网络治理视角下公共服务供给模式研究

于翠平　曹文杰

[摘 要]传统意义上，公共服务是政府通过垂直管理或者横向合作的方式来提供的。随着公民需求的日益多元化，面临的社会事务越来越复杂，仅仅依靠政府就不能提供有效的公共服务，这样，公共服务的网络治理应运而生。网络治理是一种全新的、通过公私部门之间的合作，政府、非营利组织、盈利公司等多元主体广泛参与提供公共服务的治理模式。本文通过研究合作性网络治理理论与公共服务供给中网络治理的应用，着重探析了我国现阶段公共服务供给模式，将网络治理发展为政府提供高效率公共服务的有效途径，这对于建立以公民和社会为本的公共服务型政府具有重要的理论和实践意义。

[关键词]公共服务； 网络治理； 机制创新

[中图分类号]D035-39 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0021 — 04

网络治理理论是由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen·Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D ·Eggers）在他们的联合著作《网络治理：公共部门的新形态》一书中系统性提出。作为一种新的有效治理形式，网络治理强调政府部门与其它部门之间的“平等合作”。这种基于“合作”基础上的网络工作，是指当某一个公共机构不能提供公共物品或者公共服务时、或者私营部门不能亦或不愿提供公众所期望的公共服务时，由政府机构、非营利组织以及盈利性组织共同来提供公共服务。随着公民对政府的要求越来越多，与之而来的社会问题也越来越多——Rittel和Webber（1973）把这些问题定义为“wicked problem”——这些问题仅仅靠市场是不能有效解决的。“wicked problem”，要求不同领域的专家通过合作的方式建立一种合理可行的方法应对这些复杂的问题。个体或某个组织是没有能力有效解决这些漠视组织纪律以及企业规则的问题的。这些愈来愈普遍的棘手问题，仅仅靠公共部门是不能有效解决的，因而公共部门与其它部门之间的合作性网络组织应运而生。作为一种对新公共管理的反思和替代，新公共服务理论、整体性治理理论和网络化治理理论被提出。①在这种模式下，政府角色发生了很大变化，从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变，行政管理序列变得更为扁平，参与部门也更为广泛。

一、合作与网络治理

社会学家和人类学家研究社会网络已有很长的一段历史，但直到最近才开始对组织间网络合作进行系统探讨。在协调活动方面，在发展一种既非市场驱动也非等级结构的管理形式方面，以及在追求复杂的联合行动等方面，为学者们提出了一系列挑战。许多网络彼此之间缺乏协调，高度冲突，且深陷在合约争端的泥潭里。〔1〕为了应对这些挑战组织之间确立了合作，这种合作性网络治理随着其类型、环境和关系质量而呈现大幅度的变化。为了实现富有成效的跨组织的合作与协调，研究者还在继续努力。

奥立弗（Oliver）提出的网络形成的理性行动者模型表明，若干单个组织联合形成战略联盟目的是克服不对称问题。互惠主义是合作网络的基本价值观，这样的价值观能确保在协调中获得的利益流向每一个组织，同时共享资源，共同担负管理成本。比如，公司加入行业协会，通过设置市场准入的障碍，共享跨组织的信息、技术和技巧，从而提高了它们在政府、工会或其他利益集团中的地位。通过组织间的合作，既为增加了单个组织成员的好处，也提升了他们的合法性以及人们对该成员的印象。同时，通过采用这种集体联合行动的方法与政府谈判，使得每个组织的影响能够最大化，提高了效率，节省了费用。尽管出现了这些有利于网络存在的原则和因素，但人们发现只有为数不多的组织间网络取得了成功。从纯粹的战略角度看，公司加入联盟可以得到其他方法无法获得的资源，由此，可以取得最大化利益。在这种模式中，没有人推测过这种关系产生了多大的协同作用，即源自合作生产能力的收益，也没有人估测过这样的社会成本。制度主义者发现，对网络的形成和发展进行纯粹计算性是不充分的，因为它没有考虑经济行为内嵌于社会关系现行结构的特性，也没有考虑网络形成的优势。

