BT融资在公共基础设施建设中的应用研究

杨遐　付强

摘 要： 伴随着经济建设和城市化进程的快速发展，BT作为一种新型的融资方式，目前已成为公共基础设施项目建设的重要模式。阐述了BT模式的涵义、特点、优势和一般程序，并探讨了在基础设施项目中实施BT模式应注意的几个问题。

关键词： BT；政府；建筑商；融资；回购；公共基础设施建设

中图分类号： F83

文献标识码： A

文章编号： 16723198（2013）06009803

在新一轮加快城市化进程的经济快速发展期，经济的发展必然对基础设施建设提出更高的要求，然而各级政府尤其是地方政府对公共基础建设工程的巨大需求与政府有限的财力总是形成强烈反差。公共基础设施通过何种方式建设更为科学、有效、经济？BT融资作为一种新的运作方式进入了市场，成为了政府投资工程项目融资的一种新模式，而被越来越多的工程项目所采用，并发挥着重要的作用。比如，广东省惠州市第四污水处理厂二期工程建设项目、湛江市社坛路道路新建工程BT项目、江门市高新区道路及排水建设项目、茂名市环水东湾新城环城东路新建工程BT项目、广州地铁14号线和21号线建设BT项目、广州地铁线网运营管理指挥中心BT项目、深圳地铁7、9、11号线BT项目建设等正在运作或全面启动中。本文拟就BT方式在政府投资工程项目建设中的应用及其注意问题作一些初步的探讨。

1 BT方式的涵义

BT是Build-Transfer的缩写，即“建设-移交”，是BOT（BUILD —OPERATE —TRANSFER，即“建设一运营一移交”）融资方式的一种变形。BT融资方式主要应用于政府投资工程项目，是政府利用非政府资金，由政府或政府授权单位作为招商人，通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予建筑商，由建筑商负责该项目的资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由业主回购，并由业主向建筑商支付回购价款的一种融资建设方式。

BT作为一种新型的融资建设方式，对基础设施建设项目而言，具有以下显著特点：（1）主要适用于基础设施和公用事业，如城市轨道交通、桥梁、公路等项目建设；（2）业主一方是政府、政府部门，或者政府投资设立并承担基础设施建设职能的国有企业。建设一方为具备一定投融资能力和建设资质的投资公司、建筑企业；（3）政府利用的是非政府资金，即由建筑商筹集的资金，包括自有资金和出面借取的资金等。这种资金可以是外资也可以是内资，可以是国有的也可以是私营的；（4）项目建成后立即有偿转让，这是BT与BOT最大的区别。BT只需要投资方将项目建成而不进行经营，投资方的收入来源主要是将项目有偿转让给政府的合同收入，不获取项目的经营收入。而BOT项目建成后，投资者要通过一个固定的期限进行经营，以收回投资并赚取一定的利润，特许期满将项目无偿转让给政府。（5）特定的政府回购方式。BT与BOT融资模式相比，具有特定的政府回购方式。BT项目建成后，需由地方政府按约定进行回购，并往往有第三方（一般为银行）提供项目回购担保，因此，BT项目投资回收相对有保障，投资风险较小。

2 采用BT方式的优势

和传统的投资建设方式相比，采用BT方式具有一定的优势：

2.1 有利于缓解基础设施建设资金困难

采用BT方式，可在建筑商的积极参与下，使一些本来急需建设而政府又无力投资的公共基础设施项目，在政府有力量建设前提前建成并发挥作用。政府通过BT方式，让建筑商筹资、建设的方式参与基础设施项目，由建筑商为政府筹措项目建设资金，项目移交阶段，政府按约定总价，按比例分期偿还投资方的融资和建设费用，可以缓解政府项目建设期间的资金压力。

2.2 有利于避免政府的投资建设风险

BT项目的建设资金由建筑商负责筹措，政府不负担项目的贷款债务。BT项目一般都涉及巨额资金的投入以及项目周期所带来的风险，由于建筑商的参加，贷款机构对项目的要求更加严格。BT方式一般采用固定价格合同，通过锁定工程造价和工期，可有效降低工程造价，转移政府的投资建设风险。

