重新改造治理：公私伙伴关系为城市环境治理的重要性、机遇和挑战

Aneesh Malla （阿尼斯）

摘要：本文首先介绍了研究的背景再做了文献综述。公私合作伙伴为城市环境/Private Public Partnership for Urban Environment （PPPUE） 下的三个项目被选为案例研究。 案例研究的结果进行了分析，并作出相应的建议和结论。

关键词：公私伙伴关系 机会 风险 发展

一、引言

在尼泊尔，政府治理受到越来越多的关注。这主要由于市场经济胜过集中规划，把负责的政府与经济成功联系起来的流行观念，和因为财政危机，腐败和扩散的社会危机比如种族冲突，性别和生态运动以及公民社会的出现而导致的政府作用消退。

尼泊尔政府重新改造的概念是由过去极简主义的政府引起的挑战一个不可避免的回应。尤其是在贫穷的地区，性别不平等，地区差异和生态恶化后的民主政府相继宣告惨败。地方政府在应对国际经济竞争和后来的经济全球化所带来的挑战中表现的太过无力。国家越来越多的依赖外部援助，贸易，技术，市场，信息，和发展基础设施，进一步标志着政府治理范围的减弱，制定适当的政策，为绝大多数人的利益执行。基础设施的缺乏已成为尼泊尔的竞争力的障碍，2009年10月世界经济论坛的全球竞争力报告在基础设施一项把尼泊尔的位置放在全球调查的133个国家的第131位。显然，我们需要在增加基础设施和其他基础服务方面的投资。然而，只有政府的投资和参与基础设施和公共服务建设的是不够的，这意味着我们需要私营部门发挥更大的作用。因此，尼泊尔政府（GON）已经接受了公私合作伙伴关系（PPP）作为采购资产及服务的另一种治理资源，包括私营部門在满足国家基础设施和服务需求方面增加金融参与 。

本研究旨在确定公共和私人伙伴关系在重新改造治理方面的作用。它包括一个单独的过程或者管理或领导过程的一个特定部分。

二、尼泊尔的公私合作伙伴关系

（一）尼泊尔的公司合作伙伴关系的地位

在尼泊尔，为国家发展公私合作伙伴关系（PPP）被公认为一个关键的方法。因为尼泊尔拥有落后的基础设施，增加基础设施投资和其他基本服务是必要的。尽管在尼泊尔第一个私人部门参与是在1992年的水电项目，BOT的想法是在1994年被引入的。然而，第一个BOT政策在1999年才被批准，且仅适用于公路行业。公共基础设施建设运营和转让政策（2001）是第一个全面的覆盖各类公共基础设施的BOT政策。

为私营部门在基础设施建设和运营投资的法案第一次以法律形式操作是在2003年8月22日。尽管由于程序原因它于2006年12月14日被作为法令批准，但是2006年8月12日以来它便被认定已生效 。

可以在私人组织的所有权下施行的项目形式有：1、建设 转让（BT）；2、建设 运营 转让（BOT）；3、建设 拥有 运营 转让（BOOT）；4、建设 转让 运营（BTO）；5、租赁 运营 转让（LOT）；6、租赁 建设 运营 转让（LBOT）；7、开发 运营 转让和其他类似的方法（DOT）。

（二）尼泊尔政府在公私伙伴关系上的政策

意识到私营部门的参与可以提高成本效率这一事实，尼泊尔政府已承认私营部门是在社会和经济发展领域发展的合作伙伴。同时，政府重点强调了公私合作伙伴关系（PPP） ，特别是在基础设施和服务领域的方法。政府打算通过PPP输出可预测投资的方法保持和私营部门之间的信任来制定必要的政策和法律。在全尼泊尔水平上，政府的目的PPP成为交付的重要和一般基础设施和服务重要的方法。

在国家计划委员会下成立，国家PPP政策委员会有以下目的：1、确保尼泊尔政府的政策适当支持PPP；2、促进PPP政策的定位可以穿越政府间区域；3、确保PPP能够有效的在部门间和政府间协调；4、确保在PPP方面良好的与私营部门沟通；5、定期审查PPP的市场状况，必要时引入政策修订或新政策，或由状况引入这些政策；6、对请求缓和被识别的政策、法律或协调PPP市场的瓶颈进行响应；7、定期审查PPP性能和目标；8、确保PPP适当纳入国家发展计划。