实证研究已经确立了一系列有助于合作形成的条件。组织间通过一系列长期交易后，他们就能够估测出对方的公正性和可信性。美国学者奥斯特洛姆（Ostrom）发现，成功的合作安排倾向于数量有限的组织。这样，声望、交易等信息能较为便利地在网络内部分享。合作网络的成功，要求组织对长期的网络关系予以高度重视，把资源和注意力转移到合作网络形成方面，并放弃短期的个人利益，清楚地界定合作网络的边界与目标。运行良好的网络发展了解决冲突的机制，以处理那些不可避免的矛盾。〔2〕他还发现，成功的网络发展了等递进式的制裁制度，用来惩罚网络维护中的不恰当行为。假设虚拟政府是一个用因特网作为技术和信息基础的网络政府，决策者如果没有理解网络的特征及其发展过程，他们就不能对虚拟政府的发展施加控制。对于网络的发展和维持来说，最重要的是社会成本。

二、公共服务供给模式的网络治理与合作条件分析

近年来，学者们对政府与非营利组织的关系做出了理论阐释和模型构建。主要代表有：扬（Young）的增补、互补和抗衡解释模型，纳吉姆（Najam）的4C模型，科斯顿（Coston）的8种关系模型，布林克霍夫（Brinkerhoff）的解释模型等等。比如，在纳吉姆模型强调从动态关系的视角下理解政府与非营利组织的关系，是战略制度利益（strategic institutional interests），而不是政府动机或其它的背景因素决定了政府与非营利组织之间的关系。纳吉姆的4C模型如图：

目标

相似 不相似

相

似

偏

好

的

策

略 不

相

似

图一： 政府与非营利组织4C模型图

模型中有四种组合，一是两者用相似手段追求相似目标；二是两者用相似手段追求不相似的目标；三是两者用不相似的手段追求相似的目标；四是两者用不同的手段追求不相似的目标。这样就会产生如图中所示的四种结果：合作（Coopration），冲突（Confrontation），互补（Complementarity）， 协作（ Co-opration）。纳吉姆指出，政府与非营利组织关系应该重点从双方互动的结果来看，而不仅仅是关注一方对另一方的态度。此外，纳吉姆还指出，除了这四种关系，还有第五种情景就是双方无接触（nonengagement），也就是双方没有联系。

科斯顿提出了政府与非营利组织八种互动关系模型：压制（repression）、敌对（rivalry）、竞争（competition）、签订契约（contracting）、第三政府（third-party government）、合作（cooperation）、互补（complementarity）以及协作（collaboration）。（见图二）

科斯顿将这个解释模型与伊斯曼（Esman）和乌泊夫（Uphoff）关于政府与非营利组织五个层次的关系的论述相对照。伊斯曼和乌泊夫五个层次的关系分别是：自治、低度联系、中度联系、高度联系和指导。科斯顿认为他所概括的八种关系刚好与上述的五层次联系相对应。压制、敌对、竞争对应于上述第一层次；签约和第三方政府对应于第五层次；合作对应于第二层次；互补对应于第三和第四层次；协作则对应于第四层次。

（一）网络治理模式

基于网络治理的公共服务提供模式取决于公共服务网络的治理模式，主要指网络的结构方面。奥斯特罗姆（1998）曾认为公共服务的集体行动取决于信任、依赖、互惠等因素，这些也都是网络治理结构和机制所须考虑的。从结构功能主义和政府治理工具的视角着眼，公共服务网络治理被看成是一种有意识的组织设计，是一种有异于官僚制与新公共管理模式的治理结构。