2.3 有利于提高项目的运作效率和质量

BT方式引进竞争机制，提高了基础设施项目的建设及运营管理。项目建设方往往采用项目融资的方式，有效提高资金使用效率，分散投资风险，拓宽融资渠道。BT项目由建设方负责工程全过程，包括工程前期准备、设计、施工及监理等建设环节，可以有效实现设计、施工的紧密衔接，减少建设管理和协调环节，降低工程实施难度，实现工程建设的一体化优势和规模效益。建设方为了减少风险，获得较多收益，客观上也会加强管理，控制造价，保证工程质量。

2.4 有助于优化社会资源配置

BT融资方式下，政府可利用未来的财政资金，实现现阶段急需完成、受困财政预算而无法完成的快速推进城市基础设施建设的目标，实现“分期回购，超前消费”。 BT融资方式既充分利用了社会资金，提供了民营资本良好的投资渠道，又能充分利用大型建设集团企业技术和资金的综合优势，发挥他们在社会公共基础项目建设中的积极作用，优化社会资源配置，有效地提高社会资源综合利用效率。

例如，投资215 亿元的广州地铁14 号线、投资307 亿元的广州地铁21 号线将采用BT模式，项目的运作通过项目公司总承包和融资建设，项目建成验收合格后移交给业主，由地铁公司统一运营管理，业主通过分期付款的方式向投资方支付项目总投资加上合理回报。深圳轨道交通三期工程7、9、11号线三条线路，工程总投资额达600亿元，也将全部采用三年期回购的BT建设模式，BT项目投资约500亿元。按照规划， 11号线将在2016年上半年建成，7号线和9号线将在2016年底建成。BT项目合同签约之后，中国中铁、中国水电、中国建筑三家央企将分别参与11号线、7号线、9号线项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交深圳地铁集团，深圳地铁会根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。BT融资创新，既解决了重大建设项目建设资金筹措问题，缩短了工程招标时间，加快了建设速度；同时有利于施工单位设备、人力等资源的优化配置，实现集约化、规模化经营，实现双赢的目标。

3 BT方式的一般运作程序

目前我国大多数地方政府的BT项目的完成一般都要经过以下几个阶段：

（1）项目确定。首先，BT 模式建设的项目采用政府指定的方式确定。政府根据经济社会发展规划、年度财政预算、预期财力分析和项目实际情况等决定是否采用BT 模式。一般在下达年度政府性基本建设项目投资计划时予以明确。在这一阶段，政府根据当地社会和经济发展需要对项目进行规划立项，完成项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期工作。

（2）项目前期准备。在BT项目基本完成立项后，业主负责项目前期工作，开始确定BT融资项目的建设模式、工程造价及政府回购方式、政府回购担保、BT项目招投标的前期准备等，完善资金支付担保法律手续，协调有关部门、单位做好相关工作，为投资人正常实施项目创造条件，也就是做好BT融资项目招投标前的各项准备。

（3）项目招投标和合同确定。BT 项目严格实行招投标制度。政府通过公开招投标方式，发布招标公告和招标内容，吸引投资人的投标和竞标。政府通过公开评标确定投资人，一般采用工程总价有限风险包干方式进行。投资人确定后，项目业主应与投资人签订合同，明确建设内容、建设工期、回购方案、违约责任等相关事宜。合同须报发改和财政部门备案。

（4）项目建设。投资方随着BT建设工程合同的签订成为工程的建设方，在工程施工期间承担施工方责任。组建与项目建设管理相适应的具有独立法人资格的项目公司，具体实施项目建设。负责项目的筹资事宜，保证建设项目的资金需求。按照建设工程施工图设计、有关技术标准、施工及验收规范和签订的BT建设项目合同，负责工程施工，完成合同内全部工程任务。对建设项目质量、安全和文明施工、进度等实行全面管理。期间，接受政府的监督和检查，定时核报工程量和完成投资进度。

（5）项目移交与回购。这一阶段是指项目竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的项目移交给政府或政府指定的公共组织，政府按合同约定总价或计量总价加上合理回报以及约定的回购方式和时间进行回购支付。即项目业主组织相关单位对已完成工程进行竣工验收，项目竣工验收备案后，由项目业主确认，即进入项目的使用期，投资人进入保修期。回购资金支付完毕， BT建设项目所有权即由项目业主代表政府取得。

