南疆三地州集中连片扶贫攻坚区域生态建设与环境保护研究

韩茜

分析南疆三地州生态环境现状、特征，以及生态建设与环境保护面临的机遇与挑战，以生态功能区划为依据，以生态文明理念为思路，提出南疆三地州生态建设和环境保护的主要任务，并提出对策建议。

南疆三地州是新疆乃至全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫工作难度最大的集中连片特殊困难地区，根据《全国主体功能区规划》和《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》，南疆三地州中喀什市、阿图什市（城区）、疏附县（托克扎克镇）、疏勒县（疏勒镇）、和田市（城区）、和田县（巴格其镇）共3县3市的城关镇、城区和重要工业园区划为自治区级重点开发区域，6县市重点开发区域之外的范围划为自治区级重点生态功能区；其它18个县均为国家级重点生态功能区。

以生态功能区划为依据，以生态文明理论作为南疆三地州的发展理念，建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

一、南疆三地州生态环境现状

南疆三地州是我国西北地区重要的生态屏障，经过多年的生态治理和环境保护，南疆三地州生态环境的整体特征是，绿洲内部小环境有所改善，但绿洲外围环境仍不断恶化。区域内森林覆盖率均在3.5%以下；70%以上的土地为沙地、戈壁等未利用地，属于植被覆盖度<20%、生物量<150克碳/平方米·年的无植被区或低盖度植被区；土地荒漠化严重，是全疆荒漠化及沙化面积最大、分布最广、危害最严重的地区。据全国第三次沙化监测（2004年）统计，三地州沙化土地面积18.15万km2，可治理面积3.84万km2，占沙化土地比例为21%.三地州生态环境质量总体处于较差水平，其中和田地区是全疆生态环境质量最差的地区。

从反映区域生态环境状况变化的重要指标——空气降尘量监测结果看，南疆三地州（尤其是和田、喀什地区）空气降尘量明显高于其他地区，和田地区月均降尘量高达123t/km2，月最高值达292t/km2，为全区降尘量最多的地区。2008年以来，南疆三地州的年均降尘量、累计沙尘天数均呈一定的增加趋势。

从水环境质量看，由于受原生地质环境的影响，南疆三地州城镇集中式饮用水源地水质总体较差。在监测的27个城市和县城集中式饮用水源地中，Ⅰ-Ⅲ类优良水质水源地占55.6%；Ⅳ类轻度污染水质水源地占14.8%；Ⅴ类中度污染水质水源地占29.6%，主要超标污染物为硫酸盐、总硬度和氟化物。

从城乡环境看，三地州垃圾处理和污水处理能力设施落后，基本没有生活垃圾无害化处理场，仍采取简易填埋式处理。大部分县市没有二级污水处理厂，污水处理方式为直排和氧化塘简易处理，垃圾无害化处理率和污水厂集中达标处理率偏低。“十一五”期间，化学需氧量、二氧化硫两项总量控制指标任务基本完成，全区未发生较大及以上环境污染事件。2010年三地州固体废物排放量为78.7万t，利用量为57.56万t，利用率仅为20.6%。

总之，南疆三地州生态环境十分脆弱。极端干旱性气候，恶劣的荒漠生态环境及土地的盲目开垦，加之水资源的不合理利用，地下水的超采，过度放牧使得天然草场退化面积达到80%以上，加剧了生态环境恶化和沙漠化的侵蚀程度，主要表现在河流断流，湖泊干涸，水质恶化，天然植被大面积衰败或死亡，下游“绿色走廊”濒临消失，沙漠化加剧，自然灾害频繁发生，破坏力不断增强，生物多样性遭到严重破坏。生态环境的维护已经成为确保区域经济可持续发展的重要任务。

二、生态建设与环境保护主要任务

（一）重要生态功能区建设

1.生态安全保护区

区域范围包括南天山南坡、帕米尔高原、西昆仑山区。天山南坡荒漠草原水土流失敏感生态功能区。重点保护山地、河谷沟壑灌草植被，有节制地发展畜牧业，实施草场休牧和禁牧，维护自然生态平衡，发挥草原生态效益。

西昆仑北坡高山森林草甸水源涵养生态功能区。重点保护森林与草地、保护水源，禁止采伐天然林、有计划地实施封山育林、减牧或休牧，维护森林草原生态系统的自然平衡与永续利用。

2.水源涵养保护区

在帕米尔高原及昆仑山、天山的阴坡地带，贯彻以营林为基础，坚决保护、合理利用的方针，加强山区天然林和荒漠植被的保护，确保山区天然林水源涵养区功能，调节河流径流，防止水土流失。