根据已有研究，我们总结出网络治理模式基于四个关键变量：信任，规模，目标一致性，任务性质（对网络层面能力的需要），形成三种模式：共同治理模式、网络成员领导模式和外部组织管理模式；网络管理者（Network Manager）承担网络领导或管理角色，对网络正常运转和网络绩效至关重要。从表中我们可以看出不同治理模式相对应的指标。

表一：网络治理模式及其有效性的关键预测指标

公共服务网络中最常见的四类网络成员是政府、非政府组织、企业和用户，根据网络成员的角色进行初步分类，如根据政府的不同作用可构建三种网络治理模式，即共同治理模式、政府领导模式和政府管理模式。

共同治理模式

政府领导模式

政府管理模式

图三：公共服务网络治理模式

（二）网络治理结构

公共服务网络治理，或者说共同治理模式是一种不同于传统模式的全新治理结构，它允许参与主体通过合作协商来解决面临的共同问题。具体包括，参与主体是怎样决策、谁来决策、允许哪些行动和禁止哪些行动、成本和收益如何分担等等，这也是网络成员必须理解和共同遵守的行为准则。综合当前公共服务网络治理结构的研究不难发现： 首先，治理主体具有多元化特征，包括政府、用户、企业、非政府组织等，他们之间相互影响相互制约；其次，网络组织主体具有高度的自治性，但是为了实现共同目标，当涉及决策、执行、监督等环节就需要建立在网络组织成员合作基础上；再次，由于网络成员间相互依赖，决策层中包括更多的利益相关者，这样在作决策时可以借鉴彼此的优势资源，实现单一组织无法实现的目标。另外，学者 K. G. Provan 和 P. Kenis（2008）共同提出了三种基本的网络治理结构模式，分别是共享治理、领导组织、网络行政组织。共享治理在某种程度上类似于合作治理。共享治理的参与主体包括所有网络组织成员，是一种多公司联盟的伙伴关系，参与者自主处理组织内部事务同时能协调与外部组织的联系，通过与其他组织成员平等合作来完成集体目标。当共享治理形成后，网络层面的决策权利是对称的，理论上来说任何一个成员也不能代表共享治理的集体。在这种模式中，主要的合作性网络活动和重要决策都是由单一参与者进行协调的，其扮演着组织协调者的角色，这样自然就会拥有非对称的权力，往往导致独裁管制倾向，对组织间的合作造成了很大障碍。为了克服这种弊端，需要建立一个在合作中其起着关键作用的独立的行政实体来治理网络，即网络行政组织，这种模式不同于领导型组织模式，是一种扁平而非集权化的组织。

（三）合作的条件分析

合作的条件也就是政府与非营利组织在什么情况下是合作的，在什么情况下是非合作的。在扬的模型中，社会当处于经济动荡与政治骚乱时期，政府与非营利组织之间更容易出现抗衡型关系。在纳吉姆的模型中，当政府与非营利组织目标偏好不同时更容易发生抗衡。科斯顿的模型中，当政府与非营利组织表现为非合作关系时，就更倾向于抵制制度多元化，而且它们之间的权力分配也是不均衡的。

根据上述模型模型的分析，得出以下结论：

一是就社会制度而言，和平的社会环境、接受多元化的体制更容易使政府与非营利组织之间合作，而在非合作的关系中，政府更多的是专制独裁的。比如民主的国家体制，更能促进双方的合作，当然接受制度多元化只是影响两者是否合作的因素之一，并不能说，只要接受了制度多元化就合作就可以产生。事实上，能否合作一方面要依赖于政府对非营利组织的影响、控制和自治的容忍，另一方面要依赖于非营利组织参与两者各种正式联系的愿望。

二是就目标而言，当政府与非营利组织目标一致性越高时就越容易合作。由于非营利组织多数是公益性的组织，它的目标基本上与政府目标一致，这是两者能合作的目标前提。但是，政府具有垄断性，而非营利组织则是自愿性的，这就导致它们在合作时往往需要充分协调。

