江西省“省管县”财政管理体制现状分析

张志红

为了缓解县乡财政困难、增强县级财政保障能力、促进县域经济快速发展，江西省从2005年起，在维持现行行政隶属关系、确保各级既得利益的基础上，按照“八个到县、两个不变”的要求，率先在21个国家扶贫开发工作重点县进行“省直管县”财政体制改革试点，2007年试点县增加到59个，2009年将全省80个县全部纳入改革范围。实践看来，江西实行“省直管县”后，的确克服了“市管县”体制存在的某些缺陷，展示了其优越性和生命力，但一些深层次的问题没有得到根本解决，影响了改革的效果，因此，有必要进一步对江西“省直管县”财政体制进行分析研究，寻找完善的途径，以促使江西“省直管县”财政体制更加完善、更加科学、更为有效地发挥体制优势。

一、存在的问题

1.市县财权与事权不匹配。

财权与事权不对称，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。一是从市角度看，县级财政由省财政直管，市级对县级没有了财政管理权，但市级仍履行综合平衡本地区发展的职责，承担着全市事权，明显超出其财权所能承载的范围。特别是要求市对县支持不变，原给予县级的各项配套资金，要继续落实、配套到位，原给予县级的各项补助，要继续安排，并且补助数额原则上应在试点前的基础上逐步增加，市级财权与事权存在明显不对称现象；二是从县角度看，县级财权由省级直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，与之相对应的事权也应由省级直管，但由于行政体制如行政审批权、人事任免权和其他管理权仍归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，事权没有随财权转，造成县级工作难度增大、行政资源浪费；三是从财政的职能看，财政都是为一定的政权服务的，是政府履行职能最重要的手段之一，然而，由于市县财政的分离与管理权力限制，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在全市区域内的实施，从而对整个经济发展产生影响。比如县级不可避免地涉及到一些需要负担经费的跨区域事务，如果县级推诿应承担的义务，市级无法通过预算扣缴的方式来对其进行约束，最终影响全局性工作的顺利开展。

2.省市权利与责任不对等。

省直管县后，按照权责对等的原则，市级财政工作的重心应转向城区经济的发展和履行综合平衡本地区发展的职责上来，但江西实行的省直管县财政体制，采取的是“八个到县、两个不变”的政策，省对县资金直接拨付到县、结算直接办理到县、工作直接部署到县，同时要求市对县支持不变、数据报送汇总程序不变，这种资金分配权上收、管理监督职能下放的做法，导致省市之间权利与责任明显不对等。一是省将县直接纳入管理后，在财政关系上，市级与县级是平等的主体关系，市级对县级没有了财政管理权，但市级财政却要继续负担所属县的各项资金配套和补助，市级发展城区经济、平衡本地区发展的压力增大；二是工作直接部署到县，却要市级继续负责县级财政预决算和其他财政收支数据的审核、汇总、报送工作，市对县没有了财政管理权，造成工作被动尴尬；三是收入计划直接下达到县，县级财政收入目标由省来确定与考核，却要市级继续承担县级组织收入的协调和汇总工作，市对县财政收入情况无从把握，协调和汇总全市收入非常困难；四是资金直接拨付到县，却要市级继续履行监督职责，一旦资金方面出现问题，往往以没有履行好监管职责而追究市级责任。以上种种，由于省赋予市的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、量化考核、报表汇总等方面，市对县的管理基本上是软性约束，没有什么硬性手段，市级财政管不了，也管不好。

3.省级财政管理难度增加。

“省直管县”财政体制的实施，一方面增强了县级灵活性，另一方面也增加了省级财政的管理压力，省对县的监管存在失效的可能。一是对省级来说，省直管县后，省级财政管理单位由原来的11个设区市变为11个设区市和80个直管县，管理幅度的增大、管理对象的增多、工作量的剧增，在现在人力下，为了平衡全局发展，省级财政对市县管理对象，不得不借助于批量处理方法，执行粗线条的分类指导原则，区域分类指导政策的适用性反不如从前。省对县的监管更是鞭长莫及，在约束县级财政行为，监督转移支付、专项补助资金的投向，防止县级投资冲动和重复建设等方面显得力不从心。二是对市级来说，省直管县后，市对县的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，由于这些职能都是软约束，县（市）能否正常运转与市级责任也不挂钩，加之市级财政的工作重心向发展城区经济和培植本级财源转换，因此市级财政缺乏管理县（市）财政工作的主观能动性，客观上也容易导致对区域内的省直管县放手不管，造成直管县财政管理上的真空。三是对县级来说，县级政府的经济社会管理权限得到扩大，信贷和项目支持力度也有所增强，很容易产生投资冲动，往往从自身的角度和短期利益出发，不顾资源配置的整体效率，片面追求政绩而大搞形象工程，导致重复建设、小而全、恶性竞争等问题，对县级财政管理提出了更高的要求，然而，目前县级财政业务水平和管理能力一时还难以跟上，而省、市的监督又不到位，极易滋生腐败，财政资金的使用效率难以保证。

