基层升迁的“明规则”

洪晓静 虞江永 周英姿

与县乡领导交谈，话题更多的还是职务晋升。2012年12月，我们邀集了湖南衡阳县、祁东县的一些干部座谈，感受到他们由衷而发的怨艾，也解读了县乡领导干部鲜为人知的升迁轨迹……

望而却步的台阶

座谈时，在谈到他们的升迁轨迹时，几乎每个人都要发出沉重的感叹。

由一般干部升迁到县级领导，必须经历许多台阶，最难熬的当数在乡镇。

“减副”前，乡镇副科级的台阶有：党委委员—党政办主任—副乡镇长—副书记。正科级的台阶有：政协联工委主任—人大主席—乡镇长—乡镇党委书记。如按正常台阶升迁，由一般干事到党委书记，15年已很幸运了。

“减副”后，乡镇领导职数减少，原有的台阶不复存在。以一类乡镇（即人口在2万以上的乡镇）为例，按编制规定，职数为13人。这些职位都是既定的，除乡镇长兼任副书记外，不再兼职或设岗。职务的递升，全赖于班子内人员的调动、免职、撤职和到龄改非。

在一个县，县级领导一般为50人，每年约有3～4人退出县级领导岗位。而在一个县，正科实职党政一把手约300人，如空缺的县级岗位全部从本县正科实职中选拔，每个正科实职升副县级的概率为1/75～1/100。由于年龄等方面的限制，乡镇党委书记继续升迁的黄金时间只有几年。况且，升任副县级的，还需有在两个不同乡镇任党委书记的经历。因此，对大多数乡镇党委书记而言，这个职位已经到顶，被称之为“天花板”干部。

那么，冲出“天花板”的副县级干部，其仕途又将如何呢？一县级主要领导说：在副县级岗位上，可以让你干到退休，而且还没有脾气。

由副县级干部到县委副书记，有9个岗位，8个台阶。即副县级干部—政协副主席—人大副主任—政府副县长—县委常委（兼统战部长）—政法委书记—县委常委、副县长—政府常务副县长—县委专职副书记。假设某人任副县级干部时仅30岁，每个岗位仅需干3年即“进步”，干满这9个岗位时已是57岁。而且，按照衡阳市委组织部规定，副县级干部55岁即须退出领导岗位。

如此密集的台阶，居然是在同一个平台上，让人有艰难跋涉之感，攀登最上一级的，还只能是其中的佼佼者。

上例虽然是理论上的极端，但现实中在这几个台阶辗转、磋跎的也不在少数。

当定数确立时，变数就很大了。座谈时，一县级主要领导毫不隐晦地表达了这一观点。

变数有正常变数和非正常变数之分。正常变数是积极的，如某人在酝酿提拔时没有发现问题，公示时被检举揭发得以纠正，这是正常变数。非正常变数包括四种情况：一是个别领导打招呼，因压力导致的变数；二是候选人托关系，找门路，碍于情面导致的变数；三是为达不可告人的目的，一些人乱告状、告恶状，组织上怕承担风险而导致的变数；四是选任出发点的变数。一些人将权力作为个人资源，与候选人作近期或远期交易。

座谈中，许多领导表示，上述四种变数，最难以容忍的还是后面两种。

另辟蹊径的机缘

乡镇领导要在众多候选者中脱颖而出，必须经历许多台阶，还要经历许多变数。按照正常程序，要攀上县级领导层必然难上加难，这就必须另辟蹊径了。

一是招考。招考是选拔年轻干部最为便捷的方式。衡阳市今年就面向全市公开招考100名县处级后备领导干部，通过建立人才库，以备急时之需。

二是下派。下派的优点就在于，打破了传统上的论资排辈和逐级提拔的框框，因而具有年龄上的优势。

三是经过团委升任。《党章》第五十条规定：“团的县级和县级以下各级委员会书记……可以列席同级党的委员会和常务委员会的会议。”该规定实际上就是让团委书记跟班学习，通过耳濡目染，学会决策和处理问题的技巧，为尽快进入县级班子储备力量。