三是在组织身份上，当双方组织地位越是趋于平等时就越容易合作。政府与非营利组织之所以要合作，是因为两种组织有各自的优势，单独依靠某一方不能有效解决面临的问题。正如资源依赖理论所强调的那样，一方的存在刚好可以弥补另一方的不足。当然，要实现平等合作，政府与非营利组织双方在地位、权力上应该是平等的，谁也不能压制谁，双方互相依赖，这就意味着每个参与者分别赋予其他参与者相应的权利和责任，各个参与主体是平等的。

三、实现公共服务供给模式的新途径——合作性网络治理

关于当前我国公共服务供给模式中所存在的主要问题可以简单总结如下：刘志昌，杜鹃〔6〕、张琳娜〔7〕、李美兴〔8〕、姜德琪〔9〕等人认为，我国公共服务普遍存在资金短缺、供给不足、供给方式单一；缺乏有效的信息渠道，社区公共服务供给与需求不对称；提供者与生产者不分，运营模式与管理体制不健全，公共服务效率低下、社区居民参与不足、社区公共服务过度行政化和过度商业化等问题。这里可以我国基层的公共服务为例。作为公共产品的公共服务具有正外部性、非排他性的特点，能够给消费者带来社会效益，而供给者只能获得部分效益甚至无效益。这种特点决定了只能是政府才能充当公共服务供给的主角地位。与其他各类社会团体、营利性机构相比，政府拥有相对完备的公共服务资源和相对成熟的公共服务制度。现实中纯公共产品与半公共产品之间的分类界限相对不清，导致了公共服务提供主体的模糊。

在社会发展日益多元化的今天，片面依靠政府传统的管理模式来解决复杂的现代社会事务的做法显然已不合时宜，政府必须与企业、非营利性社会组织等合作。只有通过政府与市场、政府与社会、以及不同政府部门之间的合作渠道，才能提出解决复杂问题的新思路、新方法。正如沃尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况即相互依存的环境，公共管理因而是种网络管理。”〔10〕采取合作性网络治理模式来供给公共服务，以实现各参与主体的公共价值。当下，我国的公共服务供给模式的探索也是鉴于这些现实需要。

（一）把握网络治理的改革方向

首先在政策上支持公民社会培育。公民社会是合作性网络治理等创新治理形式的土壤，通过政府主导性的推动，形成有利于政府治理改革的新环境。现阶段在我国公民社会培育中离不开政府的支持与投入，唤醒全社会对公民社会的重视，形成对政府治理改革的共同认识。其次，形成有利于公共参与的各类政策环境。努力推动全社会的广泛参与，构建政府与公民的良好互动关系，建立政府与

公众伙伴关系，这是现代政府治理改革的重要内容，也是实现合作性网络治理的必要条件。同时，这种公共参与机制，需要通过政府的制度化安排加以巩固与推动，从而真正的形成网络治理格局。再次，在政策上鼓励非营利组织发展。在治理变革的过程中，通过一系列政策工具，积极鼓励非营利组织健康发展，营造有利于非营利组织发展的政策环境，是今后改革的一个重要内容。这是因为在合作性网络治理的构成要素中，非营利组织作为推动网络机制运行的重要主体之一，一直被公认是最具生命力的要素。因此，非营利组织的充分与成熟发展，是现代政府治理的重要特征。

