协同推进方面，对什么是协同推进，从哪些方面、如何协同推进，语焉不详。同时，条例对农业保险经营模式的规定是开放性的。

在农业保险经营机构方面，我国既注重引入和发挥商业保险公司的作用，也在总结以往实践基础上，尝试引入农业互助保险组织，满足农业保险探索过程中对农业保险组织多样化的需求，实现保险经营机构多元化。这种经营组织体系模式与韩国、西班牙等国家的规定较为相似。

《农业保险条例》第3章所规定的内容，既包括经营规则，也包括监管规则，经营规则中含有监管的内容。其中，关于保险机构农业保险业务与其他业务分开的规定，农业保险条款和保险费率拟订中的政府部门和农民代表的参与规定，关于财务管理和会计核算的规定，关于基层涉农机构协助办理农业保险业务的规定，较有特色。关于查勘定损原始资料保管、保费骗取的禁止、保险金的保护等规定，具有现实针对性。《农业保险条例》第3条第4款的规定，则从一个侧面规定了农民、农业生产经营组织自愿参加保险的规则。

但该章对哪些农业保险条款和费率需要审批，哪些需要备案，规定不清晰。仅规定查勘定损资料的保管问题显得太窄，对投保资料、理赔资料的保管问题也应予以规定。条例对在农民和农业生产经营组织自愿投保的情况下，保险机构不应拒绝投保未做规定，对风险保障的范围、新的农业保险产品的研究试验、农业风险区划与费率分区[7]、农业互助保险的特殊经营规则、农业互助保险组织监管等问题未做规定，是为不足。对附则第32条所规定的短期意外伤害保险经营规则，本章也未做规定。

四、农业保险合同制度比较与评析

美国《联邦农作物保险法》第502条规定，农作物保险单或保险计划的条款和条件，不适用商品期货交易委员会或证券交易委员会的管辖；不应被作为账户、协议，或基于《商品交易法》的目的，在合同市场上，涉及将来交割的，被交易或被执行的商品销售合同。

加拿大《萨斯喀彻温农作物保险公司法》第7部分“保险”规定了保险合同的类别、“保险合同”、“合同存续”、“修改”、“《萨斯喀彻温保险法》的适用”等内容。第31条规定，根据该法订立的农作物保险合同或农产品保险合同不是《萨斯喀彻温保险法》意义上的保险合同。除非《萨斯喀彻温农作物保险公司法》另有规定，《萨斯喀彻温保险法》不予适用。《曼尼托巴农业服务公司法》第1条对“保险合同”和“生产保险合同”做了界定；第34条和第35条分别规定了“保险合同”及“合同终止或拒绝”；第8条规定，《保险法》不适用于该公司管理的任何计划。

2008年5月，日本将保险合同法部分从《商法》中剥离出来，单独制定了《保险法》。日本《农业灾害保险法》规定农业共济组合的互助共济事业及农业共济组合联合会的保险事业适用《保险法》的相关规定。①①参见《农业灾害补偿法》第103条，第114条第5款第6款，第120条的第11、18、25、27、28款，第132条的第2款的相关规定。

韩国《农渔业灾害保险法》第8条规定，从事灾害保险业务的主体应与农林水产食品部长官签订灾害保险业务协议。《农渔业灾害保险法施行令》第10条“灾害保险事业的合同的缔结”对此作了具体规定。

菲律宾《1978年农业保险法》对农业保险合同未做规定。该法第18条规定，《保险法典》中的条款，在不与该法令冲突的情况下，仍适用于公司。因此，对保险合同，适用《保险法典》。

西班牙《农业复合保险法》第4章专门规定了“保单”。其中，第9条规定了保险单中所含预计收成的计算方法；保单的样式、技术标准和保费额度应符合《商业保险管理监督法》的规定；第10条规定，强制保险中的估计收成或可以得到的政府补贴应不超过第9条中确定的数目；第11条规定了政府提供保险费补贴应考虑的因素及补贴水平，归属保险赔偿集团的比例，确定保险费分担比例的方式。《农业保险法实施细则》第三章规定了“合同、代理及保险条件”；第12条规定了保险合同签署的方式；第13条规定了保险声明及年度计划实施协议；第14条规定了保险费的支付和保险的生效；第15条规定保险失效的情形；第16条规定了保险金额的确定；第17条规定了保险持续时间；第19条规定了损害、应赔偿费用及例外情况；第21条规定了保险声明、保险合同和价目表。

