社会性官僚政治：中国官本位传统之源

李成言　肖俊奇

摘要 官本位的传统在中国源远流长，儒家伦理政治的说教、科举制、长期的官僚政治三方面塑造了中国的官本位传统。当前，官本位不仅体现在官场内部，同时还渗透至整个社会范围。这种社会性的官僚政治是随历史演变而得以固化的，并深刻地影响着当今中国，成为长期制约我国政治、经济、社会发展的巨大障碍之一。欲除此弊，非经不懈的改革不可，从当前看，应从技术层面和社会层面两方面入手。

关键词 官本位 社会性官僚政治 法治 现代官僚制 社会空间

中国老百姓称呼人，一般都喜欢称呼对方官衔，比如三国的刘豫州、程祭酒、萠异度……又比如，王大人、张员外、李秀才……不管官职大小，总要称呼对方的官衔以示尊重。著名学者易中天曾讲过一个笑话，农村里有个过磅的，就是用磅秤给粮食称重的人，乡里人都要管他叫作“王过磅”。这足以说明中国社会受官本位文化侵浸之深。

当今，观察官本位现象泛滥的一个重要指标，就是每年趋之若鹜、人头攒动的公务员考试。从当前的实际情况看，公务员的工资水平在毕业生起薪中仅处于中等水平，那为什么公务员职业如此吸引大学生呢？究其原因，在中国，当上公务员就意味着做官，而做官有诸多隐性好处：一是福利好，公务员在社保缴纳、住房补贴、解决户口上具有无可比拟的优势；二是风险低，考上公务员意味着捧上旱涝保收的“铁饭碗”；三是预期高，成为公务员有望实现政治抱负、攀登仕途高峰，即使有朝一日离开，积累的政治资本、人际网络也能为今后“跳槽”、“下海”打下坚实的基础。此外，种种并非空穴来风的丰厚灰色收入的传言，使得公务员职业可以给人带来前程似锦的预期，也成为人人垂涎的百业之首。

关键的问题是，为什么入仕为官能够给人带来如此美好、稳定的预期、以至于成为众多人的职业首选？王国维曾言，“吾中国下等社会之嗜好，集中于一利字，上中社会之嗜好，亦集中于此，而以官为利之表，故又集中于官之一字。”①群体行为选择一致的背后，一定有其结构性的原因。这结构性的原因就是，中国当前仍是官本位的社会体制。

官本位的表现

所谓“本位”，可以指某一思想体系的核心或理论的元假设，如民族本位，法学中的权利本位和义务本位（两者会导向不同的理论体系）；又可指人们行为的价值取向，如个人本位、钱本位；抑或指制度的基础或衡量标准，如货币制度中的金本位、银本位。无论从思想意识、制度还是行为角度理解“本位”一词，共同的意思是总以某一事物为中心，一切都围绕这个中心。因此“官本位”就是指包括人们的思想意识、行为取向和制度安排在内，一切都以官为中心，以官为出发点和归宿。

官本位不仅体现在官场内部，同时还渗透至整个社会范围。考察官本位的表现和危害，亦可从这两个维度进行。

在官场内部，官本位体现为唯官是从。在思想意识上，官本位意味着拿官衔大小、职位高低来度量一切，来衡量一个人的生命、人格、尊严之价值。在制度安排上，官本位体制形成严格的金字塔形结构，上尊下卑，界限分明，不容僭越；同时，以官为核心和重心，各种精神和物质的利益向官严重倾斜，正如王亚南所言，在中国，“‘做官发财始终是连在一起讲的”，②官员的待遇和级别紧密相联，收入、住房、坐车、出行的待遇要由级别大小来区分，形成普遍的官僚特权。在行为上，“官大一级压死人”、“长官意志”、“一言堂”盛行。不管是多大的事情，领导一声令下就可以定夺；不管是多小的事情，只要领导关心过问，下面马上就要认真贯彻坚决落实。事情办得好不好，领导说了算；会议重要不重要，得看参加的领导大不大，其他人仿佛只是附属物。

客观而言，官本位如果仅限于官场内部，倒也并非百害而无一利。假如我国的干部体制对民众的回应性很强，官员们能够时刻做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，那么，官本位内含的严格等级制，倒在一定程度上有助于提高办事效率。可问题是，中国的官本位现象从来都不是只局限于官场内部，它向社会范围全面渗透，这才是官本位弊病的最大危害之处。

在古代，官尊民卑、官贵民贱；官威八面，“县太爷”驾到，闲杂人等一概回避；学而优则仕，“十年寒窗无人问，一朝成名天下知”，围绕官僚特权形成了严格的社会等级制度和以入仕为导向的人才选拔制度。