4.市帮扶县的积极性削弱。

一方面，省直管县后，突出了市县“分灶吃饭”的制度安排，市县处于“单兵独战”的境地，由过去的追求区域利益最大化变为现实追求市县个体利益最大化，市级更多地从自身利益出发，选择将财力更多地投向市自身，发展城区经济，培植本级财源，市级帮扶县级的积极性削弱，尤其是一些财力不足的市本级，就更加难以实现对所属县的财政支持了。另一方面，省直管县后，市对县的财政管理职能受到局限，市对县的管理职能基本上是软性约束，没有什么硬性任务，从考核角度而言，县级财政能否正常运转、工资是否兑现，主要责任在省级而不在市级，市里乐得“无责一身轻”，自然不愿再对省出台县级增支政策和项目资金给予配套。

5.工作程序尚欠规范。

目前，省市县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制，县级与省级、市级在工作衔接、沟通等方面还需要进一步磨合。一是县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但行政体制如行政审批权、人事任免权和其他管理权仍归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，县级的工作难度增大；二是省财政为了加大资金监管力度，将审核关口前移，规定从2012年开始，凡省管县要求中央和省资金及政策支持的，必须由市级审核后统一向省申报，而一些市直部门认为县应由省直管，监管缺乏力度，市县关系面临尴尬；三是多数县反映财政结算比较复杂，省级指标文件由省财政直接发至县级，而市财政补助和上解事项由市财政下文，但也是通过省财政办理结算，导致县财政既要跟省财政对账，又要跟市财政对账，增加了不少工作量；四是全省总面积16.69万平方公里，并且南北跨度大，许多县位于以南昌为中心200公里的半径以外，赣州有的县在500公里以外，即使在交通发达的今天，半天时间也无法到达。而省里各项工作会议直接开到县级，县汇报工作直接到省厅，同时又要到市局召开同样的会议，增加了县财政的行政成本；五是资金结算、指标核对、数据报送等各种操作规程还没形成统一、有效的模式，在编制报表时统计口径经常变化，加上“金财工程”建设速度偏慢，许多信息和数据的传送不畅，财政结算和决算报表编制存在脱节现象。

6.跨区域公共物品提供困难。

按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则，市不得要求县分担本属市事权范围内的支出责任，这本是为了避免“市刮县”的行为，但是也容易造成涉及跨县的事业经费支出难以统筹到位。一是财权与事权分立，市级政府很难在丧失了集中县财力的情况下，继续承担县级支出责任，市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本补偿出现困难。二是市级调控能力弱化，资金调度出现紧张，难以满足跨区域公共物品的供给。三是市县财政关系由层级关系变为平行关系后，市县之间、县县之间的竞争更为直接，出现收入上争权，支出上弃权现象，直接影响公共品的供给。以上种种，对涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等，缺乏必要的支持手段。加之，垂直管理部门的财务管理体制还没有完全理顺，一些公关产品供给处于财权与事权监管上的“真空”地带。

二、完善江西省管县财政体制的建议

江西“省管县”财政体制中存在的问题表明，在事权与财权关系没有理顺、分税制格局没有改变、其他配套改革没有跟进之前，仅凭省管县财政体制并不能根除造成县级财政困难的毒瘤，与市管县只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。因此，笔者认为可以从以下几个方面进一步完善江西省管县财政体制：

1.科学界定各级政府的职责，进一步明晰省市县财权与事权。

进一步明晰省市县的事权和财权，是财政体制的核心内容，也是建立健全公共财政体系的关键。从浙江实际运行来看，省、市、县事权与财权明确，各自发展，并未出现由于体制摩擦而造成的重大问题，因此，江西“省直管县”后，要进一步明晰省市县级政府之间的事权和财权，防止财政支出中“越位”和“缺位”现象。一要科学合理地划分省、市、县各级事权，根据受益范围原则提供公共产品，区分哪些该由省里负责，哪些该由市里负责，哪些该由县级负责。比如：对于市区范围内的事权，仍按原体制运行；对于全市性的社会事业，应由市、县两级共同分担；对于县域范围内的事权，市级财政应逐步退出，由县级财政来保障。二要按照财权与事权对等的原则，在明确划分各级政府事权基础上，进一步明晰各级政府与事权相对应的财权，这样才能确保公共管理事务落实到位。三要遵循职权下放的原则，凡是下一级政府能做的事情，一般不上交上一级政府，因为基层政府更接近公共商品的消费者——居民，能更好地了解居民的消费偏好，具有信息上的优势，这不仅有利于政府提高办事效率，也方便人民群众监督。四要通过法律的程序，对各级政府间事权和财权的调整加以规范，而不能再依据行政上的权力随意改变，防止上级政府随意决定与下级政府的“游戏规则”，以保障各级政府都能独立地行使其职权，从根本上理顺地方各级政府间的财政关系，消除基层财政困难的制度因素。