葡萄牙《农业保险实施细则》第1章“农作物保险”第四部分为“保险合同的签订”，共7条，规定合同包括个人合同和集体合同，农作物保险合同由国家保险局（ISP）制定的《农业保险统一政策》来规定。其他部分对保险合同也有规定。

我国《农业保险条例》第2章“农业保险合同”规定了投保方式与承保情况公示，保险标的危险变化不得增加保费或解除合同，核定损失方式，保险机构不得主张保险标的残值权利，查勘定损结果公开，理赔结果公示，保险金支付期限，《保险法》的参照适用等内容。

总结与评析：农业保险合同在农业保险业务中十分重要，又具有一定特殊性，多数国家农业保险立法中都对农业保险合同的签署、合同类别、合同存续、变更、终止、声明事项等做了专门规定。具体规定的方式，多数国家是直接在农业保险法中进行全面规定，少数国家则除了在农业保险法中规定以外，还援用商业保险法中的规定。

《农业保险条例》第2章中关于核定损失的方式，重视信息公开，对农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的情况，支付赔偿金的期限，不得限制被保险人取得保险金的权利等，都是有针对性的规定，值得肯定。关于保险机构不得主张保险标的残值权利的规定，考虑到了农业生产者的社会心理和农村社会的习惯，有助于维护农业生产者的利益，有利于鼓励和吸引农业生产者积极投保。关于保险标的危险变化不得增加保费或解除合同的规定，有助于防范合同当事人的逆向选择风险。关于查勘定损及理赔的内容放在“经营规则”部分加以规定更为合适。该章对信息公开的具体方式未做规定。附则中第32条规定，涉及农民的生命和身体方面的短期意外伤害保险等参照适用该条例有关规定。本章对此类保险合同却未涉及。

五、农业保险的管理和参与部门比较与评析

美国1980年《联邦农作物保险法》规定，联邦农作物保险公司是农业部所属机构。公司由农业部长领导下的董事会管理。根据1996年美国《联邦农业进步与改革法》的规定，农业部内建立风险管理局，负责监督联邦农作物保险公司。联邦农作物保险公司的经理同时也是风险管理局局长。公司的所有职责都由农业风险管理局负责履行，实质上两者是一套人马两块牌子，公司只是风险管理局便于资金管理的“壳”[8]。农作物保险公司每年应向农业部长提交公司全面业务报告。第506条规定，公司有权以与其他政府部门相同的方式使用美国的邮政设施。农作物保险公司经政府所属机构或行政部门的同意，可以利用其现有的资料、机构、设施、官员及其雇员。第507条规定，农业部长可以要求农业部所属局、办公室或其他联邦、州机构协助实施本法，并依据第516条规定向其拨付资金。公司董事会应尽可能利用土壤保护局、林业局、农业稳定和保护局及其他必要选择的机构等机构的资源、数据等。

加拿大由各省政府举办农业保险，联邦政府通过农业部和财政部对其提供财政支持和一般指导，各省农业部门和财政部门是主要的管理部门。《曼尼托巴农业服务公司法》规定，议会副总督任命公司董事；曼尼托巴农业服务公司的主席应向主管部长报告，应要求提供信息。第6条规定，总审计长是公司的审计师。成立上诉法庭，解决保险索赔纠纷。建立部长级上诉委员会，审理和解决对农业保险计划的纠纷。财政部长可以根据主管部长的要求，给公司提供补贴。《萨斯喀彻温农作物保险公司法》规定，公司成员由议会副总督组成。为履行公司的职责，公司可以与处于萨斯喀温彻省内外的他人、机构、组织、协会、部门或实体订立合同，包括萨斯喀温彻省的政府部门、部委或局。公司对主管部长负责，并应按照部长的要求提交报告或信息。省审计长或副总督指定的审计师负责对公司、基金进行审计。

