论国有控股公司国资监管的改革与创新

吕洁

在十八大之后的经济格局中，深化国有企业改革是难以回避的课题。2005年修订的《公司法》为国有企业科学的公司治理结构提供了良好的制度设计与法律基础。众多国有企业进行了公司制改制，作为国家投资并控制的公司，国有独资公司与国有控股公司均是两类最重要的国有企业，在国有企业改革进程以及市场经济体制的建立中均起到了重要作用。

一、国有控股公司治理的现状与缺陷

我国国有企业的改革，是伴随着所有制结构的调整而进行的。从企业角度看，从单纯的只拥有经营权到享有全部法人财产权，再到十八大提出的“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制”，反映了国家深化经济体制改革和国有企业改革的决心，培育更多的国有企业成为更有分量更有竞争力的市场力量，让企业回归市场，在市场的环境下更好的深化发展。而目前，我国不少国有控股公司依然存在一些深层次的矛盾和问题，亟待解决，具体表现为以下方面：

（一）有效的产权制度尚未完全建立

国家与企业的权利义务关系仍未完全理顺，产权关系尚不清晰。在转制过程中，债权人、出资人、国家、企业、职工的利益并未得到合理的协调与分配。在建立现代企业制度过程中，政府与企业的关系较大程度上停留在行政管理模式上。

“放权让利”的模式虽然让企业扩大了自主权，但这只是未触及旧体制产权格局的小修小补，企业很大程度上仍然是政府的附庸。“利改税”的尝试使得国家试图通过将国有企业上缴的利润改为对企业征收所得税的方式来实现国有企业分配关系的规范化，并通过行政法规的形式使其合法化的做法，并没有厘清国家与企业之间真正的产权关系。虽然众多国有企业进行了公司制改制，但企业内部缺乏协调机制和运转有效的治理结构。因此，建立产权清晰、约束关系明确的公司治理结构，对于国有企业，尤其是国有控股公司，还有一段很长的路要走。

（二）科学的公司治理结构尚未完全形成

国有控股公司尚未真正建立起运转有效、科学管理、协调制衡的公司治理结构，存在股东会或董事会“越权”的倾向。由于我国国有企业实行股份制改革时，剥离了大量的非经营性资产，以原有企业作为唯一发起人组建公司，因此在大多数公司中拥有着高度集中的股权。因此，原国有企业虽然股权比例没有超过50%，但是在实质上已经拥有着绝对的控制权。

国有控股公司的董事会无法保障独立性，无法真正表达公司的利益诉求，也侵害了广大中小投资者的利益，与市场机制背道而驰。

（三）多头监管现象导致监管效率低下

目前，对国有企业的监管存在多头监管的问题，监管制度设计较为复杂，如国务院、各级政府国资委、董事会内部审计委员会、独立董事、监事会或监事、财务总监、国家审计、社会审计等等机构，各种监督途径看似设计周全，但实际操作上，往往存在多头监管、监督职责不明晰、各监管机构监督职能混同、重叠、甚至导致最终监管存在漏洞和缺失，内外部监管机构协调存在障碍、多个监管机制和监管手段冲突，形成多头监管反而无法有效监管的局面。近几年发生的多起虚假财务报表、国有企业经营亏损、高管落马的例子也是对我国目前多头监管机制的质疑。

二、国有控股公司治理制度的完善

1、建立明晰的产权制度

政企不分是经济体制改革以来一直致力于解决的问题，产权不明是造成政企不分的重要原因。20多年的国企改革进程中的症结表明政府与企业的关系仍然没有转变到适合经济体制的轨道上来。

尤其是十八大报告提出，要深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制。国务院国资委主任王勇也表示，“目前部分国有企业的确存在着粗放式管理等问题，亟待通过深化改革等方式解决。国有企业需要认识到，改革的方向是市场化。在这一点上，国有企业要向跨国公司学习，向私营企业学习，通过建立更好的市场机制，转变国有企业发展方式，使国有企业能在国际竞争中轻装前进，创造更多效益和利润。”对于国有控股公司的发展而言，坚定“市场化”的改革方向，明晰产权制度，是当下国有控股公司改革的重要前提。

2、重视股东权的行使

现代企业制度的建立，要求公司法人格独立，在市场机制的指引下进行商品生产与商品交换，而其人格的独立必须以财产的独立为前提和基础。在公司法中，股东一旦完成出资，进行了登记，该股东出资的所有权即为公司享有，股东只能以公司法规定的方式，通过股东大会等方式，在股东大会的权利范围内支配或处置公司财产，通过股东身份行使好股东权。

具体表现在：（1）行使好股东表决权，直接参与国有控股公司的重大经营决策。上海证券交易所在2006年9月发布的《上市公司股东大会网络投票实施细则》即为一种股东大会表决权机制的创新，对于完善国有控股股权结构是一个有益的尝试。（2）行使好审议、质询权，实现对企业经营的间接控制。《公司法》赋予了股东大会审议批准董事会、监事会或监事的报告、审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案、公司利润分配和弥补亏损方案等权利。尤其是公司利润分配和弥补亏损方案对实现国有资产的监控，防止国有资产流失，起到重要的作用。（3）行使好查阅权，严格监督国有控股公司的财务风险。《公司法》赋予了股东查阅权，股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告和会计帐簿。（4）行使好人事任免权。国有出资人通过任免董事、监事等来实现国有控股公司的人事任免权。

3、平衡国有控股公司股东（大）会与董事会的权力

股东（大）会与董事会作为一个公司最重要的权力机构与执行机构，对于该公司的重大经营决策和公司长远稳定健康的发展，均起到关键的作用。既要防止董事会成为股东（大）会的工具，又要充分发挥董事会在日常经营管理中的决策作用，就必须厘清股东（大）会与董事会之间的关系，平衡两者的权力。股东（大）会作为公司的权力机构，在公司法资本多数决的原则下，拥有重大事项的决定权，如公司章程修订、合并、分立、解散、变更公司形式、增资减资、利润分配和弥补亏损等事项，必须由股东（大）会行使职权。而在日常经营管理层面，如经营计划、投资方案、内部管理机构设置和管理制度的制定等事项上，则由董事会行使职权。

4、增强董事会的独立性

建立完善的公司治理结构的一项重要任务是必须完善董事会的建设，尤其是增强董事会的独立性。国资委在《国有独资公司董事会建设的指导意见》中明确规定要选聘独立董事。证监会、证券交易所也对国有上市公司提出了建立独立董事的要求，并且作为硬性指标，独立董事在董事会中必须占有三分之一以上的席位。这些规定和要求都是国资委、证监会等监管机构对增强国有控股公司董事会独立性的有益尝试，意在通过独立董事这类独立的、专业人士来监督国有上市公司的经营决策，朝全球先进的公司治理模式努力，创造具有世界竞争力的公司。

除了独立董事制度外，还必须严格避免董事会与经理层的人员交叉和职能重叠，让董事会真正起到监督经理层的作用，避免自己监督自己。2008年出台的《企业国有资产法》对国有控股公司董事长与经理的职位兼任做了禁止的规定：“未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。”独立的董事会是完善公司治理的重要保障。

（作者系深圳市明华智能技术有限公司）