敢不敢让地方政府破产

刘胜军 王鑫 李雪静 吴建刚

地方政府发债，不是应不应该的问题，而是条件是否具备的问题。能否开禁市政债券市场，关键在于如何建立和完善市政债券风险的防控机制，而财政民主则是防范财政风险的根本途径。当前，中国许多地方政府的债务情况实际上已超出了其偿债能力，而且存在体制性的投资饥渴症，在此情况下，贸然打开地方政府自主发债的“闸门”，不但难以达到政府举债的目的，反而会带来财政风险，并影响宏观经济的稳定。

中国地方政府债券的发展现状

20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府均发行了债券筹集资金修路建桥，但由于地方政府偿债能力较差，国务院于1993年制止了地方政府发债行为。1995年颁布了《预算法》，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

虽然《预算法》禁止地方政府发行地方政府债券，并要求地方政府按收支平衡原则编制预算，但实际情况却与法律规定有一定的出入：

第一，虽然法律禁止地方政府发债，但实际上中国地方政府债务以各种形式存在。其中，直接债务主要有：外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、国内金融机构借款（包括政府直接借款和由财政承担偿还责任的融资平台公司借款）、债券融资（包括中央代发地方政府债券和由财政承担偿还责任的融资平台债券融资）、粮食企业亏损挂账、向单位和个人借款、拖欠工资和工程款等等。担保债务主要有：政府担保的外国政府贷款、政府担保的国际金融组织贷款、政府担保的国内金融机构借款、政府担保的融资平台债券融资、政府担保向单位和个人借款等等。

第二，国债发行总规模中有少量的中央政府代地方政府发行的债券。实际上就是中央政府转贷给地方政府。发行期限一般是3～5年。

第三，由于地方政府面临城市基础设施建设资金短缺的问题，许多地方政府通过融资平台公司发行公司债券间接地进行预算外借贷。融资平台公司发行的债券也俗称为“城投债”，是一种“准地方政府债券”。2009年，由于中国实施积极的财政政策，地方政府也加大了基础设施投资，城投债出现了跨越式增长。

与此同时，2009年中国也启动了中央代发地方政府债券的序幕。这主要是由于4万亿计划。为保证地方政府安排积极财政政策的配套资金，经国务院批准，地方政府发行了总额2000亿的地方政府债券，并由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券（即：财政部代理地方政府发行地方政府债券）。

国家审计署报告指出“1997年以来，中国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长”。从增长率上看，地方政府性债务的增长率长期处于高位运行，与对应年份的全社会固定资产投资增长率相比，除2008年和2010年略低外，大部分年份均明显高于全社会固定资产投资增长率。在经济上行周期，地方政府的扩张冲动依然强烈。

随着以地方政府融资平台公司为主的地方政府性债务规模的快速膨胀，不仅通过发行公司债券来融资，还大规模向银行贷款，导致地方政府性债务规模的迅猛增长。此外，以地方政府融资平台为主的地方政府性债务的信息透明度低于一般企业，且地方政府存在不同程度的直接、间接为融资平台公司融资提供担保的现象。

2010年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》；2011年2月13日，国务院办公厅下发《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，全面统计地方政府性债务。

国务院《2011年地方政府自行发债试点办法》中批准上海市、浙江省、广东省、深圳市作为地方政府自行发债试点，且由财政部代办还本付息。《2012年地方政府自行发债试点办法》在试点城市方面并没有增加，但债券期限增加了，最多可发行三种期限的债券：3年、5年和7年。

地方政府发债风险管理的国际经验

一.地方政府公债风险的特点分析。

1.从风险种类的角度看，地方政府公债的公共风险需要特别予以重视。由企业发债，企业股东是具体的企业或个人，这些股东，特别是大股东的利益与企业发展休戚相关，一旦企业破产其自身也会承受巨大损失，因此他们有动机对企业的偿债风险做出谨慎的管理。但是，政府作为发债主体时，其实际运作人是政府官员，政府官员本身是民众的代理人，政府发债更容易产生道德风险。政府官员作为代理人，有动机在任期间大量花钱，从而将政绩留在任内，把麻烦留给下一任。政府官员常常只重视短期利益，不顾投资的长期风险，其不断扩张的投资行为被称为“投资饥渴症”。