（三）为什么采取公私合作伙伴关系

因人口增长、快速的城市化进程和科学技术的发展，对于基本服务的要求在城市和农村地区正在提高，但许多世界各地的公民，特别是在发展中国家和转型经济体还有最不发达国家面临着“基础设施赤字”，这被下面的情况所印证，拥堵的道路，维护不善的交通系统和娱乐设施、学校、医院和恶化的水和水处理系统和其他要么不存在要么需要紧急修复基础设施资产。这些问题反过来耗费了社会的巨大成本，降低生产率，降低竞争力，增加的事故，带来健康问题和更低的预期寿命。

全球各国政府都承认需要对于大型基础设施的需要不能单独由税收收入解决。在许多国家，许多年前建设的基础设施应立即修复，但这些面临着经济增长和人口日益老龄化的国家真正的挑战是定位为这些项目的资金。为了迎接这种挑战，PPP应该是个不错的选择。它是基于公共和私人部门可以受益的的认可，通过集中的金融资源，专业知识和技能来改善对所有公民的基础服务。另外，PPP提供了一个选择，即通过结合两个部门的优点全面私有化。在在PPP中，社会责任，环境意识和公共部门的公共问责制被与财务、技术、管理效率和私人部门的创业精神结合。

PPP项目推出的越多，GDP增长的速度越快，因为这样做将资本带入市场，创造长期就业，推动消费，产生更多的财富并且支撑经济。建设保障措施是很重要的因为小市场和政治的不稳定可能会给投资者带来大量的风险。底线是，在每个步骤中，私人投资者的利益必须与公共安全及使用权平衡。

（四）公私合作伙伴关系的影响

PPP涉及多条文主义和谈判技巧。司法系统是经济和金融事务上的知识是全面的，万一有纠纷发生，为了让系统运行下去，促进者，调解员仲裁员也是需要的，这是注定要发生的。培养和保持文化的透明度和责任心是最重要的 。

PPPs也在被改善，目的是为了通过合同关系私人和公共实体达到更好的提供服务或改善基础设施。对于废物管理，这样的机制通过独家暂时的垃圾填埋场废物收集和操作的权利为私人公司提供竞争优势（Dohrman Y Aiello，1999） 然而，PPP也可以作为一种手段来促进不直接关系到企业的商业活动领域的可持续发展。这样的特征的联合使公司能够通过作为“好公民”为当地发展做贡献的形式完成企业社会和环境责任目标。至于公共部门，这些伙伴关系使它能够访问更多资源来开展固体废物综合管理相关活动，如诊断、公众参与，提高认识的活动，基础设施的提供和促销的策略。购买力平价的基本原则是互补以降低成本并且实现项目的更大的有效性以及原则性，这意味着没有另一方的贡献，双方都不能将进行项目活动 （GTZ， 2004）。在发展中国家，如墨西哥， 负责环境问题的公共机构遭受长期预算约束，资源增加和更大的相关性的全部努力的获得。

PPP大步伐的在尼泊尔成倍的发展。它在汽车公园、公共厕所、收费停车场、照明设备和固体废物管理等城市项目领域的有了迅速增长。PPP是被构想成一个选择的链接并且持续的发展并不是很便利。成功的PPP理论取决于利益相关者之间的相互信任和尊重。所有角色必须参与到开发平台上来，并且不是对手，而是合作伙伴。一般来说，政府必须带头发展能够带动PPP转变的人力资本，这种转变是由官僚机构向有能力制定PPP部门经营计划的市民管理服务转变，地方性、国家性和全球性的设计和营销PPP项目，谈判合同。

三、案例与问卷调查分析

（一）城市环境公私合作伙伴关系（PPPUE）

尼泊尔58个自治城市的人口急剧攀升，当局正在努力提供清洁的饮用水、废物处理、环境卫生等服务。世界各地城镇的公私伙伴关系为提高公众服务提供了一种可行的方法。这样的伙伴关系也为增强服务带来了可行方法。这种关系汇聚了具有社会责任感、公共义务的私营部门的鲁棒性及公共部门和社会的地方性知识。公私伙伴关系背后的重要原理是相比较公共部门，经济活动提供的服务通常更加高效。