当前，不仅政治和行政领域，一些按道理不应是官场的地方，也都依官场的葫芦画瓢，划分等级，官样十足，官本位已经延伸到了经济、文化、教育、传媒、科技、社会组织等各个方面。国有企业、学校、医院、科研院所、歌舞剧团、报刊社、广播电台、电视台都具有行政级别，甚至和尚、道士都分处级、科级。放眼而观，社会体制几乎在任何一个方面要实现对人的肯定，都只剩下给官帽子这一种办法。整个社会唯官是求，官为百业之首，唯有走上仕途，才能出人头地，光宗耀祖。于是乎，“赛而优则仕”、“学而优则仕”、“艺而优则仕”、“商而优则仕”，凡此种种，不一而足。

官本位之源——社会性的官僚政治

官本位的传统在中国源远流长。王亚南先生曾深刻分析了中国的官本位传统：“中国人传统地把做官看得重要，我们有理由说是由于儒家的伦理政治学说教了我们一套修齐治平的大道理，我们还有理由说是由于实行科举制而鼓励我们‘以学干禄热衷于仕途，但更基本的理由，却是长期的官僚政治，给予了做官的人，准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利，或种种虽无明文确定，但却十分实在的特权”。③

从王亚南的分析，我们可以看出有三个原因塑造了中国的官本位传统：

首先是儒家的伦理政治的说教。表面上看，儒家思想宣扬的是“仁义礼智信”，但其核心总纲是“君君、臣臣、父父、子子”，且“君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲”，不可偏废，否则就是大逆不道。也就是说，儒家道统的核心——三纲五常，旨在维护官僚等级特权，成为塑造官本位体制的根本意识形态。

其次是科举制。科举制将天下士人的聪明才智都吸引到读书做官一条道上去，所谓“学者非必为仕，而仕者必如学”（《荀子·大略》），使得“学而优则仕”制度化，从而强化了官本位的社会体制。

第三、也是最根本的原因，就是长期的官僚政治。王亚南将中国历史悠久的官僚政治称为社会性的官僚政治，他认为“官僚政治得从技术的社会的两方面去说明”，从而将官僚政治区分为技术性的官僚政治和社会性的官僚政治。所谓“技术性官僚政治”，是指在任何科层制组织中都存在的讲形式、打官腔、办事刻板、遇事推诿等思想作风，这些思想作风属于行为方式的范畴，故属于技术性的。所谓“社会性官僚政治”，在此种政治下，“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，“官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当”。也即说，在社会性的官僚政治下，官本位已经渗透到了社会的方方面面，普遍的官本位现象就是社会性官僚政治的结果。

中国的这种社会性的官僚政治是随历史演变而得以固化的。秦以前的中国，政治是贵族政治，虽然设官而治的事实早已存在，但在社会中起支配作用的主要是拥有封地、享受世禄的封建贵族。战国时期，诸侯混战，各国为了争霸，竞相拉拢人才，培育了官僚阶层，政治权力开始逐步向官僚手中转移。秦统一中国后，秦始皇采纳李斯的建议，建立中央集权的专制统治，“废封建，设郡县”，子孙功臣赏赐金帛而不分封土地，各级政府则由职业化的官僚掌握。官僚阶层规模迅速扩大，并获得了对整个社会的支配权，官僚政治遂告形成。此后直至清朝灭亡的两千多年的漫长岁月中，除个别情况外，中国社会的政治形态再未发生什么明显的变化，官僚政治则在此期间不断对政治、经济、文化等社会各层面进行整合，使之符合自身的需要，从而不断巩固其存续的基础。

这种社会性的官僚政治具有延续性、包容性和贯彻性三大特点。所谓延续性，是指自秦朝以降，这种官僚政治延续了两千多年，即“二千年皆行秦政”。所谓包容性，是指“中国官僚政治所包摄范围的广阔”，④举凡各种社会文化现象，如宗法组织、社会风俗、教育思想，以及宗教、法律、艺术等，都同官僚政治发生了异常密切而协调的关系，这些社会要素，几乎“完全变成政治工具”，“甚至变为官僚制度内部的一种机能”，⑤这种囊括万物的官僚政治当然也就有了顽强的生命力。所谓贯彻性，是指官僚政治“逐渐把它自己造成了一种思想上、生活上的天罗地网，使全体生息在这种政治局面下的官吏和人民，支配者与被支配者都不知不觉地把这种政治形态看为最自然最合理的政治形态”，⑥“中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中”。⑦正是这三大特点，使得官僚政治的价值观念——官本位，深深嵌入了民族的文化和心理之中。

