气候变化背景下可再生能源法制的挑战与对策

2013-04-29于文轩朱婷婷

江苏大学学报（社会科学版） 2013年6期

于文轩朱婷婷

摘要：我国现有的可再生能源法律制度主要包括总量目标制度、全额保障性收购制度、分类电价制度、费用分摊制度、招投标制度、发展基金制度、财税支持制度等，这些法律制度为应对气候变化、推动可再生能源产业的健康发展提供了重要基础。但总体而言，我国可再生能源法制状况不容乐观，法规体系不健全，法律内容亟待完善，法律保障机制有待改进。为此应从上述方面入手，完善可再生能源产业发展的法律支撑体系。

关键词：气候变化；可再生能源；法制；完善

中图分类号：DF46 文献标识码：文章编号：1671—6604（2013）06—0046—08

工业革命以来，全球气候发生显著变化，气候变化问题成为迄今为止人类面临的最大环境问题。为此，国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》，召开了巴厘岛、哥本哈根、坎昆、德班、多哈等一系列气候变化大会。开发和利用可再生能源，提高其在能源生产和消费结构中的比重，成为世界各国积极应对气候变化的重要方式之一。我国也陆续出台了可再生能源法律、法规及政策等，初步形成了以《可再生能源法》为基础、部门规章为主体的可再生能源法规体系。总量目标、全额保障性收购、分类电价、费用分摊、招投标、发展基金、财税支持等法律制度，为可再生能源产业的发展提供了重要的制度支持。

一、可再生能源法律制度的主要内容

在气候变化背景下，为提高能源利用效率，改善能源消费结构，实现能源安全和环境安全，我国逐渐形成了一些较为行之有效的法律制度，为推动可再生能源产业的发展发挥了重要作用。

（一）总量目标制度

总量目标制度要求在总的能源消费或电力消费中必须有规定比例的能源或电力来自可再生能源。总量目标可细分为两种：一是总体目标，即所有可再生能源在整个能源利用结构中所占的比重；二是分类目标，即各类可再生能源在能源利用结构中所占的比重。而根据不同的可再生能源利用形式，各类能源内部还可进行具体的量化规定。总量目标制度是可再生能源法的核心，是政府推动和市场引导原则的具体体现。由于可再生能源产业目前处于商业化发展的初期阶段，前期成本高、风险大、回报率较低，实施总量目标制度有利于为企业提供必要的支持和保障。

（二）全额保障性收购制度

全额保障性收购制度，是指电网企业有义务对电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源发电企业生产的电力优先调度，并全额予以收购的一整套措施。可再生能源供应的电量存在着间歇性和不稳定性，电网企业因此从安全、效益的角度出发，天然地排斥可再生能源电力人网。这一制度有助于缓解“上网难”问题，进一步减少电力供应商投资风险、降低可再生能源项目交易成本、缩短项目准入时间、提高项目融资的信誉度，对于培育可再生能源市场和产业具有重要作用。

（三）分类电价制度

分类电价制度，是指根据不同技术种类可再生能源发电的特点，按照有利于可再生能源开发利用和经济合理的原则，在某一时期内分门别类地制定相应的上网电价或招标电价的制度。完善的分类电价制度，使市场主体能够在不同地区、不同时段，开发利用不同可再生能源的投资回报大体相同。在我国，分类电价制度主要内容是：对于2009年8月1日起新核准的陆上风电项目，统一执行所在风能资源区的标杆上网电价，海上风电上网电价由国务院价格主管部门另行制定；生物质发电采用政府定价和招标确定相结合的方式，政府定价由国务院价格主管部门分地区制定，招标确定的项目实行政府指导价；对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价，对通过特许权招标确定业主的项目按中标价格执行，对享受中央财政资金补贴的项目，按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价执行；海洋能发电和地热能发电等按照合理成本加利润原则，实行政府按项目定价。

（四）费用分摊制度

费用分摊制度要求电力消费者相对公平地承担发展可再生能源产生的额外费用。全额保障性收购制度和分类电价制度旨在解决可再生能源发电企业的电力销售和投资回报问题，而费用分摊制度则解决电网企业收购带来的高费用支出问题。该制度的主要内容是：资金来源于全体终端用户电价的小额附加，由各省级电网企业按照国务院价格主管部门统一核定的标准代为征收⑤；资金支持的范围不仅包括可再生能源发电项目上网电价高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，还包括公共可再生能源独立电力系统合理的运行和管理费用超出销售电价的部分以及接网费用等；采用颁发“配额证”的形式，省级电网企业收取的可再生能源电价附加，先用于支付本省（区、市）所需补贴，差额部分经国务院有关部门认定，在地区之间进行“配额交易”以实现平衡。