2.加强省级政府调控能力，进一步加大对县的监管力度。

“省直管县”后，省级财政要建立健全工作机制和监督机制，不断增强综合调控能力，加强对县级的管理与监督，避免出现的“管理真空”问题。一要改革机构设置，调整管理职责，转变管理方式，加强省级财政部门的人员和设备力量，建立与省直管县财政体制改革相适应的管理体制和工作机制，以适应省直管县后业务量增加的需要，减少对县级管理和调控盲区。二要进一步强化省对县财政工作的业务指导和管理，加强预算、国库等涉县业务的管理力量，实行省对县级财政预算决算审查制度，完善财政收入目标考核办法，促进县级财政依法组织收入，科学合理地安排支出，保持收支平衡。三要加强对县级政府行为的监督，防止县级政府从自身的角度和短期利益出发，不顾资源配置的整体效率，片面追求政绩而大搞形象工程，从而出现投资冲动、重复建设、小而全、恶性竞争等“由放而乱”的局面。四要建立财政资金绩效评估机制，对县级财政资金使用效果进行评估，特别是要重点加强对直管县专项资金使用情况的监督检查、跟踪问效，通过对县级财政资金拨付使用全过程的监督，以提高财政资金使用效益。五要深化财政部门预算改革、国库集中收付制度改革、收支两条线改革和政府采购改革等，将部门管理资金纳入财政统一管理，进一步规范县级财政支出行为，提高对县财政的管理与监督能力。

3.重构市县之间的利益关系，进一步提高市级积极性。

“省直管县”后，市帮扶县的积极性削弱，无形中也弱化了市对县的带动效应，不利于城乡统筹和区域协调发展。因此，应探索构建新型的县与市之间的利益联结关系，有效发挥中心城市对县在财政和经济总体发展上的带动作用。一要赋予市级财政必要的管理权限和管理手段，以加强市对直管县的指导和督促，提高省市两级共同支持县级财政发展的积极性；二要对市本级财政进行合理定位，在促进市、县财政平稳运行基础上调整财政管理体制，妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系；三要在充分调动县级政府自我发展积极性的同时，市级财政要继续加大对县级财政的指导和支持力度，充分发挥地级市的综合调研、业务培训的优势，缓解省级财政管理压力。

4.完善上级转移支付制度，进一步增强地方发展后劲。

转移支付是对政府间事权、财权划分不完全对等的一种纠偏和矫正，完善转移支付制度对改善基层财政困难状况意义重大。一是进一步完善转移支付制度的激励约束机制。现在的财政转移支付重点支持经济欠发达地区，而经济率先发展的地区支持却相应减少，这势必会挫伤这些地区的积极性。建议改进上级转移支付办法，不停留在人均财力上，应结合基本的公共服务、地方贡献大小以及经济发展速度等因素综合考虑，坚持效率优先原则，与地方上划收入的增长率挂钩，奖励贡献大的，激励发展快的。保护县级政府既得利益，形成良性互动机制，增强地方发展后劲，使地方经济得到可持续发展。二是规范转移支付资金分配方法。对事业发展标准支出不再按标准财政供养人员来确定，应以辖区人口、辖区面积、财力贡献等因素及其权重综合确定。三是加大转移支付资金的力度。计算可用财力时，在确保工资发放和机关正常运转，确保教育经费和社会保障经费投入的前提下，增加城乡低保、城乡医疗、优抚救济、义务教育、计划生育、法定支出、上级专项转移支出配套资金等非财政供养人员支出占用的财力。四是要适当提高标准支出水平，同时对可用财力大于标准支出的地方不搞一刀切，而是根据实际情况给予一定的转移支付。五是要推进转移支付制度法制化建设，将转移支付、税收返还、体制性补助纳入法制化、规范化轨道。

5.改革项目资金配套办法，进一步减轻地方负担。

虽然这些年省财政不断加大对县级的支持力度，但中央和省里大部分项目都要求县级配套，这样县级财政陷入了不争项目难发展，有了项目配套难的尴尬境地，甚至为了争取项目又形成了新的债务，成为县级财政和基层政权运转的潜在风险。有的县争取了项目没有办法配套，只好做假资料应付检查。建议取消省直管财政县的项目配套或降低配套比例，减轻地方负担，使县级财政能腾出更多财力支持经济和社会各项事业发展。

6.加快“金财工程”建设，进一步提高工作效率。

目前县财政部门的信息化水平建设还很滞后，大部分县区财政局都没有设立信息中心，也没有机房，各县区的部门预算编制仍然是手工利用EXCEL编制，在管理方式、管理水平、管理技术、管理效率方面与省管县财政管理体制的要求还有一定差距。因此，应从硬件、软件、人员技能培训方面，加快“金财工程”建设，加大对县财政各项业务的培训力度，进一步规范省直管县财政业务流程，不断提高省以下各级财政的管理水平和管理效率，以适应新的形势。同时，加快推进“金财工程”信息大平台建设，实现省对市县财政运行的实时动态监控，逐步实现财政管理的科学化、信息化和规范化，以便在较短的时间内提高省与县之间信息、政策、资金等沟通的效率。（作者单位：抚州市财政局）