日本《农业灾害补偿法》规定，农林水产省负责管理监督农业保险事务。《农业灾害补偿法》第144条规定，农林水产省设置农林渔业保险审议会，根据《农业灾害补偿法》、《森林国营保险法》、《渔船损失等补偿法》、《渔业灾害补偿法》及政令等处理权限所属事项。该法第143条的二规定，都道府县设置农业共济保险审议会，依法履行职责。都道府县知事对农业共济组合的设立及业务负责管理、监督。农林水产省负责农业共济组合联合会的设立管理。农林水产省还是独立行政法人农林渔业信用基金的管理机构。

韩国《农渔业灾害保险法》规定，农林水产食品部长官负责管理农渔业灾害保险事务，第3条规定设立隶属于农林水产食品部长官的农渔业灾害保险审议会，负责审议农渔业灾害保险和农渔业灾害再保险有关事项。《农渔业灾害保险法施行令》第15条第3款规定了地方自治团体可以对保险费追加补贴。

菲律宾农业保险的主管部门经历了几次变化调整。根据《1995年菲律宾农作物保险公司法修正案》，基于预算目的的考虑，菲律宾农作物保险公司附属于农业部；根据2001年10月15日第42号行政命令，基于政策和保险计划协调的考虑，公司转归财政部监管；根据2002年2月28日第74号行政命令，基于政策和保险计划协调及日常监管考虑，公司复归属于农业部。第17条规定，公司应定期评价公司的活动，每两年至少向国会两院提交一个报告，内容包括改进公司为目标服务的建议和公司的财务变动状况。《1978年农业保险法》第14条规定，政府各机构间应共同支持和促进农作物保险公司业务开展。所有政府部门、局、办公室、政府代理机构和设施，无论是全国的或是地方的，所有的信贷机构，无论是政府的或私人的，现在或将来从事于有监督信贷计划的，以及农作物保险公司所需要的其他公法人或法人，都应作为该公司的合作机构，协助公司开展业务。①①这些机构包括：财政部、地方政府和社区发展部、农业部、土地改革部、劳动部、国防部、国民经济与发展局、菲律宾武装部队、菲律宾警察署、合作社发展局、全国农业与食品委员会、农业扩展局、全国灌溉管理局、土壤保护局、种植业管理局、动物业管理局、菲律宾中央银行，农村银行、储蓄和信贷协会部、菲律宾土地银行、农业信贷管理局、菲律宾国民银行、菲律宾开发银行，所有的农村银行、农村合作银行和开发银行，所有的巴朗盖村落组织（当地特有的社会组织）、乡村协会（乡村俱乐部）等。为此，其所制定的政策、计划、规则规程都应该有助于协助实现公司的任务目标。第12条规定，菲律宾审计委员会是农作物保险公司的当然审计者。

在西班牙，有三方面的主体参与农业复合保险制度运行：中央政府通过国家农业保险局（ENESA）、财政部和农业部积极参与；自治州/地方政府和生产者协会；农业复合保险公司协会（AGROSEGURO）和保险赔偿集团（CCS）[9]。《农业复合保险法》第2条第4款规定，国家按照本法规定的方式，确保农业保险的监督、范围及实施。西班牙农业、渔业和食品部提供其所属的国家农业保险局，经济及财政部通过其下属的保险和养老金总局在西班牙农业复合保险体系中发挥重要作用。地方自治州知府通过自治地区农业管理委员会对中央政府规定的应承担的补贴部分进行补贴。《农业保险法实施细则》第50条规定，为了履行其职责，国家农业保险局可以要求西班牙农业保证基金会（FEGA）以及其他农业部机构提供咨询和帮助。

葡萄牙《农业保险法》规定，农渔业发展融资局（IFADAP）负责农业保险的协调和管理工作。农业部和财政部为农渔业发展融资局提供帮助，制定管理规定。国家保险局参与管理。