与上节讨论的官本位的表现相对照，我们仍可判断，社会性的官僚政治还深刻地影响着当今中国。诚如有学者指出，“这二三十年是中国全面官僚化的黄金时代”，“在全面官僚化的过程之中，一方面中国看起来越来越稳定，另一方面官僚的特权和腐败越来越深化、精致化和全面化”。⑧

破除官本位的途径

王亚南研究中国官僚政治的基本结论是：其一，“官僚政治得从技术的社会的两方面去说明，而当作一种社会体系来研究的官僚政治，宁是重视它的社会的方面，虽然我们同时没有理由不注意它的技术的方面。”其二，“一旦官僚政治在社会方面有了存在的依据，它在技术上的官僚作风，就会更加厉害；反之，如果官僚不可能把政府权力全部掌握在自己手中，并按照自己的利益而摆布，则属于事务的技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的。”⑨王亚南的结论在一定程度上给我们指明了治理官本位弊病的方向，即要从技术层面和社会层面两方面入手。

在技术层面上，必须重构法治框架下的现代官僚制。在技术层面，就是要按照理性的要求，构建法治框架下的现代官僚制，并将其严格限定在官场内部，避免其向社会范围扩张。

现代官僚制通常是韦伯式的，其最大的优势在于技术理性。韦伯指出了官僚组织的几个最显著特征：等级结构；分工；规章制度取向；行政权与立法权分离；行政人员经过特殊训练，有特殊才能；非人格化管理。韦伯接着谈到了官员的职位，在他看来，文官是一种职业，要求有严格规定的训练过程，胜任工作的能力，雇佣必须经过一般和专门的考试；典型的官僚制机构的官僚是由上级任命的，由民众选举产生的官员不是纯粹意义上的官僚制机构的官员；官员的职位是终身的，它可以保护官员的独立性，是一种保障；官员拿固定薪水和养老金；等级制为官员设置的职业，有一个从高到低的地位等级。⑩尽管今天官僚制在西方遭到了强烈批评，也有人力图以后官僚制来取代它，但与工业社会相吻合的官僚制，对一个尚处于发展中的中国社会来说，其整体的优势显然还是超越它的劣势，因为官僚制强调的理性在中国还是比较缺乏的，中国的干部制度看来还是要经历现代官僚制的过程。

应该说，官本位是官僚制固有的弊病之一，用王亚南的话来说，“属于事务的技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的”，也就是说，纠正这一弊病属于“技术活儿”。但要干好这技术活儿，也还是不那么容易的。

要建立法治框架下的现代官僚制，首先，要理顺党政关系。党政不分一直是困扰中国政治发展的一个难解之题。在坚持党的领导的前提下，要实现现代官僚制的转型，我们党就要改变领导方式，坚持将自己的意志以法律的形式（而不再以党的规章规则等形式出现的直接干预）体现，党对国家事务的管理从直接管理转向间接管理。这样才能使我们的官僚管理摆脱政治的歪曲，为从技术层面治理官本位弊病腾出足够的空间。

其次，从“官员”的角度看，要优化干部人事制度。治理“官本位”，选人用人是突破口，因此必须优化和完善干部人事制度，從根本上防止“官本位”现象出现。具体而言，在干部选拔任用上，要加大竞争性选拔工作力度，把竞争贯穿于干部选任的各个方面、各个环节，促使竞争择优制度化、常态化。在干部考核评价上，要健全体现科学发展观要求的考核评价机制，完善考核指标，改进考核方法，增强考核的科学性；坚持执政效果问民意，将干部的岗位职责、工作目标和工作任务，转化为群众最关心、可感知、易判断的指标，用群众满意度来评价干部，引导干部关注民生、以民为本。在干部管理监督上，规范权力运行和监督机制，让权力在阳光下运行，防止公权私化、异化；改变简单地以行政级别论轻重的管理监督办法，加强对关键岗位干部的重点管理监督；严格执行问责制和干部职务任期制，完善干部退出机制，使干部能上能下，能官能民。此外，还要加快推进干部分类管理改革，着眼于建设一支政治素质好、领导能力强的政务类公务员队伍和一支专业素质好、执行能力强的事务类公务员队伍，进一步加快公务员分类管理改革，健全综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员管理办法，并建立按年功和业绩晋升职级和工资的办法，让当官不再成为公务员的唯一追求，从而从源头上防止千军万马挤“独木桥”。

第三，从“官职”的角度看，要规范政府权力，构建服务型政府。譬如，要推行职位管理制度，根据干部岗位的性质和任务，健全岗位职责规范，严明能力素质要求，使干部工作有清晰目标、组织评价有明确标准、群众监督有充分依据。要规范各种行政行为特别是行政执法、行政决策等行为，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预，完善政府信息公开制度，推动权力行使朝着更加规范有序、公开透明的方向发展。此外，还要规范职务消费，大幅削减“三公”消费，限制官员特权。

