黑龙江省乡镇财政管理问题的研究

刘志林　虞林清　安祥

从1958年人民公社普遍配设财政助理员到1983年全面设立各级乡镇财政机构，再到如今的职能、管理方式的全面转型，50多年来，黑龙江省乡镇财政为农村经济社会发展做出了不可磨灭的积极贡献。但实事求是地看，目前在乡镇财政管理方面还存在一些不容忽视的问题，亟须通过进一步理顺体制、机制，以充分发挥乡镇财政的“正能量”。

一、乡镇财政管理方面的主要问题

（一）乡镇财力水平低。近几年来，中央和省级财政虽然加大了财力转移支付力度，县级财政增强了对县乡财政之间、乡镇财政之间的财力统筹与调控能力，并承担起运转保障缺口的弥补责任，但由于县乡两级财力普遍偏弱，保运转维持于较低水平，乡镇财政困难没有得到真正缓解。目前，一般乡镇每年公用经费至少需要120万元，但是，县核拨乡镇的公用经费多则70多万元，少则20多万元，缺口较大。乡镇作为一级政府，缺少必要的机动财力和应急性资金，如农忙时乡村的水毁路桥维修、进京上访人员接返和危重患病职工医疗等等。同时，乡镇由于无自主财力，无力发展公益事业，影响了农村社会的和谐发展。

（二）乡镇预算管理到位难。一些乡镇预算管理流于形式，缺乏科学性、规范性和严谨性。一是预算编制不严肃。预算过于简单，收支只列总额，不列款项。有的甚至不编预算。有的只编收入预算，不编支出预算。二是决算报表编制不真实，虚假成分多。有的决算不能真实反映实际支出，按县级下达的指标数列编。有的为了迎合县级财政对上争取的需要，按县财政的指令数编制决算。三是人大审议预决算走过场。按规定，乡镇预决算需经乡人代会审议通过，可是这项规定形同虚设，走走过场，有的甚至过场也不走，乡人代会两三年才审一下预决算，向人代会提交的乡财政预算过于粗糙，只报告总收支数据，不列款项。

（三）乡镇财政资金监管难。按规定，乡镇财政资金监管的范围包括在乡镇范围内实施的项目建设资金、国家涉农惠农的各项补助性资金、村集体收入资金等。但没到乡镇财政所的项目资金，乡镇财政监管流于形式。调研组所到的县乡两级财政部门领导都对项目资金监管存在畏难情绪，他们认为，一是乡镇政府是最基层的一级政权机关，上面各个部门都管着乡镇，而且不少部门都有“一票否决”权，由于部门利益驱动，各部门多不愿意乡镇财政去监管。二是绝大部分乡镇财政所虽然上划县级财政局管理，但党组织活动仍在乡里，如果监管后，部门今后不安排本乡镇建设项目，乡镇党委和政府“不满意”，财政所的日子将不好过。三是各部门掌管的项目建设资金，其申报、审批和拨款大多与各级财政尤其是县级财政局的相关机构有关联，乡镇财政去监管不仅得罪有关部门和乡镇政府，而且得罪县级财政局内的相关机构，财政所长将会落得“三方”不讨好。

另外，在监管工作开展过程中，在对乡传递监管信息上存在滞后或不到位情况，与项目主管單位的沟通配合有待进一步加强。一些地方上级财政与乡镇财政以及乡镇财政之间的信息沟通机制还没完全建立起来，尤其在县市大部分涉农专项资金的管理办法和指标文件，县、乡两级乡镇财政机构看不到；大部分涉农专项建设项目资金没有列入乡镇财政收支管理，乡镇财政机构难以参与监督管理。由于涉农专项资金没有列入乡镇财政归口管理，因此，大部分地方的乡镇项目库管理制度尚未建立起来，乡镇财政机构无法有效地对项目的论证、立项、申报和各环节进行监督。

还有一个问题是，乡镇财政财务公开公示很难做到位。在乡村，对农民的各项补贴公开公示做得较好，因为各项补贴国家规定得很明确，各地按政策执行并给予公开公示。但乡镇公用经费的公开公示很难做到位。一方面，乡镇政府在主观上不愿群众监督，另一方面，乡镇的很多支出不能摆在台面上，很多支出是先由干部垫支，年末指望上级财政再给点，有关部门单位帮点，有了钱后再报销，公开公示不得不做表面文章，走走形式。