2.从风险的处置角度看，地方政府公债的破产机制有所不同。由于作为破产主体的地方政府的性质是公共性，该主体提供的服务亦具有公共性。其与普通破产的最大的区别是在保护债权人利益的同时，必须保证政府提供公共服务的能力。一般自然人破产与企业都涉及到财产的扣押和清算，而为了维护政治稳定，确保基本公共服务，在涉及地方政府破产程序时，不需要考虑清盘，这很大程度上限制了债权人对地方政府资产的扣押权利。而中央政府也不会接管偿债义务，因为在地方政府陷入财政困境时，中央政府的无条件救助会诱发道德风险，导致地方政府的财政失责和肆意借贷。

二.国际上对地方政府公债风险管理的主要方法。

从国际经验看，为了防止地方政府过度举债的监管主要有四种类型：

1.市场约束。中央政府不直接参与地方政府的举债，由市场约束来控制地方政府债务。这是加拿大、法国和葡萄牙等国家对地方政府举债所采用的最主要限制方法。采取这种“听之任之”的办法要求具备一系列的制度条件，比如中央政府的承诺要说到做到，要有明确的地方政府破产制度。

2.行政控制。即采用行政手段对地方政府举债行为进行控制，包括额度控制、审批制度等。这种控制方法一般要经过政治上的讨价还价，而且由于中央政府介入其中，中央政府将更加难以拒绝援助危机中的地方政府。采用这种方法的国家主要有英国、西班牙、希腊等。

3.合作式控制。即中央政府和地方政府之间合作，共同确定合适的债务水平。这种方式在一定程度上摆脱了单纯依靠行政权力的控制，但仍然需要中央政府与地方政府之间的讨价还价，因此，仍然是分权体制下的一种折衷选择。澳大利亚、比利时、丹麦等国家主要采用这种控制方法。

4.制度控制。这是一种建立在各种规章制度上的对地方政府举债行为的一种控制方法。如制定地方政府偿债比率的上限，或者对地方政府举债的种类和目的进行规定和限制。这种控制方法相对而言较为透明，而且在一定程度上减少了政治上的干预。美国、德国、意大利等国家主要采用这种控制方法。

上述控制方法各有优劣，各个国家也只是各有侧重，它们通常是把上述四种方法结合起来运用。

三.政府破产制度。

政府破产机制是一种防范地方政府过度举债的必要威慑，是化解地方政府债务危机的有效手段。设置良好的破产程序能够给债权人公平的索偿权，同时能降低借款成本。明晰的破产规则有助于投资者进行精确的风险定价和信用评级，使债权人有选择性地判断风险，合理制定借款条件。正是基于以上原因，很多国家都具有政府破产机制。

地方政府破产并不鲜见，在日本、英国、德国都出现过。在美国，州辖县、市等地方政府有广泛的发债权。全美地方债市场目前规模近四万亿美元。有权发债就意味着有破产风险。美国地方政府破产案例超过600件，最近的案例是：2011年3月，宾夕法尼亚州首府哈里斯堡市政府因无力偿还3.1亿美元的垃圾处理工程债务向法院申请破产；2011年8月，罗德岛的中央瀑布市因无法维持庞大的养老金体系而申请破产。

1.典型案例分析。2011年11月阿拉巴马州杰斐逊县破产案例比较典型，其破产规模为41亿美元，创下了美国有史以来金额最大的县级地方政府破产案。

举债原因：1995年，杰斐逊县政府因饮用水卫生状况遭到起诉。1996年，美国联邦政府调查后发现，杰斐逊县向区域内河流排放未经处理的污水，联邦最高法院裁定，该县必须重新修建荒废的污水管道系统。97年初次评估后4.68亿美元的建设投入已无法从当地局促的公共财政中支付，杰弗逊县只能靠自己发行债券募集经费。1997年2月到3月间，杰斐逊县发售债券为该项目提供资金，初次募到5.55亿美金。但后来事实表明，整个排水系统的改造升级最终大大超出预计，基建投入不断攀升，到2000年世纪之交时，负债已经超过30亿美元。