（五）招投标制度

招投标制度，是指国家采用招投标程序选择可再生能源发电项目的开发商，由其负责项目的投资、建设、运营和维护，并保证在规定期间内以竞标电价收购全部电量的一整套措施。我国招投标制度最初主要应用于陆上风能领域。2003年到2009年，国家发改委共组织了六期全国陆上风电特许权项目招标。其中，前五期总装机容量为880万千瓦，第六期总装机容量达到525万千瓦，为历年陆上风电规模最大的一次。2010年，新一轮的陆上风电设备特许权招标规模共计330万千瓦。近年来，生物质能、太阳能、海上风能等发电项目特许招标也陆续展开，并迅速发展。

（六）发展基金制度

可再生能源发展基金，是指由国务院财政部门依法设立的，用于支持可再生能源开发利用的资金，主要包括国家财政年度公共预算安排的专项资金和依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入等。专项资金采取无偿资助和贷款贴息两种方式，主要用于支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程、农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目、偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设、可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设、促进可再生能源开发利用设备的本地化生产等。可再生能源电价附加收入则用于补贴电网企业收购可再生能源电量所发生的费用高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额、电网企业执行当地分类销售电价合理的运行和管理费用超出销售电价的差额、电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用。

（七）财税支持制度

财税支持制度主要包括税收优惠和贷款支持两方面。就税收优惠而言，一方面，通过降低税率、加速折旧、投资抵免等措施，吸引更多企业投资可再生能源领域；另一方面，通过开征新税种、提高税率、取消税收优惠等措施提高非可再生能源的生产价格，促进可再生能源产品的生产、供给与消费。其中，增值税和所得税是影响我国可再生能源产业投资成本、运营收入和利润发展的关键。自2009年起，我国将生产型增值税转为消费型增值税，这对资金密集型的可再生能源产业发展起到了很大的促进作用。

贷款支持是指对可再生能源项目提供的信贷优惠和财政贴息等。我国自1987年起提供农村能源专项贴息贷款，主要用于大中型沼气工程、太阳能利用和风力发电技术的推广应用。此外，还通过村或乡政府为用户提供信贷担保的方式推广农村新型太阳能发电系统②。全球环境基金、世界银行等组织以及丹麦等国家通过贷款投资我国可再生能源项目；我国对于国内可再生能源公司的海外并购活动也提供贷款支持。

二、可再生能源法制面临的挑战

现行可再生能源法律制度为推动可再生能源产业的健康发展提供了重要基础，但在法规体系、制度内容、保障机制等方面仍存在诸多亟待解决的问题。

（一）法规体系不合理

首先，分类立法不完备。《可再生能源法》是我国目前唯一一部专门的可再生能源法律。国务院有关部门出台的涉及风能、生物质能、太阳能等开发利用的规定较为分散，内容不够全面，一些制度设计也无法满足可再生能源产业发展的内在要求。针对不同的可再生能源类别、开发利用技术特点和条件以及地域禀赋等资源的个性特征，制定可再生能源专门领域的分类立法，成为迫切之需。

其次，配套规章需要完善。虽然我国目前已有几十部与可再生能源相关的配套规章和细则，但可再生能源财政补贴和税收信贷优惠、可再生能源资源调查、可再生能源并网技术标准的制定等重要领域的立法迟迟未制定，导致很多关键性的制度和措施无法落实。

再次，地方立法亟待加强。我国幅员辽阔，各地的能源资源储备、结构和消费状况各具特点。然而，一些可再生能源利用大省没有制定相应的地方立法；有些已经制定相关立法的省份，也只是将开发利用活动局限于部分领域，未将可再生能源的开发利用及其法律规制置于应有的地位。

（二）法律制度不完善

可再生能源配额、绿色电价、政府绿色采购等制度在可再生能源法制中具有突出作用，但亟待完善。虽然《可再生能源发展“十二五”规划》已规定对非水电可再生能源电力实行配额制度，《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》对风能和太阳能发电也规定了电力配额指标，但可再生能源配额制度至今未能在我国全面实行。绿色电价制度亦未在法律中明确规定，一些规章的规定也不具强制约束力。2006年11月，我国正式将环境准则纳入政府采购，但由于实施时间较短、经验不足，缺乏健全的法律及配套法规规章，目前还存在采购标准不统一、采购范围和规模有限、相关信息建设滞后、缺乏高素质的采购专门人才等问题。