表 41城市环境公私伙伴关系

来源： 联合国开发计划署

城市环境公私合作伙伴关系是由尼泊尔联合国开发计划署支撑、由地方发展机构执行的一个重要项目。其他合作伙伴有尼泊尔市政协会（MuAN），尼泊尔工商联合会（FNCCI）和当地商人社区组织。PPPUE启动于2002年3月，将于2012年12月结束 。长达十年的PPPUE项目主要关注于实现联合国千年发展目标1和7，即减少贫困和确保环境的可持续性。UNDP在这个项目中的作用是提供金融技术援助，并给予能力建设支持。PPPUE项目的主要目标是在公私部门的帮助下为国家的城市郊区创造一个健康的环境以提供良好的服务交付。

PPPUE项目支持13个自治市改善城市贫困人口获得基本服务 。PPPUE集中关注的主要领域是固体废物管理、饮用水、城市环境卫生、可再生能源和城市公路交通管理。PPPUE在10个城市范围内为PPP项目提供技术强化。PPPUE分为两个阶段：一是在微观上，PPP项目完成了71个基于动员私募基金、增强市政人员自我谋生能力、为边缘化群体创造就业机会的微型PPP项目。第一阶段结束于2009年。PPPUE项目的第二阶段已经协助城市实施88个基于提供服务、发展基础设施的PPP项目，该阶段将于2012年12月份结束。正式文件记录目前还未公布。PPPUE支持政府决策策略。随着政策的支持，PPPUE也协助政府完善建设当地的基础设施和服务设施的法律和环境监管政策。PPP项目为目标人群提供了就业机会。它同时也增加了安全饮用水的提供、帮助传授知识、并让当地居民了解到PPP的优势。

由PPPUE领导的有各种各样的项目，其中PPPUE一些主要的干预措施和活动包括：1、管理固体废物管理；2、提供公共厕所；3、管理广告囤积板；4、兴建及经营屠宰场；5、管理公园和植树；6、建设和管理水果和蔬菜市场；7、利用水果和蔬菜市场的绿色垃圾进行垃圾堆肥、生成沼气；8、建立城市服务中心；9、收取营业税；10、为当地人廉价提供使用可重用容器包装的饮用水。在这些项目中，本章将只涉及三个项目，即：运作废物回收厂、饮用水工程、社区屠宰棚项目。