《农业保险条例》第4条规定，国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制。第5条规定，县级以上地方政府负责本区域的农业保险工作。第6条规定，国务院有关部门、机构和地方各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对农业保险的宣传，提高农民和农业生产经营组织的保险意识，组织引导农民和农业生产经营组织积极参加农业保险。第3条规定省级政府可以确定各地方的农业保险经营模式。

总结与评析：农业保险事业是一项复杂的系统工程，需要政府主导，多部门参与推动，其中最主要的部门是财政部门和农业部门。多数国家规定，农业保险的监督管理部门一般为农业部门。另外，为协同推进农业保险，提高工作效率，有的国家还设立跨部门委员会，作为农业保险协调机构。在许多国家，地方政府也参与其中。法律对政府及有关部门在农业保险中的职责做出清晰规定，防止出现管理空白或职责交叉。

《农业保险条例》明确规定，农业保险由保险监督管理机构负责监管，其他涉及的部门包括财政、农业、林业、发展改革、税务、民政、气象、国土资源、县级以上地方政府，以及国务院有关部门、机构和地方各级人民

加拿大《萨斯喀彻温农作物保险公司法》第20条规定，萨斯喀彻温农作物保险基金的资金来源包括主管部长拨付的资金，其中包括公司管理费用补贴，融资费用补贴、保险费补贴、该基金与当年满足支付需求之间的差额，及按照主管部长所决定目的的其他补贴。《曼尼托巴农业服务公司法》规定，加拿大政府提供生产保险的保险费及管理费用。省财政部门为公司提供一定补贴，由立法机关拨款。公司可以向政府借款。再保险基金属于政府特别账户，发生亏损时，政府应予以弥补。

日本《农业灾害补偿法》第12条、第13条规定了保险费补贴的内容。第14条规定，农业共济组合及其联合会的事务费由国库负担。日本《农业灾害补偿法》第11条规定，农业灾害补偿相关书面文件，不征收印花税。《附则》（1999年6月11日法律第69号）第4条规定，农林渔业信用基金继承权利的情况下，该继承有关的登记，不征收登录许可税。农林渔业信用基金继承权利时获得该继承有关的不动产的，不得征收不动产取得税。根据日本《法人税法》的规定，独立行政法人农林渔业信用基金属于非课税独立行政法人，不需缴纳法人税。

韩国《农渔业灾害保险法》第19条规定，政府在其预算范围内，可负担灾害保险投保人的保险费的一部分，也可负担灾害保险业务经营主体灾害保险业务的运营、管理所需的费用的全部或一部分。农林水产食品部长官应将援助资金交付给灾害保险业务经营主体。《农渔业灾害保险法施行令》第15条规定了保险费及运营费援助的具体规则，其中第3款规定地方自治团体可以对保险费追加补贴。

菲律宾《1978年农业保险法》第6条规定，政府提供保险费补贴，纳入财政预算。该法第8条规定，菲律宾农作物保险公司的授权股本为7.5亿比索，其中5亿比索由政府全额认购；《1995年菲律宾农作物保险公司法修正案》又规定公司的授权资本为20亿比索，其中增加的普通股本10亿比索由政府全额认购。第16条规定，为促进本法令取得实效，国家政策允许范围内的所有具有效力的全国性、省、市、镇的税收和税收估价对公司全免除。前述的免除仅适用于公司本身。上述税收和税收估价对与公司有业务往来的，并应由个人和其他法人承担的，则不免除。《1995年菲律宾农作物保险公司法修正案》第6条规定，菲律宾慈善赛马赌金管理办公室应将其博彩业务净收入的10%用来承担支付农作物保险计划（所需资金），其具体资金数额应该每6个月直接由该办公室划拨至公司，直到政府应付的资金到位。第9条规定，国家另外设立数额为5亿比索的政府后备基金，以帮助小农应对公司农作物保险计划下超过保费部分的所有损失。

西班牙《农业复合保险法》第1条第4款规定，国家按照本法规定的手段及工具，确保农业保险的监督、范围及实施用。第5条、第10条、第11条、第15条、第16条及末章对政府的财政支持、政府进行保险补贴、官方贷款等问题做了具体规定。西班牙农业复合保险法实施细则第9章对国家补助和财物提供做了专门规定。

