我国行政公开的实践与探讨

刘晓凤

行政公开最初起源于西方国家，最开始的含义只是指政府行为的公开，然后才有了更多的含义，例如：法律公开、司法公开、立法公开等。行政公开经过几百年的发展，已经从一些政治家和学者自己的理论构想，逐渐发展成为如今世界上大多数国家建设民主政府、阳光政府和法治政府过程中必不可少的一项法律制度。这一法律制度不仅可以有效的监督政府的权力及其工作人员，还可以有效的保障公民的合法权益，促进公民积极参与政治，有利于整个社会的发展进步。近年来，随着我国法制的不断健全和民主的不断发展，在实践上政务公开制度的建设取得了很大的成就。

我国行政公开发展的历程

我国20世纪90年代开始相继出台了一系列与行政公开相关的法律法规，然而，直至今日，我国仍然没有一部关于行政公开的完整统一的法律制度。

（一）关于行政公开的政策

党的十五大报告，明确指出了行政公开的原则。特别指出在处理涉及群众利益的事件中，要实行公开办事制度。党的十六大报告又规定了，要加大对权力的监督和制约力度，认真推行政务公开制度。这就为我国建立行政公开制度，促进依法行政提出了新要求。党的十七大报告中又提出，要确保权力正确行使，要完善各类公开办事的制度，必须让权力在阳光下运行，提高政府工作的透明度和公信力。在刚刚召开的十八大中，报告又指出要推进权力运行公开化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，进一步加强了对建设行政公开制度的重视。

（二）关于行政公开的法律

1996年制定了《行政处罚法》，其中规定行政机关在做出较为严重的行政处罚决定前，例如较大数额的罚款，须通知利害关系人可以要求听证。这一规定提到了行政公开两个方面的具体内容：告知制度和听证制度。而后一个制度目前已经深入人心，成为重大行政行为做出之前必不可少的程序，对行政行为起到了很好的制约的作用。

1997年出台的《中华人民共和国价格法》规定了听证会制度。

1999年的《中华人民共和国行政复议法》规定了内容涉及到了不应公开的例外情况，如国家机密、商业秘密或者个人隐私。

2000年制定的《中华人民共和国立法法》规定起草行政法规应该听取公众的意见，听取意见的方式可以采取听证会等形式。这就表明立法机关已经开始认识到公开行政法规的制定过程有利于行政法规的完善。

2003年制定的《中华人民共和国行政许可法》主要以监督行政机关的行政管理为目的。《许可法》中规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，从规定中可以看出，行政许可以公民的申请为前提，而公民提出申请的原因和程序都是公开的规定。而且，行政许可要遵循公平、公开、公正的原则。

以上的这些法律当中，都涉及到了行政公开的一些内容，尤其是信息公开、听证等方面。尽管内容并不丰富，却迈出了行政公开法律进程上的重要一步，为行政公开制度的最终建立奠定了基础。

（三）关于行政公开的法规

从中央到地方，各级政府都开始认识到行政公开的重要性并制定了相关的法规：

2003年，广州市颁布了《广州政府信息公开规定》。这是我国关于信息公开的第一部地方法规。随即，各地政府相继制定了关于信息公开的地方性法规，如上海市的《上海政府信息公开规定》、2004年北京市的《北京市政府信息公开管理办法》。

1998年中央政府就对政府信息公开立法进行立项，2003年《政府信息公开条例专家建议稿》发布，并在2007年的1月经过国务院常务会议的通过，2007年4月26日颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》。

2009年11月，最高人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规的规定，制定了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，这一《规定》主要是为了规范政府信息公开行政案件的审理。

上述的各种相关的法律法规，从制定的一些政策到从中央到地方的法律规范，这都反映了我国在完善行政公开法的道路上在不断的前进，相关的法律规范也在逐渐成熟。而且，已经出台并已实行的法律法规很好的保护了我国公民的知情权，督促了各级政府切实做好行政公开的工作，促进了我国政治改革和政府改革，保证社会良好发展。