（四）乡镇债务化解难。由于历史上多种原因，黑龙江省乡镇债务数额较大，虽然近几年在国家政策支持下化解了农村义务教育所形成的债务，并通过实行“乡财乡用县监管”，在努力遏制新债发生的同时，通过全面清理债务、落实偿债激励政策，乡镇债务得到了一定化解。但少数乡镇因不可预见支出多，在化债的同时仍有新债发生，乡镇债务居高不下。据2011年末地方政府性债务统计，全省乡级债务72亿元，平均每个乡镇达813万元，沉重的债务影响了农村经济发展和社会稳定。

（五）规范支出难。近几年，黑龙江省通过实行“乡财乡用县监管”，强化了财政监管部门在支出上的合规性审核，把住了支出关口，有些合理不合规的支出只得造假才能核销上账。如乡镇政府接访“消道”费，超支的招待费、招商引资打点人情的活动费等，不仅需要用假发票才能入账，而且列支的科目也必须合规，作为监管的县财政也不能卡死，由此造成会计信息失真问题时有发生。一些地方的涉农专项资金在县市由财政相关部门管理与拨付，游离于监管范围之外。一些地方忽视乡镇非税收入管理，坐收坐支等违规问题也不同程度地存在。

（六）基层财政人员配备不足，素质不强。目前，项目建设资金呈逐年上升趋势，但乡镇财政所人员严重不足。全省共有乡（镇）905个，除20个镇是林场与镇合一，镇政府经费的主要来源是林业企业供给的外，其余885个乡镇均设有乡镇财政所。据调研统计，乡镇财政所的干部4535人（其中，公务员2106人，事业编制的2429人），平均每个财政所5.1人。在人员分布上，也存在问题，一般的城关镇财政所人员较多，有的甚至达到二三十人，但边远的乡镇财政所人员少，一般只有三四人。同时，现有财政所人员中年龄结构、知识结构不合理，不少干部是原农业税征管员，对财政、财务会计知识了解得不多。这部分人大多数是上世纪八十年代招录的干部，年龄都近五十，对学习业务、掌握知识的热情不高。为解决这一问题，各市县财政部门一方面加强对基层财政干部的培训工作，一方面通过招考方式吸纳有知识的年轻人到基层财政所工作，但由于基层条件比较艰苦，很难留住人才。如海林市某镇2010年招录4名公务员到乡镇财政所工作，现全部上调到海林市里和牡丹江市工作。

（七）财政所基础设施、办公条件较差。黑龙江省于2006年在全省开展的标准化财政所建设，省级财政安排资金，对乡镇财政所建设给予奖补，大部分乡镇财政所面貌有所改观。由于绝大部分财政所是与乡镇政府一幢房屋中办公，且多数乡镇政府办公场所是上个世纪七八十年代修建的，既拥挤又破旧，因此，很多财政所办公室简陋，办公条件差，没有条件设立专门的资料档案室、便民服务大厅或便民服务窗口。

二、产生问题的原因

（一）社会上的一些不良现象在乡镇的表现更为突出。如乡镇政府领导干部思想作风不扎实，唯上不唯下。每一项考核、达标、检查、验收，乡镇都需要一大笔支出；为了所谓的政绩，得以提升，乡镇领导不得不搞些形象工程；为了招商引资，乡镇政府不得不搞些小动作，找关系、拉感情，请客送礼。另外，基层勤俭过紧日子的好作风日渐淡薄。十年前乡镇一般没有公务车，现在一般的乡镇公务车辆有两台，甚至有的车辆档次较高。过去乡镇接待客人一般在乡镇政府食堂用餐，现在不少乡镇接待用餐上镇里有头有脸的饭馆。这些支出既加剧了乡镇财政困难，某些支出无法打入年初预算、年末也无法正常进入决算。

（二）鄉镇财政职能弱化。一是地方政府对乡镇财政的重要性认识不足。一些地方领导认为现在农业税取消了，乡镇财政收入征管职能弱化，认为乡镇财政可有可无，单纯将乡镇按部门预算管理。二是一些地方政府对乡镇财政资金监管意识不强。一些乡镇领导将主要精力放在乡镇经济发展和争取资金上，资金监管意识不够强，精细管理不到位，在一定程度上存在“重发展，轻监管”、“重资金分配，轻使用监管”、“重项目申报，轻后期监督”的现象。

