我国古代官僚制度及其演变

朱贤俊　王伟伟　卜艳萍

摘 要： 公元前221年，秦王嬴政吞并六国，建立中国历史上第一个专制主义中央集权国家，皇帝始成为国家元首。面对纷繁复杂的国家事务，皇帝需要一个庞大的官僚集团来辅佐政务。宰相作为官僚集团的首领，是皇帝的最高助手，是王者佐、社稷器。宰相制度作为中国官制制度的重要内容，在其两千多年的发展过程中存在着诸多变化。系统研究中国宰相制度的流变过程及其流变规律，对于了解中国古代官僚制度及其演变十分必要。

关键词： 宰相制度；三公制；三省制；内阁制；流变规律

中图分类号： C91

文献标识码： A

文章编号： 16723198（2013）06004002

1 中国宰相制度的起源与宰相的职权

1.1 中国宰相制度的起源

宰原是掌管饮食的官吏，相是掌管礼仪事物的。相本来不是官名，春秋战国时期，“崔杼立景公而相之，庆封为左相”，相成为官名。春秋战国时期，国君为独掌大权而设置相来抵挡封建贵族专权，相逐渐独立并成为实际的政务官员，后来也就有了丞相、相国的称呼。公元前309年即秦武王二年秦国开始设置丞相，当时丞相有左右之分，但是在秦武王之后丞相只有一人来担任，后来丞相又改名为相国，地位更加尊崇，吕不韦就曾经获得此称号。汉承秦制，在汉高祖刘邦登基之后也设置丞相，在汉高祖十一年将其改名为相国，惠帝时丞相分左右，汉文帝时又改为一人，中国的宰相制度从此产生。

1.2 中国古代宰相的职权

在中国古代，宰相主要的职权包括：决策权、颁行政令权、参加朝政权、统领百官权、献意奏章权、谏诤皇帝权等。宰相上乘承天子，下辖百官，事无不总，是官僚集团的核心，是皇帝的最高助手。因此，《汉书·陈平传》这样描述宰相：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜，外填抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职也。”

2 中国宰相制度的流变

中国宰相制度从秦汉始建到明清消亡，历经两千多年流变，大致经历三大阶段（如图1），即秦汉至南北朝时期的三公制、隋唐至宋元时期的三省制、明清时期的内阁制。

2.1 秦汉至南北朝时期的三公制

秦和汉初在政府机构设置上主要是三公九卿，三公指丞相、太尉、御史大夫，九卿指奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府。丞相、太尉、御史大夫是政府最高官员，丞相辅助皇帝掌管天下政事；太尉掌管军事；御史大夫相当于副丞相，负责监察百官。但由于太尉只是军事首长，御史大夫本身也只是丞相的副手，丞相便成为官僚集团的唯一领袖，因此这种宰相制度实际上是独相制。

西汉成帝时将把将军官废弃，大司马骠骑将军被称为大司马，御史大夫称为大司空，将他们都封侯，俸禄和丞相的一样，如此一来大司马、大司空和丞相就成为三公，都是宰相。在国家法度上三公正式出现，他们都是宰相，于是以秦汉初年的丞相独相制就被三公多相制所代替。西汉哀帝时对三公进行了正式的职权划分分职，从此以后丞相的名称就被废弃了，丞相之名被大司徒所取代。东汉光武帝鉴于王莽篡汉的教训，极大的削弱了三公的权力，史料记载“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命……虽置三公，事归台阁”。东汉初年大司徒改为司徒，执掌课考和民政事务；大司马改为太尉执掌军队的课考；大司空改为司空执掌建设和水利，三公实际上没有了参与国家大政的机会，三公制基本上废弃。魏晋南北朝时期宰相制度处于三公制想三省制的过渡阶段，在此不再冗述。

2.2 隋唐至宋元时期的三省制

三省制度应该以唐朝为代表，但是门下、中书、尚书三省的建立却并不是源于唐代，它们多源于魏晋时期。门下省源于东汉的侍中寺，魏晋时正式形成；尚书省魏晋时始建。公元589年隋文帝统一中国，设置尚书、门下、内史、秘书、内侍五省，其中秘书省职位悠闲，内侍省是太监机构，因此前三个省就成为实际的中枢机构。唐太宗时将三省的职权进行明确划分，中书省（即隋朝的内史省）制定国家的大政方针，门下省对诏令进行审核，尚书省执行。三省制度实际上是多相制，唐代的三省制度是委员会制，“汉代有一人来掌握全国的行政大权；而唐代则把相权分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议而决定。”

唐代三省制度是一种皇帝与大臣完美结合的制度，这种制度一方面使得皇帝既能够享受安逸生活，又不至于大权旁落，权臣祸国殃民；另一方面丞相职权由多个部门掌握，集体处理国家事务可以集思广益，能够正确处理复杂多变的政务。唐代的三省制度既可以巩固皇权、抑制相权，又可以使三省有充分的权力管理国家事务，较好地实现了皇权与相权的平衡。

北宋初期虽然在名义上沿用唐朝的三省制度，但实际已经名存实亡。三省之中，尚书省和门下省尽失权力，仅中书省能够参与大政。为了削弱相权、加强皇权，北宋在政府中设置参知政事为副宰相，分割宰相的行政权；设立枢密院管理军事，分割宰相的军权；设置三司使管理财政，分割宰相的财权，宰相的权力所剩无几。北宋徽宗时废弃尚书令，南宋孝宗时又罢除中书令，三省制度至此名实俱亡。1276年南宋灭亡，元朝一统华夏。在政府机构设置方面，元朝设置中书省管理全国政务，是全国唯一的最高行政机构，是国家的行政核心与枢纽，中国的宰相制度再次回归到秦至汉初的一元体制，重新走上独相制的道路。