在定价机制方面，仍然存在着执行力低、不合实际、欠缺灵活性等问题。以风电价格为例，海上风力发电基本采用特许权招标定价，首轮招标四个项目中标价在0.62元/千瓦时至0.74元/千瓦时之间，已接近陆上风电最高上网电价；已有的陆上风电四类资源区的标杆上网电价，因各类资源区覆盖的地域较广，区域划分不精细，导致部分区域的电价不合当地实际。另外，相对于目前大约0.5元/千瓦时左右的煤电价格，即使光伏上网标杆电价l元/千瓦时也仍然不低。

（三）保障机制不健全

第一，门槛过高，支持范围窄。贷款贴息主要用于列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，在银行贷款到位、项目承担单位或者个人已支付利息的前提下，才可安排贴息资金，而往往只有那些在可再生能源领域居于龙头地位、拥有较强研究开发实力的上市公司，才有可能获得发展基金。可再生能源电价附加资金补助对象主要由财政部、国家发改委、国家能源局通过颁布可再生能源电价附加资金补助目录予以确定，至今已公布了三批，但涉及的省市和项目中，风电仍是财政补贴的主要对象，太阳能发电项目资助较少，且受益对象主要为大型国有企业。

第二，资金缺乏，财政支持不足。国家虽设立了可再生能源发展基金，财政对可再生能源的投入总量并不充裕。我国中央一级最近每年安排的可再生能源科技攻关费用仅1亿元，且大多被机构运转和人员经费占用，地方政府和产业部门的投入则更少。另外，可再生能源的投资方式和融资渠道都比较单一，缺乏民间资本和国际资本的吸纳能力。

第三，技术发展滞后，研发能力弱。我国可再生能源技术创新程度不高，高新技术基本依赖进口，关键设备的国产化程度较低。同时，可再生能源集成应用技术较为薄弱，开发所带来的经济效益和环境效益不明显，难以产生影响较大的示范效应。另一个较为严峻的问题是，企业科研投入少，科研机构与商业机构合作不活跃，导致基础性技术研发落后，系统技术水平低。

第四，电网建设滞后，上网困难。我国风力、太阳能资源的地理分布与现有的电力负载不匹配，电网建设滞后，大量风力发电无网可接，直接后果是设备停运和企业亏损。尽管我国正在积极建设智能电网，但至今存在新技术研发、安全保障、技术标准、盈利模式等方面的困难，需要长时间的研发与实践探索。

最后，配套服务体系不完善。我国可再生能源产品的生产厂商由于长期资本和技术投入不足，没有形成专业化的制造产业，生产规模小，集约化程度低，制造工艺落后，产品质量不稳定，本地化制造率低，难以降低工程造价和及时提供所需机组和备件。同时，机组制造商对已有产品的质量和售后服务投入不足，资源利用效率较低。

三、可再生能源法制的完善建议

解决上述问题，应从法规体系、法律制度和保障体系等方面人手。健全法规体系，应着重完善《可再生能源法》，健全专项立法，完善配套规章，同时加强地方立法。完善法律制度，最重要的是建立可再生能源配额制度、绿色电价制度、政府绿色采购制度，完善定价机制。加强保障体系建设，应着力完善经济激励机制，推进科学研究与技术创新，同时加强电网规划和建设管理。

（一）健全可再生能源法规体系

首先，完善《可再生能源法》。开发利用可再生能源作为应对气候变化和发展低碳经济的基本途径，应当在《可再生能源法》的立法目的中予以明确。可再生能源配额、绿色电价、绿色采购制等重要的法律制度，应当在《可再生能源法》中作出明确规定。此外，《可再生能源法》还应加强对热力、燃料的规划，并就可再生能源利用过程中可能带来的生态环境问题的防治作出相应的规定。

其次，健全专项立法。应当有针对性地制定风能、太阳能、生物质能等各类能源的专项立法。在进一步立法中，着重规定投资补贴制度，完善可再生能源配额制度，明确一定条件下的价格（如上网电价等）和财税激励措施，同时就鼓励可再生能源技术发展做出规定。专项立法还应特别重视配套措施，如加强对可再生能源技术创新和自主知识产权的保护，保障融资渠道的畅通等。

再次，完善配套规章。法律规范的有效性是一个根植于法律过程之中的问题，这个过程需要国家及时出台相应的配套法规予以保障。因此，需要尽快制定与《可再生能源法》及各类可再生能源开发利用相配套的规章或细则，特别在价格政策、财税激励、并网技术标准等方面，如尽快完善海上风力发电上网电价政策，制定“可再生能源配额制管理办法”、“可再生能源发展基金管理办法”、“可再生能源全额保障性收购实施细则”等。

