析我国紧急状态下的公民基本权利保障制度

王科

摘 要：在现代社会，如何在紧急状态下保护公民的基本权利，已经成为法学界中需要着重研究的课题之一。当国家宣布进入“紧急状态”，其行使的便是一种超越《宪法》约束的紧急权力，紧急权力的行使意味着某些人权的限制甚至是克减。就限制而言，我国紧急状态下公民基本权利保障方面存在较为严重的问题，表现为公民基本权利保障内容的规定不全面、政府存在对公民基本权利的漠视、在紧急权力的行使过程中存在人治的现象，因而有必要建立并完善紧急状态下公民的基本权利。

关键词：紧急状态；公民基本权利；宪法；紧急权力

中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）06-0104-03

较戒严而言，紧急状态更偏重于动态的开放式的处置方式[1]。其开放性体现在当战争、瘟疫等紧急情况出现时，国家会根据实际情况集中权力、克减人权来解除“紧急状态”，消灭危机。换言之，当国家处于紧急状态，为解除危机可以对《宪法》规定的公民的基本权利进行限制。但任何形式的限制行为都应该在合理的限度内进行，在客观上应该保持个体利益与国家利益的平衡。国家在宣布进入紧急状态后所行使的国家权力不同于国家其它的权力，它往往不受民主宪政原则的限制[2]。国家权力呈现向行政机关集中的趋势，紧急权力的执行往往由行政机关来执行。一旦缺乏严格的程序对权力运行加以规范，行政机关极易滥用紧急权对公民权利造成侵犯，那么我国的社会主义法治进程将受到相当程度的阻碍，社会主义现代化事业也必将受到相当影响。

放眼全球，新世纪以来，各地连续发生了诸如“9·11恐怖袭击事件”、“非典”事件、印尼海啸、汶川大地震等重大突发事件。与此同时，危机事件的破坏性也呈愈演愈烈之势，由此行政紧急权的重要性便凸现出来。随着“巴黎骚乱事件”的发生，西方发达国家愈发认识到紧急状态制度和行政紧急权力的必要性，各国纷纷在《宪法》和《紧急状态法》中对行政紧急权作出相关规定并加强对其监督[3]。美国国会于1976年通过了《国家紧急状态法》，“9·11”事件后，美国不仅制定了《国土安全法》还成立了国土安全部。加拿大、澳大利亚、英国、俄罗斯等国家都制定了相关的紧急状态法用以界定本国的紧急状态，并对紧急状态的预防和处理加以规定[4]。相比之下，我国却面临着应急法制供给不足的窘迫局面，尤其是2003年“非典”危机时期，国家紧急权力在运行方面所暴露的问题尤为突出。我国于2004年3月14日全国人民代表大会第十届第二次会议通过了《宪法》修正案，将“紧急状态”写入宪法，这对于完善我国紧急状态法制具有非常重要的意义。即便如此，在我国现行《宪法》中所涉及的有关紧急状态的条款也只是对紧急状态的决定主体和宣布主体作出规定，对于实施紧急状态后应当如何保障公民的权利，以及紧急状态下基本权利的救济却并未提及。到目前为止我国还没有一部统一而完整的紧急状态法，所以在行使紧急权力的过程中很容易造成“无法可依”的局面。在紧急状态下，社会的公共利益和个人的具体权利往往会发生激烈的冲突，在这种情况下为迅速解除危机，恢复秩序会将公共利益会置于绝对优先考虑的位置，而公民权利无疑会受到严格的限制。如果在紧急状态下对公民的基本权利的限制没有充分的法律依据，不能做到合法与正当，就极容易导致这样一个我们不愿意看到的结果——行政机关滥用紧急权力对公民权利造成侵犯，因此需要建立并完善我国紧急状态下的公民基本权利保障制度。

一、保障紧急状态下公民基本权利的必要性

（一）我国现行《宪法》的要求

我国现行2004《宪法》第六十七条规定，“全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。《宪法》第八十条规定，“中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定宣布进入紧急状态”。《宪法》第八十九条规定，“国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。总之，2004年《宪法》修正案将原《宪法》中的“戒严”改为“紧急状态”，为在“尊重和保障人权”的宪法原则下保护公民在紧急状态下的基本权利，提供了《宪法》依据。我国现行《宪法》也为因紧急权力的行使而给公民的权利造成的损害的问题作出要求。宪法修正案第二十条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案第二十二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案第十四条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”上述条款的规定均体现比例性（proportion）原则，该原则要求任何国家机关采取措施的强度都应当与所要达成的维护公共利益的目的相对称，在实现法定目的的前提下，尽可能使公民权利的损害减少到最小范围和最低限度[5]。