我国行政公开出现的问题

经过多年的努力，我国的行政公开制度已经取得了卓有成效的发展，但是，囿于起步晚、发展仓促、特殊国情等原因，行政公开制度仍然存在诸多问题，主要表现在一下几个方面：

（一）行政机关缺少正确的理论做指导

西方国家的行政工作人员均以 “向市民交代”、“视公民为顾客”为自己的工作理念。这些观点体现了政府的职能要转变以服务为主，要为公众提供公共服务。然而，西方国家的一些理念在中国并不能得到普遍的认可。我国行政机关及其工作人员传统思想观念相对比较浓厚，长期受到官本位思想的束缚，常常居高临下，不能平等的对待公民，有把公民当成被统治者的恶习。在具体的行政行为过程中，行政机关不能意识到行政服务是自己的义务和责任，没有正确的理论进行指导，导致行政机关及其公务人员的思想观念出现偏颇。

(二)相关的法律救济制度不健全

行政公开的法律救济制度是指在行政机关及其工作人员在行政公开的过程中，违反了行政公开的相关规定，损害了行政相对人的合法权益，造成侵害，针对造成的伤害对其进行适当的补救的措施的总和。但是在行政活动中，行政机关及其工作人员也有可能会对行政公开造成破坏，例如公开的内容不合理，行政公开的方式不符合法律规定等。这种情况就可能会严重侵害到当事人的知情权和参与权，对此就必须要有一定的补救措施。因此，是否具有健全的行政公开的法律救济制度是评价行政公开是否完善的一个重要标准。我国目前行政公开的相关法律只规定了应当公开的事项，而没有明确违反规定应受什么样的处罚，以及公开不应当公开的信息将受到何种处罚，而且我国的行政救济制度和监督制度并不完善，在行政公开方面，政府仍然有很大的随意性，对于应当公开的信息自己进行取舍，不利于对公民合法权益的保障和社会的发展。

（三）社会团体实力不强，表达途径稀少

大多数西方国家在发展行政公开的过程中，非政府组织都有着不可或缺的作用。这些非政府组成集聚了大量的民间力量，对行政机关能够产生巨大的压力，也能把要求公开的需要通过组织进行集中表达，以其引起政府的关注。然而，我国在法律上虽然明确规定了公民拥有结社自由的权利，但是，这种权利的行使在实际生活中困难重重，建立社团的过程艰难而又漫长，社团的发展也长期受阻。他们希望得到被政府控制的信息，打破信息不对称的局面，想建立表达自己意志的公民组织，因此，他们呼吁并鼓励关于行政公开的立法行为。但是，他们表达要求的方式都是独立的，是个人性的，没有被组织化集中起来，并不能对行政机关产生足够的压力，当然，对立法也没有实质性的影响。

（四）公开的内容范围狭窄

我国行政公开的内容比较狭窄，主要表现在：一是只公开法律法规明确规定需要公开的内容，大多都不予公开，政府整个笼罩着神秘的色彩；二是在政府的工作过程中，实际公开的都只是一些行政政策或者决策的结果，而相关的过程和程序这些实质性的东西基本上都不公开；三是和公众利益相关的一些信息公开的不够彻底。由于技术和民情的限制因素，目前整个社会上的大量资料都控制在政府手中，行政机关的公开程度并不如人意，行政公开的透明度很低。这一现象就影响了整个社会信息资源的开发利用，无法对政府进行很好的监督，政府的公信力也会因此很收到不良影响。

结论

对于行政权力的监督如果没有国家强制力作为后盾的法律制度作保障，没有新闻媒体的介入，是不可能真正对行政机关产生压力，起到约束作用的。因此，要使行政公开不出现“走过场”的现象，就必须得使行政公开合法化、法治化。只有法治化，才能使政府依法行政的公开具有规范性、程序性、科学性和真实性；只有法治化，才能使行政公开得以贯彻执行，落实到实处；只有法治化，才能使行政公开不断发展下去，并不断为公民参与权和知情权的实现创造条件。

（作者单位：郑州大学公共管理学院）