完善区域内集中式生活饮用水地下水源涵养区和地表水水源涵养区的保护措施，确保地表水达到饮用水水质标准的规定。对未列为饮用水水源保护区的地表水，须确保达到自治区水环境功能区划规定的要求。严格按照“两个可持续”的要求开发矿产资源，加强矿区生态环境恢复治理。

3.动植物保护区

以自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园建设为主要区域，进一步加强对区域内各类自然保护区的保护、建设和管理。对分布在昆仑山、帕米尔高原及主要河流两岸的绿洲地带的野生动物，分布在山区、绿洲荒漠区域的野生植物进行保护，以保护区域脆弱的生态环境，保护濒危珍稀动植物资源，维护区域生物多样性，改善区域地理环境状况。

4.荒漠—绿洲生态农业保护区

荒漠—绿洲农业生态功能区范围包括喀什三角洲、叶尔羌河平原区和塔克拉玛干沙漠西缘绿洲—沙漠化敏感区。该区域重点保护荒漠植被，保护荒漠河岸林，保护农田土壤环境治理，适度开发地下水、实施退耕还林还草、开展节水灌溉、加强农田投入品的使用管理，建成粮食、经济作物、林果业基地，发展农区畜牧业。

塔克拉玛干沙漠西缘沙漠化敏感生态功能区重点保护绿洲农田、保护荒漠植被、保护荒漠河岸林、保护绿色走廊植被、保护饮用水源。大力发展农田和生态防护林建设、完善水利工程设施、适度开发地下水、禁止樵采。减少人为干扰，保持沙漠自然状态。

（二）生态建设

1.生态林保护与建设

加快建设以防护林为主的平原林，封育和保护荒漠林，建设区域绿色生态屏障。在绿洲内部以实施林业生态工程建设为重点，保护和建设农田林网工程；在绿洲外部保护和发展天然林与天然荒漠林，提高天然林和天然荒漠林覆盖度，确保绿洲的相对稳定。大力推进“三北五期”防护林工程、退耕还林工程、绿色通道工程、城市（镇）防护林和农村防护林工程建设，使绿洲生态环境有明显改善。

2.草地植被保护与建设

以昆仑山北坡、喀喇昆仑山北坡、天山西段南坡的中、低山区、帕米尔高原的山区天然草场和平原天然草场为重点区域，实施天然草场保护；在绿洲内部和绿洲外围边沿的天然荒漠草场实施退牧还草工程；建设和发展人工草场，以保护和恢复草原生态。

3.水土流失治理

在高山冻融侵蚀区和主要河流的河谷阶地平原水力、风力侵蚀区实施水土流失生态治理工程。重点对喀什噶尔河、叶尔羌河、盖孜河、和田河、克里雅河、托什干河、克孜勒苏河、恰克玛克河等流域水土流失进行综合治理。

4.盐碱化土地治理

开展主要河流流域骨干性排水工程的配套建设和疏浚，完善各级干、支、斗、农渠排水工程的配套，充分发挥现有灌区机电井的提水效益，并结合农业灌溉加快区域抗旱机电井建设，促进灌区竖井排灌，降低灌区地下水位。加大盐碱化土地改良力度，在盐碱化土地上施用腐殖煤或燃煤灰渣，种植耐旱耐碱草类植物，种植草木犀等改良土壤。同时，做好灌区灌排管理等非工程措施，提高盐碱地治理的综合效益。

5.沙漠化、荒漠化治理

绿洲外围沙漠化、荒漠化治理以实施东部临近塔克拉玛干大沙漠边沿的防沙治沙工程为重点，建设塔里木盆地西部边沿林草生态屏障体系。绿洲内部实施绿洲农区外围沙漠化、荒漠化治理工程，结合实施托克拉克及布谷里沙漠综合治理工程，采取封沙育林育草与人工造林相结合的措施，封禁、封育天然荒漠林地，大力推广红柳大芸基地建设。

（三）环境保护

1.城乡环境保护

（1）城市（镇）环境保护

加快实施空气污染治理工程，加快城市（镇）污水处理工程和城市（镇）垃圾处理处置工程建设。积极实施集中供热和提高用气普及率，推广使用清洁替代能源，发展太阳能，淘汰老旧落后燃煤燃油设施设备，实施绿化工程，改善城市（镇）空气环境质量。

（2）乡村环境保护

加强农村环境整治，减少面源污染。继续做好农村环境综合整治工程，积极实施农村环境治理工程和生态村庄建设工程，加快农村可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等生态能源建设项目，带动农村改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用，提高农村生活污水和垃圾无害化处理率。