最后，加强地方立法。可再生能源的开发利需要因地制宜，如在西北地区着力发展风能，在东南沿海地区发展海洋潮汐能发电。各地方应根据国家产业发展规划和《可再生能源法》的基本规定，制定符合本省情况的专门性开发利用规划，并通过地方立法予以落实。需要强调的是，地方立法应当符合我国可再生能源产业发展的现状，并充分考虑与相关立法和制度相衔接，避免作出类似于气候资源属国家所有的规定。

（二）完善可再生能源法律制度

1.可再生能源配额制度。可再生能源配额制度，是指以法律形式对可再生能源发电在电力供应中所占份额进行强制性规定的一整套措施。该制度有3个基本特征：强制性；规定一定时期内可再生能源须满足的百分比目标；实施机制是通过自建可再生能源发电设备、从他人处购买可再生能源电力、在绿色电力市场购买可再生能源证书等三种方式完成配额义务。

可再生能源配额制度一般适用于技术上可行、经济前景乐观、具备环境社会效益的可再生能源电力。考虑到我国可再生能源的资源和技术开发潜力，我国可再生能源配额制度实施初期可以优先发展25MW以下的小水电、风能、太阳能、地热能、生物质能和潮汐能发电。

配额制度与全额保障性收购制度的主要区别在于：配额制度主要解决可再生能源发电的供应问题，而全额保障性收购制度着重解决可再生能源发电的销售问题；配额制度常用于可再生能源发展的中期，而全额保障性收购制度常用于可再生能源发展的初期；配额制度通过市场机制刺激发电企业降低成本，全额保障性收购制度主要依靠行政规制，通过费用分摊使额外成本在销售电价中均摊；配额制度有助于保障产量，但存在着价格、电量和投资风险，收益不确定，而全额保障性收购制度价格固定、预期收益明显。基于两种制度各自的优缺点，结合目前可再生能源电力、技术发展和市场结构现状，实行配额制度与全额保障性收购制度相结合的模式，有助于更加有效地解决可再生能源的供应和销售问题。全额保障性收购制度因风险较小适合我国电力市场中输电环节的现状，有助于可再生能源早期的平稳和市场化发展。针对目前小水电、地热能发电、潮汐能发电等已形成完备的产业体系，风电、太阳能光伏发电、生物质发电等得到迅速发展，急需逐步建立健全配额制度，在强制性法律规定要求的基础之上逐步引入市场机制，实现供应与销售的联动机制。

2.绿色电价制度。绿色电价制度，是用户自愿为可再生能源电力支付较高电价的一整套措施。上海实施绿色电价制度的经验表明，健全的绿色电价机制不能仅靠消费者的自觉行动，而应综合运用行政、法律、经济等手段。一方面，应注重对绿色电力商品的包装设计与绿色价格、绿色渠道、绿色促销等方面的规制。可进行绿色电力认证并赋予绿色认证标志，建立企业的绿色品牌，实行独特的包装设计，以便于电力公司宣传及用户辨认；畅通绿色电力购买渠道，以促进绿色电力营销；定期向社会公布绿色电力用户名单，吸引消费者注意，增加绿色电力的市场认购量。另一方面，应落实公众参与，通过政府、社会组织、消费者和企业的共同努力，拓宽绿色电力市场，为深化需求侧管理工作注入新的内容。

3.政府绿色采购制度。政府绿色采购，是指政府优先购买对环境负面影响较小的产品，对社会起到推动和示范作用。首先，完善政府绿色采购的相关立法，制定有关绿色采购标准和规范程序并适时纳入《政府采购法》，尽快出台专门的政府绿色采购下位阶立法。其次，完善绿色清单和政府绿色采购标准体系，健全环境标志制度。政府绿色采购清单应覆盖更多的符合低碳环保理念的绿色产品，以环境标志认证产品为基础，节能产品为补充，强制采购与优先采购并重心。再次，建立绿色信息公布制度。设立绿色采购信息网络，完善信息公开，及时公布绿色产品的环境影响信息、政府绿色采购的政策信息和实际执行情况。