葡萄牙《农业保险法》第4条规定，政府补贴农作物保险；补贴金额可以根据风险类型、实施的费用、所处地域、使用的防范措施以及缔约形式等适当调整。第7条规定，购买农作物保险的农业生产者可以在接受灾难基金资助时享受财政支持措施。第8条规定，财政支持措施包括发放贷款、利息补贴以及一般的补贴。第五章规定，农渔业发展融资局的融资包括国家预算拨款。葡萄牙《农业保险法实施细则》第六部分具体规定了农业保险的补贴办法。

《农业保险条例》第7条规定，农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。第9条规定，保险机构经营农业保险业务依法享受税收优惠。另外，第8 条规定，中央和地方政府对建立农业保险大灾风险分散机制提供财政支持。

总结与评析：基于农业保险的准公共物品属性，多数国家对农业保险都给予财税支持，并根据财政法定原则，在农业保险法中对财政支持方式、资金来源、标准、税收减免等予以明确规定。财政支持的具体方式包括出资设立政府农业保险经营机构、出资设立相关基金、保险费补贴、税收减免、管理与业务费用补贴、发放贷款、利息补贴、其他补贴、提供再保险、提供新保险产品研发资助等。资金来源一般是政府预算拨款，以中央（联邦）预算拨款为主，地方预算拨款为辅。具体标准各国规定不一，政策针对性极强。对税收优惠，有的国家立法中一般性地规定全免，有的国家则规定减免的具体税种，有的国家在其他相关立法中对农业保险互助合作组织的税收优惠也做出规定。

我国立法规定的对农业保险的财政税收支持措施仅限于保险费补贴和税收优惠，支持形式单一；对保险费补贴水平缺乏明确具体的量化规定，对哪些“属于财政给予保险费补贴范围”未做明确规定；更未能针对风险类型、保险标的、所处地域、投保人的具体情形及相关政策导向等做出有针对性的细化规定；对税收优惠措施也缺乏可操作性的规定。

七、巨灾风险分散机制与再保险制度比较与评析

美国《联邦农作物保险法》第508条（a）款规定，联邦农作物保险公司向根据公司设计的农作物保险计划开展农作物保险的保险人提供再保险。第（k）款规定了再保险，内容包括总则、条款和条件、费率、成本和减少控制、管理局的自由裁量、计划、标准再保险协议的重新协商、承保业务的应付款到期日等内容。《标准再保险协议》共分四个部分：第一部分概念界定；第二部分再保险；第三部分补贴、开支、费用和支付；第四部分一般条款。再保险的形式包括比例再保险和非比例再保险。根据《标准再保险协议》，私营保险公司还可以向商业再保险公司分出再保险。

加拿大《农业收入保护法》专章规定了农作物再保险基金，明确了基金的资金来源及向各省进行支付的限制；其他部分条款对再保险也有涉及。《曼尼托巴农业服务公司法》第27条规定，该公司可依据保险合同，提供全部或部分再保险，并为该目的签订再保险协议。第28条规定，在议会副总督的批准和授权下，部长或者主席可以代表曼尼托巴省政府与加拿大联邦政府订立协议。据此，加拿大联邦政府同意提供：生产保险的保险费及管理费；为生产保险合同项下的损失，提供再保险。法律专门对再保险做出规定，设立曼尼托巴省再保险基金，明确其资金来源、支付及亏损的解决。规定针对生产保险和雹灾保险的其他再保险协议。《萨斯喀彻温农作物保险公司法》第32条规定，根据议会副总督的批准，公司可以为其与其他保险人之间的保险合同项下的全部或部分风险提供再保险。该法还规定，《萨斯喀彻温保险法》第15部分关于再保险的规定在经过必要的修改后准予适用。