在社会层面，要扩大社会空间，革除社会性官僚政治存在的依据。王亚南指出，“一旦官僚政治在社会方面有了存在的依据，它在技术上的官僚作风，就会更加厉害。”也就是说，作为社会体制的官僚政治的存在，不仅导致官本位在全社会范围内的泛滥，还会反过来强化和加剧官本位弊病在官僚体制内部的危害。因此，要根治官本位的毒害，就必須扩大公共空间，让社会自然生长出抵制官僚政治渗透的力量。

首先，要切实转变政府职能。官本位之所以盛行，从体制上说，是因为政府权力对社会、市场干涉太深，官僚制这只“看得见的手”几乎在每一个领域都存在，在很大程度上，官僚制是一种凌驾于市场和社会之上的制度，这就使得权力之上附着了太多利益，以至于人们要对它趋之若鹜、毕恭毕敬。因此，我们要尽快实现由全能政府向有限政府的转变，由管制型政府向服务型政府的转变，使政府的职能转变到搞好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，为经济社会的健康发展营造良好的环境。要言之，转变政府职能必须做到“减”、“放”、“转”三个字。“减”即精简机构、人员，取消和压缩行政审批；“放”，即通过向基层、向社会“放权”来激发经济发展活力，构建服务型政府；“转”，即不该由政府管的事情，让市场机制自我调节或交由有资质的社会组织承担。

其次，深化市场经济改革。要彻底打破“官本位”意识，重要的还是要通过深化市场经济改革，不断提高社会的经济生活水平，提高社会化分工的水平，为“官本位”向“民本位”的转化提供坚实的经济社会基础。只有极大地提高社会生产力，人民群众从业的选择面越来越宽，个人全面发展的前景越来越广阔，人们的传统“官”念才会随之发生根本转变。同时，市场经济力量的壮大，也可以慢慢削减、甚至冲击政治权力，不仅起到制约权力的作用，还会自觉抵制“官本位”向经济领域扩张。

第三，促进公民社会壮大。一个强大的、活跃的和警觉的公民社会，是制约国家权力、防范政治腐败的有力屏障；一个社会组织发达、成熟自治的公民社会，才能产生与官僚机构平等对话的力量，才能制约官本位向社会的渗透。公民的声音、权利和力量可以成为制衡权力的有效保障，从而最大化地对权力实施监督和制约，极大地压缩滥用职权的空间。然而，在我国传统的政府管理模式下，政府直接面对社会从事大量繁杂而微观的管理活动，政府和社会合二为一，不存在真正意义上的社会组织，政府的管控功能强大，社会的自治功能羸弱。因此，我们要通过深入的社会建设来促进公民社会的发展，消除官本位的社会基础。首先，要取消企事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式，完善专业技术人才人事管理制度，拓展职业发展空间，形成“行行出状元”的社会环境。这既是事业单位解除不当束缚、真正确立自身社会功能和荣誉的需要，也是“全能政府”走向“小政府、大社会”的必由之路。其次，要培育社会组织发展。社会组织的发展壮大是社会自治力提高的主要标志，有限政府的建立、“小政府，大社会”的目标的达成，都要借助于社会组织的健康。因此，必须还各类协会、学会、群众组织、自治组织以本来面目，让他们从“二政府”、“党委或政府附属机构”的影子下解脱出来，真正成为依法成立、自愿参加、自治自律、维护群众利益的社会组织。

总之，伴随官僚制、官僚政治的存在，官本位现象仍是长期制约我国政治、经济、社会发展的巨大障碍之一。欲除此弊，非经不懈的改革不可，否则，在“世界列强竞争生存之今日，我国民尤不自悟，而竟兴采遄飞，日旋涡于名利之场，苟此延长不变，则丧家亡国之祸，此足以招之来矣”。

注释

王国维：《静庵文集》，沈阳：辽宁教育出版社，1997年，第187页。

王亚南：《中国官僚政治研究》，北京：商务印书馆，2011年，第111、111、29、33～34、34、29、8页。

丁学良：“官僚制与中国改革”，http：//www.ftchinese.com/story/001024653，2012年9月8日。

[美]理查德·斯蒂尔曼：《公共行政学：概念与案例》，竺乾威等译，北京：中国人民大学出版社，2007，第84～86页。

钱澄：“论为官思想之发达及于国家社会之危险”，《大中华》（二卷十二期），第2817～2823页。

责 编/肖 洁