（二）实践路径的构建

由于我国的特殊国情，过去政府一直在公共服务的供给中居于主导地位。在合作性网络治理模式中，一方面，政府不断整合内部机构，积极推行大部制改革；另一方面，政府积极推进公共服务市场化改革，引进社会资本，推行政府与市场的合同制形式。在这样的前提下，使我国公共服务供给模式逐步走向合作性网络治理模式。合作性网络治理，而要取得预期的合作效果信任是关键因素。洛克、霍布斯、托克维尔认为，信任是政府与社会秋序的主要原则基础，是民主的前提条件；而滕尼斯、齐美尔、迪尔凯姆、韦伯等社会学家则视信任为社会组织之粘合剂、社会凝聚力的基础及社会系统动力。〔10〕信任是网络治理持续良性发展的前提，是公共组织体系中的粘合剂。没有网络治理主体之间的信任，就没有网络治理主体间的一致行动，治理目标也无法实现。而网络治理行动主体间的信任是个人与个人之间、个人与组织之间、组织与组织之间建立起来的全方位的相应信任体系。在信任的前提下加强各行为主体之间的合作，提供更多的服务供公民选择。同时，不断激励服务提供者，使之不断提供更好的公共服务。当然，加强各主体间的磋商与合作，需要政府在其中发挥组织和领导作用。

（三）合作性网络治理的风险防范

合作性网络治理理论在公共服务供给中具有明显的优势，但由于合作性网络治理的核心是多元化的主体参与，服务一般是在多方协助下展开，因此在任务目标、价值取向上不可避免的存在差异，这也就使得网络风险的防范尤为重要。首先，加强对政府的监督。由于合作性网络治理是依靠多元网络主体提供公共服务，这样，政府容易推卸责任，把过失推到网络成员身上，从而延迟对群众需求或者投诉的反应过程。因此，我们要通过党、舆论、人大、群众等对政府的监督，防止政府由传统的行政过度干预转向新的不作为行径。其次要控制网络组织成员的行为。商议协调是网络治理的重要手段，然而，作为自利的个体，网络组织成员往往受各自利益驱动，其行为动力往往来自于个体的利益，而忽视系统之外的人的利益得失。因此，政府应加强控制和协调，减少各成员单位的行为偏差。再次要积极培育和发展社会力量。社会改革中必然出现的一些新的社会不公平，特别是维护弱势群体的利益时，单靠政府的力量是难以完成的，需要依靠新模式来提供公共服务，促进社会公正。非政府组织具有低成本、高效率、灵活创新等优势，可以较好的弥补政府和市场的不足。最后要加强对网络组织成员的监督和审计。合作性网络治理中盈利组织成员虽然作为参与主体之一也会提供某些公共服务，但其主要目标是追求利润的最大化，而政府治理的目标是社会利益的最大化。协调这种潜在目标的差异需要政府加强对盈利组织的监督和审计，特别是加强对在一定领域内具有相对垄断地位的盈利组织的监管。政府可以考虑聘请社会独立中介机构加强对网络组织成员的监督和审计。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Robert G.Eccles and Dwight B. Grane， Doing Deals： Investment Banks at Work （Harvard Business School Press， 1988），119.

〔2〕 Elinor Ostrom， Governing the Commons：The Evolu-tion of Institutions for Collective Action（Cambridge University Press，1990）.

〔3〕Najam A. The Four-C's of Third sector-Government Relations： Coopration， Confrontation， Complementarity， and Co-opration， Nonprofit Management &Leadership，2000，10（4）：375-396.

〔4〕Coston J M. A Model and Typology of Government-NGO Relationships， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 1998，27（3）.

〔5〕 刘志昌，杜鹃.转型期构建社区公共服务模式探讨〔J〕理论界，2005，（12）：139-140.

〔6〕 张琳娜，刘广生.城巾社区公共服务供给问题思考〔J〕.山东师范大学学报：人文社会科学版，2007，（06）：155-158.

〔7〕 李美兴.解决我国城巾社区公共服务问题的对策研究〔J〕.管理观察，2009，（05）：20.

〔8〕 姜德琪.关于构建城市社区公共服务供给平台的思考〔J〕湖北社会科学，2009，（03）：51-54.

〔9〕Walter， Kickert， Erik-hansklijin. Managing Compl-ex network Strategies for the Public Sector〔M〕.London ： Sage Publications， 1997：3.

〔10〕 安妮·博格.质量管理模式：提高政府的责任、效率与信任度〔J〕.新华文摘，2000，（12）.

〔责任编辑：张平凡〕