日本根据《农业灾害补偿法》、《渔业灾害补偿法》、《渔船损害等补偿法》和《有关特别会计的法律》等法律规定，设立农业共济再保险特别会计、渔船再保险及渔业共济再保险特别会计，由农林水产省负责管理。特别会计的资金来源主要是一般会计拨入资金及再保险费收入。根据日本的财政制度，这些特别会计的实质就是政府的专项再保险基金。日本2002年制定的《独立行政法人农林渔业信用基金法》规定，设立独立行政法人农林渔业信用基金。该信用基金设理事长、副理事长、不超过五名理事和两名监事作为管理人员。该法第24条规定，涉及农业灾害补偿关系业务和渔业灾害补偿关系业务相关的事项，以及这些业务有关的财务和会计相关的事项时，主管大臣为农林水产大臣。日本2002年制定的《独立行政法人农林渔业信用基金法》规定，信用基金的目的在于，根据《农业灾害补偿法》，为农业共济组合、农业共济组合联合会提供资金借贷、债务保证及其附带业务；以及根据《渔业灾害补偿法》，为渔业共济组合及联合会提供资金借贷、债务保证、资金寄托以及这三项业务的附带业务。信用基金按业务进行区分管理。日本《农业灾害补偿法》第五章规定了政府的再保险事业及保险事业。

韩国《农渔业灾害保险法》第20条规定，政府可从事有关灾害保险的再保险业务。据此规定，从事再保险业务的灾害保险业务经营主体应与农林水产食品部长官签订包含下列各事项的协议：有关灾害保险经营主体向政府缴纳保险费的事项；有关政府支付保险金的事项。再保险费用等有关再保险协议的，由总统令规定的事项。第21条规定，为向再保险业务提供必要的资金来源，农林水产食品部长官可设立农渔业灾害再保险基金。第22条规定了基金的组成，第23条规定了基金的用途，第24条规定了基金的管理和运营，第25条规定了基金的会计机构。

《1995年菲律宾农作物保险公司法修正案》第9条规定，为了分散公司的风险，公司在此得到授权采取一切措施去寻求再保险。实践中，菲律宾农作物保险公司从商业再保险市场上购买再保险，水稻和谷类采取赔付率超赔再保险方式，高附加值作物（木薯）采用比率溢额再保险方式，其他高附加值作物采取临时分保形式，牲畜采用临时分保[10]。

西班牙《农业复合保险法》及其实施细则规定保险赔偿集团为再保险人。实施细则第七章规定了保险赔偿集团的职能、资金来源、特殊经济资源等内容。

葡萄牙《农业保险法》第3章规定灾难基金，规定在发生农业保险未予保障的政府公布的大灾时，由基金为参保农民提供财政援助，第4章规定政府补偿金，明确其旨在为保险公司提供再保险。实施细则第2章对灾难基金的具体运作做了规定，包括灾难标准、《灾难声明》、获得资助的条件、原则及具体操作要求，第3章对政府补偿金的具体运作做了具体规定，包括不同风险地区的补偿标准、加入政府补偿金机制的自愿性、政府补偿金的资金来源。

《农业保险条例》第8 条规定，国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。国家鼓励地方政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。①①笔者以为，第8条中“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”的规定是直接转述中央一号文件中相关部分的表述。如2013年中央一号文件“改善农村金融服务”中的表述是“推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。2012年中央一号文件“提升农村金融服务水平”中的表述是“逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制”。2010年中央一号文件“提高农村金融服务质量和水平”中的表述是“建立财政支持的巨灾风险分散机制”。2009年中央一号文件“增强农村金融服务能力”中的表述是“财政支持的巨灾风险分散机制”。2008年中央一号文件“加快农村金融体制改革和创新”中的表述是“逐步形成农业巨灾风险转移分担机制”。2007年中央一号文件“建立农业风险防范机制”中的表述是“完善农业巨灾风险转移分摊机制”。立法应以政策做指引，但若法律直接转用政策文件中的原则性表述，则无法对社会关系加以有效调整。第17条规定，农业保险机构应有稳健的农业再保险和大灾风险安排以及风险应对预案。

总结与评析：国外在建立农业保险制度的同时，注重建立农业保险大灾风险分散与转移机制，其中主要是再保险机制。农业大国和农业强国的再保险机制都依托政府的财政支持建立。其具体方式是政府出资设立再保险机构，或出资建立再保险基金，为农业保险经营组织提供再保险。这同时也是公私协作机制的重要组成部分。商业再保险是辅助。