四是特殊需要。按照规定，在县级班子的6个副职中，必须有一个是非中共党员，有一个是35岁以下，有一个是女性，如某人同时具备三个条件，结果是皆大欢喜。

当然，上述四条捷径还不足以满足县级班子对人才的需求，由于各县均看重有乡镇经历的干部，这就需要从乡镇党委书记当中遴选。

乡镇党委书记提拔到县级岗位上来，必须具备三个方面的条件：

一是自身条件。包括品德、学识、政绩等三个方面。

二是人缘。人缘包括两个方面：一是自身的活动能力，在领导圈子里结交的宽窄。人缘关系广泛，民主推荐的倾向性就大；关系狭窄，就有可能被忽略。二是有政治背景的亲朋好友，同学同事。

三是区位优势。同样在乡镇工作，区位的好坏直接影响到乡镇党委书记的升迁与否。如城关镇，由于资源集中，政绩突出，任职一至两届的党委书记，都能解决副县级非领导职务，或者直接升任副县长。

衡阳县溪江乡党委书记阳武元，这个有着研究生学历、能力较强、政绩突出的党委书记，对自己的政治前途并不看好，“本人长年在乡镇，与上级领导接触少，没有靠山”。当我们问到组织上可能对他的安排时，回答是：卸任后回县直某局任局长，或者到县委、县政府综合部门任副职。不过，相对于乡镇里的其他同事，他已经是很满足的。

困局与破局

在县乡，大批优秀人才被积压，无法走出没有止境的台阶，就有如设下一个困局，将他们的志向、抱负囿于狭小的天地，消磨在无休止的等待中。

这个困局是如何形成的呢？

2002年中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》），引入了民主推荐程序和集体讨论的规定。在一定程度上避免了长官意志、一言堂和缺乏透明度的弊端，因而是一大进步。但《条例》仍然规定干部任用的“逐级提拔”、“全额定向推荐”，这就仍未摆脱传统的干部選拔任用模式。

在县乡，情况与中央、省、市有很大不同。中央、省、市提拔一级是进一大步，县乡干部提拔一级则可能仍在原地踏步。况且，县乡的级别低，台阶多。

《条例》试图引入民主测评、集体研究、讨论等程序来发现人才，为干部任用机制注入活力，但在实践中却并不乐观。

那么，如何才能走出这困局？

在与县乡干部的接触中，我们感到，确有许多经验丰富、思维敏捷、见解独到的人才，局限在县乡狭窄的天地里，挤在拥堵的仕途上。疏通渠道，盘活人才，就必须变人才的属地所有为社会所有，打破地域界限，广辟渠道，建立合理的人才流动机制，为他们聪明才智的充分发挥创造条件。

而在目前党政干部的招聘中，一般都附有工作年限、任职年限、行政级别、性别等条件，这些限制在相当程度上，为人才辈出设下了关卡。在县乡，由于行政级别低，熬到当地主要领导，年龄又偏大，他们虽有能力、才华和抱负，但在较高层次的招聘中，只能望洋兴叹。我们认为，注重一定的工作经历是必要的，但过多地设卡，只会埋没人才。招聘人才，讲究的是职、能相符，位、才相配。因此，要做到真正地延揽人才，就必须不拘一格，破除诸多限制。

目前，干部选任制度的弊端，突出地表现在提名阶段和任命后的跟踪考察。提名阶段的主要问题是缺乏阳光。任命后跟踪考察的主要问题体现在重任命，不重考察，致使一些原本看好的干部也纷纷落马。笔者曾对一些实行公推直选的乡镇进行过调查，结论是：不能把民主程序贯穿始终的公开选拔，这是因为，任命制中的提名人，至少要为用人失误承担道义上的责任。相反，只在个别环节上运用民主的选拔，没有相应的责任人，集体负责变成谁都不负责。

座谈时，一县级主要领导提出：用伯乐来相马，用制度来约束，用民主来检验。用伯乐相马，即对伯乐实行举荐责任追究制；用制度约束，即通过制度规范被举荐人的思想和行为；用民主来检验，即对干部评价机制进行改革，评价的主体应是群众，而不是单一的组织部门，评价的结果应在一定范围内公开。我们认为，这种干部选拔方式虽有一定道理，但不具有普遍意义。这是因为千里马虽常有，伯乐却不常有。况且，谁是伯乐，又有何客观评价标准？

加强党政干部任用制度的研究，一是要加强对提名权制度的研究。从源头上防止一言堂、暗箱操作、权钱交易等腐败现象的发生。二是要加强对民主测评制度的研究，完善民主测评的方式方法。使民主测评真正体现测评人的意愿。三是要加强对新任干部考察制度和评价机制的研究，了解和掌握任职干部的思想动态和工作状态，防止和减少任职干部犯错误。