4 BT方式实施中应注意的几个问题

4.1 科学确定BT项目

BT项目融资模式能在政府财政紧张的情形下实现跨跃式城市基础建设，有效快速推进城市基础设施建设，无疑是解决地方政府在大力推进城市化进程中对城建资金“燃眉之急”的一剂良方，但它绝非政府公共基础项目建设的万能灵药。由于BT从融资、法律、项目结构等方面来说都是比较复杂的，因此，要在科学规划、合理决策、严格核算的前提下确定BT融资项目。采用BT建设项目要量力而行，项目应符合当地经济社会发展规划，属于公益性、基础性项目或招商引资配套项目。要防止一哄而上，避免地方政府不顾现实的盲目投资，随意扩大城市建设规模，导致建设规模难以控制。切忌一些地方政府官员为了自己的政绩，借BT模式大搞“政绩工程”、“形象工程”。 BT项目未经科学审核随意上马和建设规模不断扩大，极易导致项目完工后政府根本无力回购或兑现承诺。“政绩工程”还可能引发一些地方政府换届后，下届政府对上届政府投资BT建设项目回购责任进行推诿，导致政府回购的难以落实，极大地影响了政府的公信力和公众形象。

4.2 选择BT项目投资方

投资方是否具有与项目规模相适应的实力，是BT项目能否顺利建设和移交的关键。BT项目的投资者应是建筑商，这一建筑商既要有较强的投融资能力又要有较强的施工能力，既是投资者又是施工者，而不能是单一的投资商。因此，项目业主要对投资人的融资能力、建设施工管理能力和履约信誉提出严格要求。投资人投入项目的自有资金应不低于BT融资建设方案中融资总额的35%，其余资金要提供金融机构出具的贷款中长期贷款承诺函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作内容和权利义务。投资人还须具备国家核定的与融资项目规模、类型相适应的工程施工承包资质、管理水平先进、专业技术力量雄厚、业绩突出、信誉良好。应选择那些自身技术和资金综合优势强的大型建筑企业参与政府基础工程BT项目的投资建设。

4.3 加强政府对BT项目的监管

政府负责BT项目的监管，保证BT投资项目的顺利融资、建设和移交。毋庸置疑，BT内容涉及投资、融资、建设、转让等一系列活动，形成了包括政府、项目主办人、项目公司、项目贷款人、项目原材料供应商、融资担保人、保险公司以及其他可能的参与人等众多当事人或参与人的纷繁复杂的法律关系。BT所涉及当事人的权利义务关系是通过合同确立的，是其中包括贷款合同、建设合同、回购协议、回购资金担保、完工履约担保以及联合体协议等一系列合同的有机组合。这些都使得政府对BT融资建设的监管工作难度非常之大。政府要在项目提出、规划、可行性研究、投资者的选择、规划设计方案、开工建设等各个环节保持前瞻性和一致性，扎实做好项目前期工作；要确定BT项目的建设规模、建设内容、建设标准、投资额、工程时间节点及完工日期；对BT项目的设计、项目招投标、施工进度、建设质量等进行监督与管理，有权向投资方提出管理上、组织上、技术上的整改措施；项目实施结构应把握放而不乱，管而不死的原则，作到既能保证项目建设方一定的建设自主权，又能最大程度的保障工程质量。

4.4 制定实施规范，加强风险控制

BT项目的核心在于“B—Build建设”，而建设的重要内容之一在于投资承包人必须有较强的投融资和工程施工组织管理能力，按规定的期限将项目建成。这些BT项目会以何种方式被地方政府回购？部分资金匮乏的地方政府不排除以土地作为置换。这种情况下，如果BT项目的投资人“醉翁之意不在酒”，真实的投资目的是为了相应区域地块的开发和经营的话，那真正的BT项目就有可能被层层转包和分包，项目建设工程质量难以得到保障，造价与工期无法让政府和公众满意。而在BT项目实践中，工程分包和转包情况比较普遍，是影响项目工程质量的重要风险因素。

为防范此类风险，政府应加快制定城市基础设施项目BT融资建设管理办法，制定实施规范。在《管理办法》和招标文件中明确规定项目融资人不得将融资建设合同内容全部或部分进行转包。项目公司不得采取由施工单位、设备材料供应商垫资的方式进行建设。另一方面，项目业主应组建监管机构，对工程分包情况进行严格管理。并由投资人和项目公司及其法定代表人对工程质量实行终身负责制。

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