2.3 明清时期的内阁制

1368年，明太祖朱元璋建立明朝。明承元制，在中央设立中书省统领全国政务，是国家的政治中枢。但朱元璋发现中书省丞相权力过大，威胁到皇权。为了加强皇权，朱元璋于1377年设立通政司负责管理奏章，1378年又明确规定大臣向皇帝上奏不得通知中书省。1380年，朱元璋诛杀丞相胡惟庸，废除中书省，命令六部直接对皇帝负责，至此丞相制度在名义上消失，皇权和相权合二为一，皇权兼领相权。1382年，朱元璋设置殿阁大学士，为五品官员，作为皇帝的私人顾问，没有实权。到仁宗、宣宗时殿阁大学士的重要性加强，并逐步形成内阁制。后来内阁中又出现首辅大学士，权力巨大，品级较低，须兼任师保尚书后才地位尊崇，但是终究不如宰相那样名正言顺，因为从法制上讲明朝没有宰相，如果有人想有所作为是很难的。

1572年，明神宗朱翊钧即位，由内阁首辅张居正辅政。张居正推行大有为之政治，进行政治改革，推行一条鞭法，但却遭到群臣的强烈反对，认为张居正是权臣、弄权、奸臣。因为从客观上讲，张居正并非宰相，不是正式的国家行政领袖，内阁首辅作为皇帝顾问集团的领袖，无权监管六部，俚在当时的政治体制中是不允许宰相存在的。张居正只得委曲求全，与太监冯保结合，因为当时司礼监的秉笔太监握有朱批之权，内阁意见只有得到朱批才能正式颁行，张居正自诩为周公，但周公却巴结一个太监，显然这是明朝废除宰相制度的贻害，更是中国政治制度的悲哀。

名义上的宰相制度在明朝虽已不复存在，但内阁首辅类似于宰相，故宰相制度在明朝是名亡而实存。清王朝由满洲人建立，它与中国传统的王朝不同，在中国的传统王朝中皇帝是国家首脑，受到全国百姓拥护。但清王朝的皇帝最初只是满洲人的皇帝，代表满洲人的统治。但清王朝为了统治满洲人之后的大多数人，只能采用秘密政治，故宰相制度在清王朝已经是名实俱亡。清初沿用明制，不设立宰相，设立内阁大学士管理国家政务，这利于皇帝专权。但清王朝并不满足于此，雍正十年设军机处处理国家政务，由皇帝亲自挑选亲信大臣充任军机大臣，军机处逐渐成为国家的决策中心，并渐渐取代内阁制。军机处实际上是皇帝的私人顾问处，在军机处里军机大臣并不能够做出决策，大政方针只能由皇帝作出，军机大臣跪接圣旨，军机处是实际上的执行机关。1912年2月12日宣统皇帝宣布退位，中国宰相制度寿终正寝。

3 中国宰相制度的流变规律

从秦汉到明清中国宰相制度的流变过程是有规律可循的，其流变的内在动力在于皇帝，皇权与相权的斗争贯穿于整个中国历史。皇权需要相权的辅佐，但皇权的独断性使其不愿受到相权威胁，为了加强皇权，历代皇帝都不遗余力的削弱相权，这就造成了宰相制度的流变，也是宰相制度流变的根本动力。

宰相制度流变的标志就在于宰相职权的分化，在西汉初年宰相权力巨大，皇帝也畏惧三分。汉文帝时申屠嘉为丞相，邓通是汉文帝的宠臣，当上朝的时候邓通对丞相申屠嘉不恭敬。申屠嘉就派人把邓通找来，要斩杀他，文帝派人给申屠嘉讲好话，才释放了邓通。从这个例子中就能够看出来，当时丞相的权力巨大，皇帝也得礼让三分。汉武帝时设立了以侍中、中书为首的中朝，渐渐疏远了丞相，丞相的权力逐步被削弱。隋唐时期行三省制，相权被一分为三，决策、审核、执行被分开，皇权渐强。北宋时丞相的权力更被细化，一部分行政权、军事权、财政权被一一分割，相权所剩无几。明清时期行内阁制，丞相被废除，宰相制度残破不全，以致到雍正年间彻底消亡。

从总体上看，中国宰相制度在各个朝代均有其特殊性，它们相继而变，却有一定的趋势和法则。中国宰相制度的流变趋势是：在越早的时期，宰相的权力越大，在越晚的时期，宰相的权力越小，即宰相权力的大小与时代的先后成反比关系。中国宰相制度变化的法则是：通常由皇帝身边的亲近大臣兴起，逐步替代之前的执政大臣掌握国家大权，并随着自身地位的上升逐步远离权力中心，最后成为位高而职轻的闲人，而后皇帝身边其他的亲近大臣再次兴起并执掌大权，然后又随着地位的上升逐步远离权力中心，最后成为位高而职轻的闲人，如此循环往复。

4 结语

宰相制度作为中国古代官僚集团的核心部分，是政府管理的枢纽，在两千多年的风雨流变中，对古代中国的发展起着不可估量的作用。历史表明，中国古代并非代有圣君，但大体上却代有贤相，伊尹、姜尚、管仲、萧何、诸葛亮、张居正等均在各自的时代都做出非凡的成就，为中国宰相制度谱写了绚丽的篇章。

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