2.水环境保护

完成区域24个市县饮用水水源地保护区的划定或调整工作，确定水源地保护区等级和界限。严格控制饮用水源保护区内的土地利用，禁止从事植被破坏等影响水源水质的开发活动，确保饮用水水源地取水水质的安全和使用。

重点实施和田河流域、叶尔羌河流域水环境综合治理和监测能力建设，建立水环境监测联运机制，确定水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制排污总量。积极整治已受到污染的水体，尤其是对作为工农业用水的重要河流和穿越城市（镇）的水体，要实施治理工程，禁止各种污水进入地表水域或水体，重要的是禁止各类工业污水排入河流、湖泊；另外要加强对水源地安全隐患的排查，确保在区域发展和扶贫攻坚规划实施中，区域各主要监测河流按其流经地域和功能的不同，分别达到水环境功能Ⅱ、Ⅲ类水质的要求。

3.工业污染治理

继续加强工业“三废”治理力度，严格执行污染物排放标准和总量控制制度。对重点工业污染源、工业园区鼓励采用新工艺、新技术、新设备，淘汰落后产能和工艺，对工业产品和污染物排放实行全过程控制。对燃煤设施排放废气采用脱硫除尘措施，严格控制工业废气污染物二氧化硫、氮氧化物的排放量；工业废水采用循环、重复利用和有效的治理措施，减少排放量，控制工业废水污染物化学需氧量、氨氮的排放量；对工业固体废物实行资源化综合利用，进行无害化处理处置。对区域矿产资源开发要加强环境监管，加强矿山生态恢复治理。

三、加强生态建设与环境保护的对策建议

1.筹措资金，增加投入

抓住中央新疆工作座谈会精神实施的契机及推进新疆跨越式发展和长治久安的历史机遇，增加政府的投入，带动社会投入，确保生态建设和环境保护投入与地方财政收入同步增长，在2015年使区域生态建设和环境保护的总投资达到区域当年生产总值（GDP）的2%。

建立多元化投资渠道。按照政府主导、市场推进的原则，建立政府、企业、社会、对口援助多元化投入渠道利用市场机制，吸纳社会资金，拓宽融资渠道。制定吸引社会资金向生态建设和环境保护投入的支持鼓励政策，建立有利于生态建设与环境保护的多元化投融资体制，更大地增加投入，补充生态建设工程和环境保护基础设施项目建设需要的资金。

2.推行清洁生产，发展低碳经济

加大推动优化产业结构的力度，促进清洁生产，发展低碳、循环经济，从源头控制和减少污染物的排放，改善区域的环境质量。淘汰污染严重的落后工艺和设备，采用先进生产工艺、技术和设备。新建项目必须充分落实环境保护要求，达到符合国家规定的环境准入条件和排放标准，禁止新建增加污染物排放量的项目。重点开发区要按照国内先进水平，依据环境容量逐步提高产业准入环境条件；适度开发区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入的环境条件。

根据国家发展低碳、循环经济的要求，制定区域相应的环保规定。实行有利于资源节约和循环经济发展的政策。推进重点行业、工业园区推广循环经济适用技术，落实国家清洁生产标准。推动企业制定和实施清洁生产方案，对污染物排放超过国家排放标准或总量控制指标的企业，以及使用有毒有害原料或者排放有毒物质的企业，要依法实行强制性清洁生产审核。

3.积极探索建立生态补偿机制

根据《全国主体功能区规划》和《自治区主体功能区规划》，南疆三地州24个县市中有18个县作为国家级重点生态功能区。建议通过国家的生态环境立法与制度安排，以国家直接财政转移支付、地区与地区之间的横向财政转移支付等形式，对从事生态环境保护的地区或人进行必要的财政补偿。选择重点区域和重点行业，开展征收资源开发生态补偿费试点工作。生态补偿费的开征，重点用于区域生态建设、环境污染防治、生态恢复、水土保持和环境综合整治。逐步建立起有利于对区域重点生态功能区和环境损害进行生态补偿和恢复的生态补偿机制。

4.重视人才培养

建立、健全三地州各级科学研究与管理机构，采取积极措施培训科技人员，提高科技人员素质和工作能力。制定各种优惠政策，吸引生态环境保护和生态产业领域的专业人才到南疆三地州工作。建立生态环境领域的专家库，组建生态文明示范工程建设的专家咨询队伍。创造良好的工作环境和条件，加强本地技术骨干队伍的培养，逐步建立一支懂技术、懂管理的人才队伍。

（作者单位：新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院）