用“三权平衡”压制特权

任建明

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会的讲话中明确要求：反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。由此，特权问题再次受到舆论的关注。

事实上，尽管领导人重视，有关部门也下大力气去治理，但特权问题却并没有得到明显的控制，甚至呈现出不断严重化的趋势。

总根源：“权力过分集中”

在我国，为什么特权现象如此普遍？到底有什么深层的原因呢？

前面分析的制度型和非制度型原因的背后都有一个共同的深层原因，那就是“权力过分集中”。邓小平在1980年讲话中认为，“权力过分集中”是党和国家领导制度的主要弊端。他对于“权力过分集中”的现象或体制是这么描述的：“不适当地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”其实，集权现象不只存在于党政机关，在国有企事业单位里也很有市场。

直白地说，所谓“权力过分集中”体制也就是“集权”体制，与“分权”体制相对应。正是源于这种集权体制，权力才不可能得到有效监督，处于各层权力金字塔顶端的领导者的个人意志才可以无限放大，人治强而法治弱的状况才难以改变。从人类数千年政治文明演进的进程，就可以看得更清楚一些。人类在漫长的古代社会，普遍实行的都是专制集权的体制，国王、皇帝无论如何也无法受到有效监督。在专制时代，不平等、不公平的特权现象是必然的。而到了近现代，从少数西方国家开始，发明了分权体制，取代了集权体制，由此，也为有效监督权力和法治的实现提供了必要的条件。

因此可以说，集权体制是我国特权思想和特权现象的总根源。特权现象之所以难以治理，也正是因为这个总根源从未被撼动或改变。在这种体制下，领导绝对性地掌握着各种稀缺资源和机会，甚至下级和下属的“生杀予夺”大权。于是，不要說领导有什么爱好，就是领导没爱好，下级和下属也会发明创造出来，也会挖空心思予以安排。于是，各种特权现象呈现出“推陈出新”的演变趋势。同时，由于没有人会反其道而行之，当然，即使想也是螳臂挡车、无济于事，结果就只有一个，特权现象愈演愈烈。

只要集权体制这个总根源存在，在中游、下游所采取的任何治理特权现象的措施都不可能起到所期望的作用和效果。只要集权体制这个总根源存在，法治就无法确立，权力也不可能得到有效监督。特权现象怎么可能得到治理呢？

核心对策：三权平衡

如果说治理特权现象也需要进行顶层设计或从顶端开始的话，那这个顶层或顶端就是集权体制。毫无疑问，改革集权体制的总目标就是要建立起分权体制，实现从集权体制到分权体制的根本变革。这也是人类政治文明发展的大趋势，也是现代市场经济公平竞争的总要求。

其实，在我国改革集权体制，建立分权体制的大方向已经作为党的大政方针得以确立，而且还提出了一个理论性的分权模式。这就是十七大、十八大都明确提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”（以下简称十七大“三权”模式）——这应该是一个了不起的进步。

建立什么样的分权体制以及如何建立，却是个复杂的问题。因为分权体制有不同的模式，不同国家根据本国的实际情况有所选择。我曾经详细讨论过相关问题（标题为《决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践》，刊发于《人民论坛·学术前沿》杂志），这里只简要介绍三个方面的要点。

首先，我个人认为十七大提出的“三权”模式是科学的、也很符合中国的实际。其次，在“三权”的结构关系上，不应该选择西方国家“立法、行政、司法”三权那样的完全平衡的设计，而应该选择决策权处于相对优势的权力位势，执行权和监督权二者之间应平衡对等的结构。三是，建立十七大“三权”模式，即把它变成我们的现实制度的实现策略问题。总的策略是先进行局部的、部分的试点，然后再逐步推广。比如，可以先在党内试，可以先在一些地方试，甚至只在地方的党内试，还可以先从监督权上寻求突破，即首先实现监督权的分离。

十七大以来，在我国的一些行政村就进行了“分权”体制的试验。例如，现在在浙江全省的3万多个行政村都经民主、直接选举建立了“村务监督委员会”。类似的试验在全国的另一些地方也有进行。村务监督委员会专门行使监督权，和村委会、村支委会是分离的，相互间不存在隶属或领导关系。

在行政村可以做到，在党内，在国家层面当然也可以做到。只要认识问题解决了，不再把“分权”当成洪水猛兽，并能看到“分权”体制的重要性和必要性；只要有足够的政治决心，加上必要的政治智慧，十七大“三权”模式就能较快地从文件上走下来，落地生根，变成我们的、普遍的现实体制。到那时，集权体制就被彻底取代，从而为有效监督权力以及实现法治打下基础，进而为成功治理特权现象、消除特权思想打下基础。