（三）县级财政仍较困难。近几年，黑龙江省在缓解乡镇财政困难方面做了大量工作，如出台多个文件，要求各地理顺县乡财政分配关系，完善乡镇财政管理体制；要求各地因地制宜对乡镇实行不同的财政管理体制；要求各地建立与完善县对乡的经费保障机制和乡镇的自我发展机制。同时将中央的缓解县乡财政困难资金单独拿出一部分下拨到县，明确规定用于乡镇，每个乡镇平均达到30万元，以缓解乡镇财政困难，等等，虽然有效果，但效果不显著。为什么呢？经调研，我们认为关键是县市财政困难，在保上不保下的思想指导下，本身贫困的县市财政无法保证乡镇运转经费需求，更不能给予乡镇倾斜。调研组去的7个县市，发现凡是财政困难的县市，乡镇财政自然很困难，如海伦市，是财政部认定的财政贫困县之一，该市对每个乡镇年初核定的公用经费支出指标人均只有430元。东宁县和海林市财政状况较好，其乡镇的日子就好过些。同时，由于大部分县市的企业规模不大，主导产业和经营不稳定，导致财政收入不平稳，为了保证收支平衡，县市财政往往年初预算做得很紧，对乡镇核定的支出指标更是紧之又紧。乡镇财政困难，致使乡镇债务不能化解甚至增加，乡镇预算编制难，导致乡镇东借西挪的问题多，进而使得乡镇资金监管难。

（四）财权事权不统一。目前，农村实行家庭承包责任制，取消农业税及农村“三提五统”，乡镇政府主要职能即事权应是为农民提供公共服务产品和保持社会稳定。一方面，由于这种职能在上层已形成共识，上级财政在安排乡镇经费时也只考虑一般性公共服务支出，而对于乡镇发展经济的支出一般不予考虑。另一方面，目前县级政府仍将发展经济当作首要的工作任务，为了促经济发展，也给乡镇政府下达一些经济发展的硬性指标，很多经济发展的事情需要乡镇政府去落实。如招商引资乡镇有任务，农民种地好坏乡镇政府有责任。不少地方出台招商引资政策，明确乡镇招商引资的项目，其收益即增加的财政收入归乡镇政府，但大部分乡镇由于地处偏远，交通不便，人才缺乏，很难招到企业进驻。可是为了完成招商任务，乡镇不得不想方设法找关系、挖空心思、不惜财力去招商、引项目。现在土地都分到了农户，该由农民自行决定种啥或何时翻地、何时播种、何时收割，但上级政府往往采取行政手段，要求乡镇政府按限定时间完成秋翻地、播种、收割等任务。乡镇政府为了完成任务，只得雇工帮助农户完成农业作业。久而久之，少数农户掌握乡镇政府的心态，以种种理由特意拖延时间，逼迫乡镇政府雇人、雇佣农机替自已作业。雇人的费用，乡镇政府只好自行买单。不仅加大支出，造成乡镇财政困难，而且年初也无法列入预算，年末更不能如实编报在决算中，造成决算虚假。

（五）不可预见支出比重大。不可预见支出不仅是造成乡镇财政困难和发生新增债务的诱因，也是乡镇难以编制预决算或做好财政财务公开工作的重要因素。如接访费。现在各级政府对信访高度重视，将信访案件作为考核乡镇工作的一项重要指标，实行“一票否决”。为了实行零上访的目标，一方面乡镇努力做好群众来信来访工作，花钱买平安，化解矛盾，争取做到群众上访不出乡；另一方面不惜财力，出人力、花重金到北京接回上访者，上访者的路途费用全由乡里负责。为了“摘号”（即消除在北京有群众上访的记录），有的甚至不择手段，买通相关人员。据调查，到北京接回一次上访人员，少则一万元，多则几万元。部分支出不符合规定，如招待费。现行财务制度规定政府招待费不得超过公用经费的2%，但实际上每年乡镇招待费超过规定数额的数倍，有的甚至数十倍，超过的部分不能列入预决算科目。同时，公用经费短缺，需要乡镇政府“八仙过海”各显其能，搞创收解决，有的创收拿不到台面上，无法编制在决算内；大部分乡镇需要到一些部门或企业去化缘，求得资助，这部分收入同样无法预测。另外，收入不稳。无论实行的是统收统支，还是分税制或收入增长分成型的体制，乡镇从县级以上财政转移支付得的收入，年初或年中很难确定，大部分需要年末一锤定音。乡镇自行组织的收入一次性因素较大。乡镇出租或卖资产、资源的收入不固定。个别的乡镇挪占专项资金，无法摆在桌面上。

三、建议

（一）要压缩乡镇财政行政费支出。坚持倡导过紧日子的思想，引导乡镇尽可能节约支出。要健全乡镇基本支出定员定额管理，优化乡镇财政支出结构。同时，要进一步端正地方政府领导的思想作风和工作作风，防止做表面文章，少搞些达标竞赛等活动。要严格乡镇“三公”经费管理，从严控制不合理支出。对乡镇的公务用车要作出规定，严格用车标准。要严格控制乡镇招待费支出，制定乡镇政府接待标准，积极倡导举办乡镇食堂，招待客人在食堂。与此同时，要进一步搞好农村综合改革，建立撤并乡镇的长效机制，鼓励撤并乡镇，对撤并乡镇应给予政策倾斜，加大资金投入。