申请破产：现金流逐渐耗尽，而县政府与债权人最终也未能达成协议。杰斐逊县政府2011年11月9日经过投票表决后称，将宣布破产，最终的破产规模达到41亿美元（有32亿美元来自下水道排污系统改造工程），一举打破了1994年宣告破产的加州奥兰治县的欠债记录（17亿美元）。

财政重建：地方政府从破产之日起苦日子就来了。除了普遍的裁员、降薪、冻结政府招聘之外，像样的政府财产都可能被拍卖用于还债。比如，政府只能保留不超过20%的公車，政府将会被赶去廉价的旅社或旧居民楼、废弃的厂房办公。由于杰斐逊县早已进行了大规模裁员，公共服务就成了下一个牺牲品。一切宪法不作要求的公共服务都在可削减范围之内。摩根大通在杰斐逊县申请破产保护后立即发表声明，对这一决定表示遗憾；在该县破产之前，以摩根大通为首的债权人已经同意将其债务有条件减免至21.9亿美元。申请破产保护并不能让杰斐逊县政府摆脱债务。对于杰斐逊县来说，还钱的办法还得自己找。值得一提的是，对于杰斐逊县的普通居民来说，政府破产、削减公共服务远不是世界末日。至少和他们日常生活相关的教育、医疗和其他必需的福利都不会遭到大幅削减。由于美国普通居民接受的公共服务是多层次的。美国的州政府、县政府、市政府、学区管理委员会等机构重叠设置，提供的公共服务也互不相同。因此，县政府破产的影响相对有限，而且对不同人群的影响也有区别。

案例分析：从1934年美国有成文的关于地方政府破产的规定以来，已经有超过600个县市的地方政府申请过破产。政府破产内容和方式与破产法典第11章规定的企业破产债务重组非常相似。所不同的，地方政府破产本身属于地方财政破产，仅仅是地方政府失去清偿债务的能力，并不等于政府职能破产。地方政府破产以后，政府照常存在，继续履行自己的职能，但他们还是要为破产付出代价的。破产后的地方政府必须要过“苦日子”。破产机制一定意义上起到了强制让政府承担责任并走出恶性循环，并在很大程度上促使地方政府保持危机意识。

2.借鉴意义。建立地方政府事后破产机制有诸多好处：破产机制对债务人和债权人而言是一种双向约束，可以指导双方谈判并促成集体行动；破产机制还能够通过财政重建程序帮助地方政府维持财政的可持续性来确保其提供公共服务；财政上的可持续性不仅符合债权方的集体利益，破产本身也可以最大限度地保护债权方利益，使债务人尽最大的可能履行偿债义务。

从规则的制定看，破产规则上关键是要规定好如何进行财政重建。政府破产，关键是要规定好如何在维持基本的公共服务的基础上做出恢复地方财政可持续性的财政调整。破产机制规则要求破产后的政府能维持基本的公共服务，并做出恢复地方财政可持续性的财政调整，这就需要一个财政重建过程。建立良好的破产机制应注意以下几个关键问题：一是在维持公共服务的同时要保护债权人权利；二是对地方政府施加硬预算约束，宣告破产的地方政府预算规划要被中央监管；三是中央政府必须做出可信的不完全救助承诺，防止无条件救助产生的地方政府肆意借贷等道德风险；四是明确且可预测的破产规则，使债权人债务人双方都有据可依；五是破产后果由地方政府与债权人共同承担。

从财政重建的具体办法看，财政重建的主要方法是减少支出并且增加收入。地方政府收入主要来自国家转移支付和地方税，可以增加国家向地方政府发放的转移支付或者补助金的金额或者种类，增加税种，调高税率，收取以及提高公共设施的使用费或者服务手续费等，出售政府资产。在缩减支出方面：财政重建需要节制政府支出，提倡节约，除法律规定的必须负担的开支之外，削减对各种团体的补助，削减公共设施建设与投入，削减人事费等。破产后的地方政府的公共服务水平将缩减到同规模地方政府中的最低水准。财政重建中的地方政府无法对面向未来的城市基础设备进行投资，学校设施、道路等居民生活上不可缺少的公共设施的更新、修复等会难以实施或延迟。在政府以及市民的共同坚持、努力下，经历残酷的财政重建过程后，达到政府收入和政府支出实质性恢复均衡，债务清偿，收支均衡，财政正常化，这样才能脱离破产保护状态。

