新型城镇化进程中存在的问题及对策研究

张光彩

摘 要：城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是我国农村地区发展进步的重要战略。我国也将其作为“十二五”的一项重要任务，但是改革开放以来，我国城镇化过程中出现了一些问题，本文对我国城镇化进程中出现的问题进行了分析，并提出了一些对策建议。

关键词：新型城镇化；问题；对策

中图分类号：F291.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.58 文章编号：1672-3309（2013）06-132-03

一、我国城镇化现状

当前，我国城镇化进入快速发展阶段。2012年9月19日，国务院副总理李克强指出，扩大中国内需的最大潜力在于城镇化。改革开放以来，我国城镇化进程持续推进，城镇化率由1978年的17.9% 提高到2011年的51.3% ，年均提高1个百分点，与发达国家城镇化水平的差距迅速缩小。我国城市数量由193个增加到657个，初步形成了以都市圈、城市群为主体，大中小城市协调发展的城镇发展格局。党的“十八大”报告提出要推进城镇化建设，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城镇化在拉动内需的潜力将会得到充分释放。

二、我国城镇化存在的问题

（一）城镇化水平逐年提高，但是总体水平仍然较低

虽然随着近年来我国经济的迅速发展，城镇化率得到了大幅的提高，2012年全国城镇化率已达到52.57%，但是很多专家和学者对城镇化的数量以及质量都提出了质疑。主要是由于我国对城镇化率的统计口径，在城镇化人口中包括约2.6亿农民工，户籍城镇化率只有35.29%。事实上，由于这部分城镇人口具有很大的不稳定性和流动性，所以并没有真正的融入城市，成为真正的市民，他们并没有获得市民所应该得到的福利，具有“半城镇化”的性质。只要城镇居民与农村农民各方面公共福利差距依然巨大，户籍改革继续缓步不前，暂居城镇的人员不能真正融入城镇，这种城镇化就只能是一种“伪城镇化”。总之，城镇化由数量扩张向质量提升的转型势在必行，当务之急是推动人口城镇化。

（二）城镇体系有待优化

科学合理的城镇体系对经济发展具有较强的带动作用，有利于城镇资源的整合，更好地促进城镇化的持续发展。目前，城镇之间和城镇内部的协调发展机制不健全，发生冲突的现象非常突出。而且，城市群协同发展机制尚未形成。环渤海城市群、长三角城市群、珠三角城市群等发展虽有各自分工，但特色不明显。以环渤海城市群为例，城市群内部部分城市定位趋同，同质竞争较多，要素互通不畅，资源整合不顺，水平分工协作体系不健全，缺乏深层次合作，甚至相互挤压周边城镇发展空间，城际良性竞合机制的建立尚待时日，城市群整体竞争力的提升受到制约。

（三）产业结构升级较慢，对城镇化发展的拉动作用较小

城镇化的发展不是简单的人口迁移，最主要的动力是产业的发展。所以实现真正的城镇化必须有较强的产业支撑。目前，从我国城镇化的现状来看，我国城镇化一直是依靠低劳动力成本和低环境资源成本得到迅速发展，产业基础薄弱，产业的国际竞争力不强，对城镇化的拉动作用不明显，城镇化驱动力较弱。

（四）农民土地权益保护不利

在中国推进城市化的过程中，一些地方政府为地方利益或部门利益，不惜牺牲农民土地权利，以减少城市化和工业化的成本。在城市化进程中，以维护公众利益的幌子，违背了广大农民的意愿，以极低的价格强行征用农民的土地，再以较高的价格卖给开发商，严重损害农民的切身利益。还有一些地方政府急功近利，忽视了农民的权益，强迫农民的土地集中流转。这样做的后果是如果企业业主的土地开发和建设受阻，可能会发生违约的情况，使农民的利益受损。近年来，在城市化进程中，政府土地出让金节节攀升，地方政府的土地收入并未减少。然而，农民所获得的征地补偿却较少，难以分享土地增值收益。

（五）失地农民的基本权益得不到保障

在中国城市化进程中，越来越多的农民失去土地，失去了基本的生活保障，而现在的土地产权制度、土地补偿制度不健全导致失地农民的合法的权利和利益得不到有效保护。首先，被征地农民就业困难。失去土地的农民，除了一些年轻的、掌握一定技能的人找到了工作，其他失地农民由于自身或者社会因素等，不仅没有过上新生活，而且使自己陷入了一个尴尬的境地。然后，失地农民没有一个稳定的收入来源。许多失地农民面临失业和缺乏收入来源的双重问题，他们失去了自己的土地，除了土地补偿费，没有其他的收入来源，但由于文化素质和劳动技能低，就业得不到解决，使他们的生活状况不容乐观。最后，失地农民缺乏必要的社会保障。土地是农民生活和生存的基础，也负责农民的就业和社会保障。当土地被征用时，他们失去了赖以生存的土地，却无法享受与城镇居民相同的福利待遇，也不能享受城镇居民的“低保”等社会保障福利，成为介于农民和城镇居民之间的弱势群体。