表 42已完成的PPPUE模范项目列表

来源： 联合国开发计划署

（二）PPPUE 项目的SWOT分析

从项目研究和相关文献进行对PPPUE项目的SWOT分析。

1、优势

■ 唯一的一种通过私营部门和市政府的伙伴关系满足城市贫民的基本服务需求的方案

■ 通过政府、市局、私营部门和金融机构支持，在象征性预算下获得显著成效

■ 强调性别和社会包容

■ 在中央和市各级的品牌知名度

■ 公共部门和私营部门之间有组织和结构的伙伴关系

■ 成功案例和经验的有形的现场证据

■ 通过协助政府在发展和发布为当地机构PPP的政策和法规的方式强调公共决策

■ 私营部门包括以社区为基础的组织、用户团体，非营利组织包括企业和行业协会、市协会，非正规部门和民营企业家

■ 包括为政府，私营部门和市局的能力发展/技能培训，

■ 控制在直辖市和私营部门級别资源的能力

■ 在社区层面动员更多的人力资源

■ 技术诀窍的私营部门

■ 加强创业

■ 努力提供访问金融服务和金融市场的途径

2、劣势

■ PPPUE有大量的还没有达到市级的小型/非常小型项目

■ 需要一个清晰的战略重点和连贯的商业模式

■ 应该有广泛的市场，市场准入/创造和创业精神

■ 缺乏創新和高新技术

■ 高开销的服务导致交货价格和市场生存能力不兼容

■ 预算分配少导致资源计划问题

■ 由于大多数的支持是从具有市级当地焦点的总部获取，因此需要额外的专业能力

■ 需要更多的努力来控制现有的资源和关系，即私营部门、各职能部委和市级的人力，因此尼泊尔UNDP的其他干预措施是必需的

3、机遇

■ 需要从所有利益相关者，比如政府，市政当局，私营部门，银行，双边和多边发展银行角色确定PPP发展方式的需求

■ 鼓励青年参与中的作用和创业精神

■ 在不久的将来政府决定增加41城市

■ 世界银行和国际金融公司正在考虑制定一个PPP框架

■ 政府正计划建立一个投资委员会

■ 提供基本的服务，包括卫生，教育，水和卫生设施，固体废物管理，为穷人和弱势群体提高市场准入

■ 最近几年包括所有类型的进步团体从农村到城市的区（市）的转移人口在增加，并且该趋势在未来几年将持续保持

■ 尼泊尔UNDP的和平建设、地方治理、青年企业家和可持续生计和赋予穷人等相关活动中存在着机遇

■ 创建包容性的金融服务，保险，汇款，移动银行等等

■ 利用UNDP的私营部门战略，强调包容性的市场和给穷人法律授权的纲领

4、风险

■ 不确定的政治环境

■ 对私营部门缺乏激励

■ 在公共和私营部门之间缺乏相互信任/信心

■ 缺乏清醒的认识，指导和政策环境以保障PPPs

■ 需要一个整体的国家的PPP框架和有利的环境

■ 缺乏的PPP金融框架从而对合同履行缺乏信心

■ 没有PPP采购流程及指导

■ 缺乏熟练的人力资本从事PPPs

■ 缺乏掌舵城市的民选官员

■ 缺乏决策权力

■ 缺乏稳定的领导力

■ 无能力以保持必要的伙伴关系

■ 需要当代知识/技能/技术

四、建议和结论

尼泊尔需要创造性思维以及文化的信任、合作、互相依赖和风险分担。PPP涉及许多条文主义和谈判技巧。司法系统在经济和金融事务上的知识是全面的，万一有纠纷发生，为了让系统运行下去，促进者，调解员仲裁员也是需要的，这是注定要发生的。政治稳定、法律和安全对于吸引投资是绝对必要的。政治家、政策制定者和专家们应该共同合作开发战略眼光以在国家层面上成功实现PPP。考虑到PPP的竞争性和对社会经济发展的重要性， 通过建立PPP高级别委员会创造有利环境是必要的。应该有适当的规划，开发适当的监管框架和透明的合作伙伴的选择过程。同样重要的是在责任，权力，岗位职责和利益相关者的所有权方面“清楚地阐明”政策。

从研究可以清晰的看到，合法的和有监管的环境有利于PPP。在项目的发展过程中应该提供透明和合法的过程。无论多么小的PPP项目，它必须在所有级别的政府中实施。为了达到项目期望的结果和目的的长期合作的信心和相互信任应该在部门维持。如果PPP想要成功，实用的意识形态必须保持优势且政治不能参与到系统内部。

尽管已经拥有了基本的法律和制度，但是在单纯的市场或政府机构的服务交付、开发管理和代理公共利益中，他们并不足以把PPP当做是最苛刻的方法和最有效的选择。在尼泊尔，有复杂的结果和产出，短期和长期的。这种方法被利益相关者之间的信任缺乏所是严重影响，这是被他们哲学上核心信仰和价值观所主导。解决几个关键的挑战和从过去的努力中学习应该可以强化PPP的方法，实现公共和私营部门的最佳实践整合，有效地提供公共服务和管理发展行为。

PPP的概念可以应用于各种规模和范围的所有行业。这被认为在适当的条件下适应尼泊尔主流状态是可能的。用强大的监管框架重新设计旧模式的PPP，应该可以促进伙伴关系文化在新的行业的发展，如在垃圾处理和卫生的饮用水领域，尼泊尔有合作经验。分析所有有效的构成融资的基本元素对PPP的制度安排是非常重要的。尼泊尔正走向一个联邦结构， 一个对PPP的完全的了解可以刺激当地的私人部门和鼓励当地经济发展，这是有保证的。在这样做之前，我们应该学习确定PPP机遇和关键元素过程，学习PPP预可行性研究的关键因素。

尼泊尔在小规模的PPP项目上有经验。然而， 在拟议的联邦结构上巨大的资源需求是不可避免的。这重申了发展本土模型的需要和对PPP甚至在资源密集型的大型项目上的需要。

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