四.中国发行地方政府债券风险管理的特点。

1.地方政府举债的道德风险更为严重。由于中国政府预算透明度不高、缺乏足够的权力制衡、政府与市场关系不明确、中央和地方偿债责任不明确，中国地方政府道德风险更为严重。

全国人大常委吴晓灵女士指出中国的国家预算非常粗。在预算的科目（类、款、项、目）中，人大财经委一直坚持要细化到项。可大量的政府预算只到类、款，这样根本无法实行监督。

由于政府与市场的关系不清晰，造成政府职能不明确，支出范围不清晰，造成政府官员很有动机参与微观经济行为，而将公共服务的职能边缘化。政府过度涉足经济活动，也放大了地方政府承担的金融风险。

中国地方政府与中央政府之间的偿债责任不明确，很容易造成地方政府把风险留到下一任，或者倒逼中央兜底。现在主要靠不稳定、非正式的行政命令，缺乏地方政府的债务重整或破产机制的法律规定，实际造成中央政府对地方政府的债务进行了隐性的担保。在这种情况下，地方政府有动机加大负债，从而把负债的短期利益留在地方政府，而把长期风险留给后任。

2.间接/隐性债务制约了地方政府发债能力。中国地方政府除通过地方政府平台直接融资外，还通过担保等形式融资，间接的债务难以准确衡量。中国地方政府平台债债务达到10万亿以上，其主要偿债资金来源于土地收入，而未来土地收入可能断崖式下跌，随着城投债大量进入偿债期，这不仅给地方政府很大的压力，其金融风险及社会隐患不容小视。地方政府的债务不仅包括显性的负债，还包括未来社会安全和社会保障的开支，包括环境污染的治理、养老支出等。这些隐性的债务因为前期的透支，后期可能给财政造成极大的负担，并影响到地方政府的偿债能力。当前中国环境治理压力激增，未来的支出將是巨大的。

3.中央政府对地方政府的债务将进行有限兜底。地方政府如果出现问题，中央将施以有限的救助，尽量将社会影响降到可接受的程度。历史上曾经发生的海南发展银行的破产为例。该银行成立于1995年8月，是海南省唯一一家具有独立法人地位的股份制商业银行，由海南省政府控股。1997年底，城市信用社引发的海南金融问题第一次大规模显现，5月海口人民城市信用社主任陈琪作案潜逃，这一事件导致储户恐慌出现集中提款现象，随后，支付危机波及海南十几家城市信用社。1997年12月16日，中国人民银行批准，中国人民银行海南省分行发布通告，宣布关闭5家违法违规经营、严重资不抵债的城市信用社，其债权债务由海南发展银行托管，全省其余29家信用社除一家仍独立经营外，全部并入海南发展银行。之后各种传闻引发的恐慌很快引发挤兑风潮。为保护海南发展银行，防止支付危机进一步蔓延，国务院和中国人民银行当机立断，宣布1998年6月21日关闭海南发展银行，保障私人储户存款利益，法人储户则通过破产清理进行偿还。

4.中国还没有形成地方政府公债管理方法和政府破产管理方法。地方政府公债管理目前比较混乱，以行政命令为主，地方政府破产在中国既无先例，也没有相关的规章规定，可以说在这方面还是空白。要使地方政府公债的发行、信用评级及违约处置等顺利进行，都需要事先对政府破产机制进行规定。成熟的经济体都有关于发债的审批流程、破产和政府重建的相关法律，中国迫切需要逐步加以完善相关制度。

20多年来，正是在企业破产法实施中，中国企业的风险意识大大增强了。相反，误以为地方财政永远不会破产的这种观念，却导致了政府不怕债台高筑、投资者对于政府还不起债没有任何警惕性。此类观念，只有在地方政府破产的警报声中才能被惊醒。破产制度动真格的重要积极意义，恰恰在于刺激一系列预防破产制度应运而生，诸如地方财政收支的公开化与规范化、社会信用体系的建立与健全等等。所以，在时机成熟时，应该在中国的破产法中加入关于地方政府破产的特别内容，确保其相关程序的启动和实施有法可依。