三、我国城镇化建设的对策

目前，中国正处于城镇化发展的关键时期和加速期。城镇化建设恰逢区域、城乡一体化以及高速铁路建设的重大机遇，城市空间结构势必出现重构。可以说，在未来10-20年，将是中国的城镇化全方位持续快速发展、提高城镇化质量的重要时期。因此抓住有利时机，积极创造条件，加快城镇化的步伐，具有十分重要的意义。我国城镇化进程是一项庞大的系统工程，涉及社会的各个方面，我们必须坚持统筹兼顾的原则，总体规划，促进城乡发展一体化。

（一）着力推进城市群建设，进一步完善城镇体系

走城市群发展的道路是我国城镇化建设的必由之路。一是继续坚持推进城镇化发展的战略，努力借鉴国外的成功经验，结合我国的基本国情和实际情况，以高标准严要求编制我国城镇化发展的规划，以科学规划引领高水平的城镇化发展。更加注重大城市在吸引人才、资金、带动周边小城市发展中所起的积极作用。二是坚持新型城镇化建设和新农村社区建设双轮驱动，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，以都市圈为重点，以区域中心城市、县级市和县城为骨干，以各类小城镇为基础，以中心村（新型农村社区） 为支点，进一步完善城乡协调发展的城镇化体系。三是强化提高大城市的主导作用。加大对长三角、珠三角和环首都都市圈的支持，使中心城市的集聚能力、可持续发展能力大大加强。并促进大城市和中小城市乃至小城镇的协调发展。四是把小城镇和中心村建设作为城乡统筹的重点，促进农民向城镇集中、居民向社区集中、土地向规模集中。以完善社会保障为突破口，推进城乡公共服务均等化。

（二）全力推进产业结构升级，进一步巩固城镇化经济基础

国际经验表明，无论是扩大城镇化规模，还是提高城镇化质量，都要有完善的产业体系做支撑。未来一段时期，推进我国城镇产业转型升级，最重要的就是，坚持走新型工业化道路，大力推进产业结构战略性调整，着力构建以高新技术产业为主导、服务经济为主体、先进制造业为支撑、现代农业为基础，结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。一是把新能源产业的发展作为城镇化建设的重中之重，大力加快培育新能源、新材料、生物医药、节能环保等战略性新兴产业，抢占未来产业发展制高点。二是把服务业作为城镇化建设产业结构升级的战略重点，大力发展现代物流、金融服务等生产性服务业，更好地促进就业。三是加快现代农业发展，加大农业基础设施投入，促进农业产业化与新型城镇化协调发展，使城镇化发展更为顺利。四是促进高新技术与传统产业的融合。利用高新技术和先进适用技术改造传统产业，推动传统产业降低资源消耗，加快产品升级换代，提高产品竞争力。

（三）完善土地流转政策，全力做好失地农民权益保障工作

积极改革和完善当前的土地流转政策和土地制度，要让土地成为农民的发展资本，让农民合理合法、更多地分享农业用地转为非农业用地过程中形成的土地增值收益，让土地出让收入更多地用于城镇化发展和建设。保护失地农民的权益，首先政府要建立健全和有效的创业就业服务体系，通过职业培训提高自身素质，增强就业能力，在一定程度上缓解失业问题，职业培训已成为发达国家社会保障不可缺少的一部分。提高就业和培训体系，不仅要依靠政府各部门通力协作，还要依靠社会力量的积极参与。政府部门应建立和完善职业技能培训制度，按需培训，根据不同年龄，不同文化层次，市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，坚持培训内容与社会经济发展的劳动力需求相一致的原则，建立市场主导、政府引导、社会认可的培训机构，以提高再就业培训的有效性。然后，建立失地农民的最低生活保障制度和养老保险制度，让他们真正做到后顾无忧，这样，才能积极配合政府的工作，起到事半功倍的效果。

（四）推动农民工的市民化进程

从就业、教育、社会保障等方面创造条件让农民工更容易融入城市，努力做到城镇常住人口基本公共服务全覆盖。逐步把农民工纳入就业和社会管理范围，使农民工享有平等的公共服务。逐渐把在城市就业的农民工职业培训体系纳入城市职业培训体系，给在当地的农民工子女提供免费职业教育，让农民工的下一代也能够实现本地就业。中央和地方政府承担农民工市民化的成本随着财政收入的不断增长已经成为可能，只需要政府的财政支出结构进一步由建设型转向服务型，增加民生领域和与农民工市民化相关领域的社会基础设施投资。为此，大量的农民工市民化所需要的资金来源，第一要靠企业发展和外来务工人员的辛勤工作。其次，政府财政留出部分农民工市民化的资金来承担社会成本。农民工市民化的社会成本需要中央政府和地方政府全力合作，只有中央政府采取积极措施，特别是在公众教育、职业培训、基本社会保障等方面，承担应该承担的责任，以调动地方政府的积极性，共同解决农民工进入城市的基本公共品的供给。

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