（二）要强化乡镇财政职能。随着城乡基本公共服务迈向均等化政策目标的逐步实施，国家对农村公共支出力度的加大，强化乡镇财政职能将成为趋势。强化乡镇财政职能，各级政府都要落实在行动上。各口的专项资金不能一味地上收管理权，应下放给乡镇财政管理，尤其是在乡镇范围实施的建设项目资金应尽可能通过乡镇财政所拨付，使乡镇财政既能看得见也能摸得着，充分发挥管理资金的作用。有条件的地方，要恢复乡镇财政国库，建立与完善乡镇财政国库管理制度，将乡镇财政真正打造成基层的一级财政。

（三）要完善乡镇预决算制度。目前，乡镇财政预决算的编制尚不宜过精、过细。乡镇预算应允许按上年或前几年的收支数据进行编制。要实行县乡预算共编，县市向上级财政部门报送的财政预算应分列县市本级预算和乡镇财政预算。要规范乡镇财政决算口径，明确各种乡镇财政管理体制在财政决算报告中的填报要求。要巩固乡镇国库集中收付、“收支两条线”、政府采购、政府收支分类预算管理制度改革成果，使乡镇预算管理更加科学、公开、透明。

（四）要加大对县乡财政的转移支付力度。黑龙江省属于经济欠发达的中部省份，建议中央进一步加大对该省转移支付力度，支持解决乡镇财政困难问题。一是要建立对县乡财政的转移支付（包括缓解县乡财政困难奖补资金）稳定增长机制，特别是不断增加对产粮大县的奖励。二是建议中央财政进一步鼓励地方化解乡村债务，提高化解债务资金中无偿资金的比例，切块给地方用于化解乡村债务。三是建議中央财政设立乡镇财政发展专项资金，帮助乡镇财政机构搞好办公场所、设备更新、网络通信等基础建设，提升管理水平。同时，建议省级财政在核拨对县一般性转移支付资金时，应明确补助乡镇的最低数额，确保资金落实到位。

（五）强化乡镇财政管理机构。乡镇财政肩负重任，又面临诸多矛盾、问题和困难。这些问题和困难，必须由乡镇财政管理机构来应对和解决。一是建议财政部设立主管乡镇财政工作的管理机构，以促进各地加强乡镇财政管理，统一指导地方乡镇财政管理机构认真履行乡镇财政职能，明确工作目标与任务，有效解决乡镇财政矛盾和困难。二是建议借鉴安徽等省的做法，将设在乡镇的农村经营管理站与乡镇财政所合署办公，形成全力，统筹安排，切实做好乡镇财政财务工作。三是要分期分批安排资金支持乡镇财政所建设，提高乡镇财政现代化办公水平，将乡镇财政所建设成环境优美、硬件齐全、运转高效的财政管理机构。四是要进一步强化县以上财政部门对乡镇财政的监管手段，加强乡镇财政网络建设。建议财政部将乡镇财政网络化建设纳入“金财工程”，增加资金投入，实现中央到省、市、县、乡的财政网络畅通，强化中央、省对县至乡镇的财政数据信息化管理，为全面规范乡镇财政管理创造必要的条件。

（六）强化乡镇财政干部队伍建设。一是理顺编制，提高财政所干部的待遇。建议省财政厅要协调有关部门，解决财政所人员编制归县管但编制在乡镇的问题，并对资金监管工作成绩显著的乡镇财政所，考虑将其升格为副科级单位，努力营造激励干部干事业，支持干部干成事业的良好氛围。二是要建立民主推荐、差额票决、竞争上岗、严格考察的机制，把态度端正、勇于担当、业务素质高、工作能力强的干部充实到乡镇财政队伍中来。三是对拟报考市县工作公务员岗位的大学毕业生，要求其在乡镇工作三年以上，经考核合格后调整到市县工作。四是对县乡财政干部试行定期交流换岗制度。五是进一步加强乡镇财政干部培训工作，明确财政部和省、市、县级财政部门对乡镇财政干部的培训职责和任务。六是加强对乡镇财政干部权力运行的监督，建立既相互制约又相互协调，程序严密的权力运行机制。七是推进财政文化建设，把反腐倡廉的思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德和法制教育结合起来，健全内控机制，构筑廉政制度防线，形成以积极防范为核心、以强化管理为手段的科学防范机制。

（作者单位：黑龙江省财政厅乡镇处）

责任编辑：洪峰