（二）权利与权力制衡的要求

权利与权力只有在相互制约中才能实现良好的平衡，进而促进中国特色社会主义法治建设。一方面，权利的保障离不开紧急权力。紧急状态与正常状态相比，其行使的前提条件在于国家遭遇到了威胁其生存的紧急情况；其目的性在于消灭危机，恢复国家正常秩序；其手段是通过权力的集中、人权的克减，来调动一切社会力量。国家紧急权力的运用必然以在一定时期内限制公民的部分基本权利为代价，而宣布紧急状态的最终目的是为恢复正常的宪法和法律秩序。另一方面，紧急权力的滥用会侵犯权利。当紧急情况出现时，国家会根据实际情况通过权力集中权利与人权克减来消灭危机、恢复国家正常秩序。但是不能为了恢复秩序而完全不顾个人的权利，一些公民基本权利无论在何种情况下都是不能克减的，如生命权、不受奴役的自由。对于其他权力的克减也要遵守一定限制，不能任意克减。

（三）社会稳定、经济发展的必然要求

在紧急状态中，如果不注意在程序和实体上保障公民的基本权利，就有可能造成行政机关在紧急状态实施之时，滥用紧急权力，从而侵犯公民基本权利，影响社会主义市场经济的正常发展，甚至危害社会稳定，影响建设中国特色社会主义事业的大局。事实上，只有为保护保护紧急状态中公民的基本权利做好制度上的充分准备，才能在紧急状态事件发生时有章可循，进而在保障社会整体利益的条件下最小限度地损害个人利益。

二、紧急状态下公民基本权利保障方面存在的问题

从中央立法层次来看，我国先后制定了《破坏性地震应急条例》、《戒严法》、《国防法》、《防震减灾法》、、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《突发公共卫生事件应急条例》等单行法律，往往只适用于某一特定领域；从地方立法层次来看，各地区制定了很多关于紧急状态的地方性法规规章。如广东省的《广东省突发公共卫生事件应急办法》、天津市的《天津市突发公共卫生事件应急办法》、珠海市的《珠海市突发公共卫生事件应急办（试行）》等[6]。但是到目前为止我国还没有一部明确统一的《紧急状态法》对紧急权的运行加以规范。因此，经常遇到“无法可依”的情况，这也就导致了某种程度公权力的滥用，公民基本权利受到侵犯的问题。

以下将以我国政府应对2003年“非典”事件的行为为例，论述我国紧急状态中公民基本权利保障方面存在的问题。

（一）公民基本权利保障内容的规定不全面

衡量一个国家的法治是否发达标志之一就是紧急状态中对人权保障程度的高低。就目前我国的紧急状态法律体系而言，对公民基本权利保障的内容并不全面。“有法可依”是依法行政的首要前提，如果行政紧急权力没有具体明确的法律作为依据，那么不仅会导致行政随意性、行政权力滥用，还会导致公民基本权利无法得到切实的保障。

仍以“非典”危机为例，分析我国在紧急权力的行驶过程中，在公民基本权利保障方面缺乏相应的法律依据。1989年的《中华人民共和国传染病防治法》、1991年的《传染病防治法实施办法》、2003年的《突发公共卫生事件应急条例》是“非典”危机期间主要的法律渊源。《中华人民共和国传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》均未对卫生应急主体对突发性传染病的报告时间、报告方式、报告对象等问题作出刚性和全面的规定[7]。而2003年5月7日紧急出台的《突发公共卫生事件应急条例》因立法的滞后性，对阻止疫情的发生于事无补。

（二）对公民基本权利的漠视

在2003年SARS危机的前期处理中，从北京到地方有关部门都存在对疫情统计的缓报、瞒报和漏报的现象，这不仅是对公民知情权的漠视，而且还造成民众的各种恐慌进而引发板蓝根、醋等物品的抢购现象，造成公民直接或间接的经济损失。一方面刺激和放大了对政府的不信任感；另一方面防治非典药物的广告泛滥成灾，使得公众无所适从，甚至被误导，对广告进而对媒体失去信心。有关地方政府瞒报、缓报“非典”疫情将公共信息隔离，反映出这些政府及其领导者对作为公民基本权利——知情权——的漠视。在紧急状态下，必须强化政府的服务意识，突出政府的权利保护功能，将法治精神贯穿政府行政的全过程。

（三）紧急权力的行使存在人治的现象

由于在紧急状态法律体系中，公民基本权利保障内容的规定不全面，也直接导致了我国现行《宪法》中缺乏程序性规范。政府机关背离《宪法》和法律程序作出限制公民基本权利的行为时有发生。现阶段紧急状态的立法滞后于各种紧急状况的发生，政府机关常常在没有相关法律依据的情况下，以人治代替法治。