4.定价机制。经济合理的定价机制，是保障可再生能源可持续发展的重要因素，过低或是过高的价格都会影响整个产业链的健康发展。为此，一方面，因时因地制宜，灵活调整定价机制，如在风电行业，对于已有的陆上风电四级标杆电价制度，可根据发电成本、技术水平、市场潜力、发电时数、发电设备容量等差异进一步细化并网标杆电价，促使更多的中小型企业和微型用户进入风电行业；同时，借鉴德国经验，根据产业技术水平和设备运行时间等，及时调整分类保障性收购电价，健全标杆电价的调整机制。另一方面，对于列入国家规划的海上大型风电场项目实行招标定价的，改变以上网电价最低的投标人作为中标人的做法，降低价格因素所占比重，重视项目投资的技术方案、设计方案和运营方案等其他非价格因素，并通过签订按照中标价格订立的固定期限合同予以落实。

（三）加强法律保障体系建设

长期稳定并具有吸引力的支持机制至关重要，是实现产业持续发展的必要保障。经济激励、科学研究、技术创新以及基础设施建设。都是影响和制约可再生能源产业健康发展的重要因素，应予重视。

首先，完善经济激励机制。首先应完善发展基金制度。通过适当提高可再生能源电价附加征收标准以及征收污染税或污染费等特定环境税费等途径，为可再生能源的发展提供持续可靠的资金保障，并就资金的补贴对象及范围、标准、管理、时限等作出明确规定，建立完善可再生能源财政补贴法律制度。其次应落实税收优惠。对于企业所得税，进行生产税收抵免，设置免税期间和免税率；增加亏损弥补年限，同时实行加速折旧；设置投资抵免等。对于流转税，降低增值税税率.对可再生电力项目实行与小水电相同的6%的税率；免除可再生能源设备进口关税和进口环节增值税等。对于个人所得税，对个人投资可再生能源高新技术产业的暂免征税，个人生产和消费的，给予适当比例的费用税前扣除。对于进口关税，对利用国内资金进口国外可再生能源设备的企业采取与外商企业相同的待遇，免征关税和进口环节增值税。同时建立完善其他税种，健全绿色税收制度，如开征土地污染税、碳税，扩大资源税的征税范围，把森林、湖泊、牧场、土地、海洋、水等都列入其中。此外还可采取一些灵活措施，如对国内已经能够生产且设备技术比较成熟的整机进口适度征收关税等。再次，应完善投融资措施，重视市场化产业投资。积极鼓励商业银行的贷款投入，引导私人股权和风险资本等民间资本投入，设立风险投资基金，鼓励发行债券、股票融资、资本市场融资和外商直接投资。在信贷建设上，可设立专项贷款，实行低息或贴息贷款措施。此外还可通过建立专项的可再生能源中小企业信用担保机构，对可再生能源的生产项目提供融资支持。

其次，推进科学研究与技术创新。科研滞后和创新能力不足是制约可再生能源产业发展的最大障碍。应加强科研机构建设，提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创造能力，强化自主知识产权保护，促进设备制造国产化。建立以企业和科研机构为主体，市场为导向，产、学、研相结合的自主技术创新体系。同时，还应加强政府与企业联动，形成重要项目上的联合攻关机制。还可探索与发达国家建立能源技术合作机制，共同研究、开发可再生能源技术，通过运用科技、教育等综合手段完善科研技术创新机制。

再次，加强电网规划和建设管理。可再生能源产业的健康发展需要与之配套的电网条件。应做好可再生能源发展规划和电网建设规划之间的衔接，及时筹集充足的电网建设补偿资金，强化电网调度控制及运行技术，通过建设以信息化、自动化、互动化为特征的智能电网，推进并网接入，解决可再生能源并网运行和调度管理等问题，提高大规模波动性电源和整个电力系统的运行控制能力，实现对可再生能源的灵活接入、传输、消纳和调节等。在此，一方面落实“十二五”智能电网规划关于未来五年的发展目标及重点建设项目的规定，尽快建设适应可再生电力能源的集中与分布式相结合的新型智能电网；另一方面，建立统一完整的智能电网规范和标准体系以及电网综合知识支撑体系，因地制宜，有效解决可再生能源发电上网问题。

四、结语

在应对气候变化背景下实现低碳发展，内在地要求基于我国国情，逐步完善可再生能源法制，推动可再生能源产业的健康发展。我国可再生能源产业尚处于起步阶段，与其相关的法律制度亦存在诸多障碍与不足。为此，构建健全的可再生能源法规体系，同时完善可再生能源法律制度、加强法律保障体系建设，成为迫切之需。要将健全的可再生能源法制落实为健康的可再生能源法治，上述制度构想的有效落实无疑是一个必要条件，而这需要我们为之付出更多的努力。

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