我国立法机关虽注意到了建立农业保险大灾风险分散机制的问题，但对大灾风险分散机制由哪些部分构成、如何构建与运作、财政如何支持、国家如何支持地方政府建立大灾风险分散机制等等问题，完全没有规定。上述条款仅表明了国家的态度，其规定则因过于笼统而缺乏可操作性。再保险是农业保险大灾风险分散与转移机制中的重要一环，农业大国和农业强国的农业保险立法中都规定了再保险制度，并运行良好。反观我国《农业保险条例》未对农业再保险制度做出规定，确是一个缺憾。

八、结论

《农业保险条例》借鉴国外立法经验，发挥制度后发优势，总结农业保险实践经验，本着先易后难、求同存异、急事先定的思路，对农业保险的性质、经营主体、保障范围、政府的作用、保险合同的特殊规定以及农业保险的特殊经营规则等六方面进行了一定明确[11]，明确阐述农业保险的要素[12]，成为农业保险事业的“正能量”，对农业保险发展具有重要意义。

《农业保险条例》尚存在以下问题：

其一，条例的定位问题。农业保险法是在农业生产社会化和国民经济体系化条件下出现的独立于传统保险法的新的法现象，有其特定的调整范围，应属于政策性保险法和经济法，而非传统保险法的特别法。我国《农业保险条例》既不是《保险法》的特别法，也不应被定位为《农业法》和《保险法》的配套实施法规。现在之所以由国务院制定《农业保险条例》而非全国人大常委会制定《农业保险法》，只是由于立法条件尚不具备。待未来立法条件具备时，还是应该由全国人大常委会制定《农业保险法》。

其二，存在严重的立法技术问题。如《农业保险条例》实际是作为《保险法》的实施法规而制定的。既如此，条例就应该对包括农业保险合同和经营规则在内的各项具体规则加以详尽规定，但条例第16条、第25条和第31条却针对农业保险合同、经营规则和保险机构的法律责任①①《保险法》第7章“法律责任”并未规定涉及农业互助保险组织的法律责任。但《农业保险条例》第31条规定，保险机构违反该条例规定的法律责任，该条例未作规定的，适用《保险法》的有关规定。这就存在农业互助保险组织违反条例时，如何追究其法律责任的问题。条例的规定不可取，有待改进。，分别规定参照适用和适用《保险法》的有关规定②②第16条规定中用的是“参照适用”，第25条和第31条规定中用的则是“适用”。“参照适用”与“适用”有何区别，条例未提及。，使得实施法规名不副实。再如，条例把本应该规定的问题授权给有关部门制定规章，既使得条例明显缺乏可操作性，又消解了条例的权威性，降低了行政法规的重要作用，难以起到法规应有的调整作用。另外，条例中的倡导性规范和宣示性、原则性规定较多，而详细、具体和可操作性的规范较少，使得条例空洞化。又如，较多使用“有关部门”、“有关规定”、“相关工作”、“相关信息”、“相应的专业人员”等不明确的词语，采用“加大……力度”、“加强”、“完善的”、“稳健的”等模糊不清的不确定的用语。

此外，法律条款规定粗疏和内容缺漏，如对农田水利设施、农业建筑结构的保险问题，投保资料、理赔资料的保管，对信息公开的具体方式及监督检查，保险机构不应拒绝投保，风险保障范围，对新的农业保险产品的研究试验，农业风险区划与费率分区，农业互助保险的特殊经营规则，农业互助保险组织的监管，详细的财政补贴范围与标准，具体的税收优惠措施，农业再保险等问题未做规定。附则中第32条规定，涉及农民的生命和身体方面的短期意外伤害保险等参照适用该条例有关规定。但实际上，条例对短期意外伤害保险未做规定，该如何参照适用条例不得而知。

上述问题的存在使得条例的立法质量受到限制，条例实施的效果必然受到很大影响，有待于以后通过修法予以完善，以求条例对农业保险进行更有效的规制。

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