在2003年抗击非典的斗争中，国务院组成临时指挥小组在抗击“非典”的斗争中作出了诸多的正确决策。临时性应急主体是在毫无准备或准备不足的情况下建立的一个指挥部。其运行缺乏法律依据，可能会使政府权力运行失序，导致人治色彩浓厚、规则意识淡薄。如果上级决策失误，下级机关在执行决策时又会因为相关《宪法》监督制度缺失危害法治和人权。因此，根本没有法律依据仅以临时决定和命令方式采取紧急措施手段等问题，是我国进行下一步紧急状态法制建设着重需要解决的。

三、完善我国紧急状态下公民基本权利保障制度的建议

由于我国紧急法治建设较晚，加之以往对于紧急状态法制化的重要性认识不足，使得目前我国紧急状态法律制度仍不完善。一方面是宪法对“紧急状态”的规定不完善。虽将“紧急状态”入宪，但只对其决定主体和宣布主体作出规定，并未提及紧急状态后公民权利的保障与救济。另一方面是涉及紧急状态的单行法律，只适用于某一特定领域，许多需要规范的应急法制领域仍存空白。

（一）制定统一的《紧急状态基本法》

2003年的“非典”事件充分暴露出我国在危机应对方面低速无序、无法可依等弊病。紧急制定出的《突发性公共卫生事件应急条例》也无济于事，立法的滞后性使这场抗击“非典”的斗争显得力不从心。从大局出发，制定一部统一的《紧急状态法》显得尤为必要。首先，紧急状态法内容的正当性源于对宪法基本原则：人权保障、人民主权、权力制约、从正当程序的遵循；其体系结构也必须在《宪法》紧急状态规范的轨道内运行。只有这样才能保障制定出的《紧急状态法》最大限度的保障公民的权利。其次，根据《紧急状态基本法》对需要规范的应急法制空白领域作出规定，形成一个统一而协调的紧急状态法律体系。最后，为防止政府滥用紧急权力，侵犯公民的基本权利，还需由《紧急状态法》对在紧急状态下政府对公民哪些权利可以克减，哪些权利无论如何不能克减给予相关规定。目前重要的国际人权如《公民权利和政治权利国际公约》、《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》中都对“克减条款”（derogation clauses）、人权监督程序进行专门的规定[8]。虽然上述公约并没有对我国生效，但无疑反映了当今世界的潮流以及正在形成的习惯国际法的要求。完善紧急状态下的人权保障制度，不仅能迅速解除紧急状态，还充分体现人文关怀维护人民群众的根本利益。

（二）完善紧急状态下公民救济途径

在“非典”期间，地方政府对疫区人员采取的强制措施不仅限制了公民的人身自由，还给公民造成直接或间接的经济损失。由于紧急状态法制的不健全，《宪法》中也没有对进入“紧急状态”后公民的基本权利如何保护与救济给予相关规定。在实践中行政机关滥用自由裁量权的情况时有发生，这无疑加重了公民的负担，所以必须完善紧急状态下公民的救济途径。在紧急状态下，如果紧急权对公民不可克减的权利作出限制，当事人可以提起行政诉讼或行政复议。《紧急状态法》应对紧急状态下的法律救济条件、程序、期限、监督等给予规定。在紧急状态下，必须强化政府的服务意识和政府的权利保护功能，以充分协调公共利益与公民利益之间的平衡。

（三）成立常设性的应急主体

回顾近几年我国发生的紧急事件不难发现，为应对突如其来的紧急状况国家最高决策机关往往成立的是临时性的指挥部。这种临时性的应急主体往往具有临时性的、准备不足的特点。其最大的弊病就在于既不利于紧急事件的经验积累也缺乏规则意识导致人治色彩浓厚。在“非典“后中国开展以“一条三例”为核心内容的应急管理体系的建设，实现了应急管理工作从临时性到制度化的转变。建立一个常设型且偏重预备、预警阶段的职权与职责配置的应急主体尤为必要。

参考文献：

〔1〕丛文胜.强化政府在紧急状态下的公民权利保护意识[J].法学杂志，2003（3）.

〔2〕〔3〕郭殊.论行政紧急权力的宪政基础及其规制——从“巴黎骚乱事件”说起[J].现代法学，2006（4）

〔4〕胡百精.危机传播管理[M].北京：中国传媒大学出版社，2005.2-4.

〔5〕周佑勇，紧急状态下的人权限制与保障[J].法学杂志，2004（4）.

〔6〕陈书笋，关保英.我国行政紧急处置权的现状不足与对策研究[J].广西大学学，2008（6）.

〔7〕戚建刚.我国应急行政主体制度之反思与重构[J].法商研究，2007（3）.

〔8〕徐高，莫纪宏.外国紧急状态法律制度[M].北京：法律出版社，1994.