我国公租房主要建设模式的比较与评价

杜静　赵小玲　李德智

摘要：我国公租房有着多种建设模式，各模式特点不同，而建设模式的选择在一定程度上决定着公租房建设的成功与否。文章在定性分析和比较我国公租房主要建设模式优缺点的基础上，从经济效益、社会效益和环境效益三方面构建公租房建设模式的评价指标体系，并利用层次分析法确定评价指标的权重。进而，运用三标度法对我国公租房的主要建设模式对比打分，对各模式进行综合评价和优劣势分析，为政府选择公租房建设模式提供科学的参考依据。

关键词：公租房；建设模式；集中建设；配比建设；多目标比较评价

一、 引言

自2009年温家宝总理在工作报告中提出积极发展公租房之后，我国公租房经历了三年多的发展。近年来，我国公租房建设过程中产生了资金短缺、土地供应不足、建设选址偏远、房屋质量不达标等一系列问题。而且，大量的集中建设公租房导致了居住分异，大规模低收入人口聚集，呈现“贫民窟”现象，造成社会的不安定。为有效解决这些问题，我国公租房建设已由单一的集中建设模式发展出多种建设模式。譬如，周江（2011）将我国公租房的建设模式按照布局分为园区型和城市型，按投资和建设主体分为政府建设和企业建设，按建设方式分为单独规划建设和配建。沈蕾、骆建艳（2011）依据公租房投资主体将建设模式分为五种：政府集中建设、开发商新建商品房小区配建、政府吸纳私人空置住房、企事业单位自建或集中租赁职工宿舍和民营资本投资。这与国外公共住房建设模式的发展有着相当的一致性。譬如，黄一如、陈珊（2011）认为美国公共住宅七十多年的发展历程可划分为独立建设、衰落后改造及重新开发、复兴等阶段，并指出这是一个从“隔离”到“融合”的过程。西悉尼地区组织议会有限公司（2009）的研究报告指出澳大利亚政府在建设公共住房时遇到的最大困难是资金的短缺，建议政府通过各种方式来吸引开发商加入到公共住房的建设或采用包容式分区建设模式。但是，现有研究较少从多目标视角对公租房不同建设模式的优劣势进行分析、评价，而这些分析能为政府部门制定保障房建设策略时提供合理有效的参考依据，提高公租房建设的效率，弥补当前我国公租房体系中的不足。

二、 我国公租房建设的模式分类和比较

1. 我国公租房建设模式的分类。根据不同的分类依据，公租房的建设模式有不同的分类。本文按土地供应方式的分类方法进行讨论，分为集中建设模式和配比建设模式。

（1）集中建设模式。集中建设模式指在城市的某些区域统一、集中建设保障房，根据其开发建设模式的不同又可分为：政府自建、代建制、BT、企业自建四种建设模式。

①政府自建模式是指政府划拨土地、政府投资建设，政府负责运营管理的模式。

②代建制不是公租房特有的建设模式，它从探索试点到获得政策层面的支持，已历经十几年，各地对代建制的理解不一，但基本上是指出资人委托专业的管理公司代替其实行部分职责，直至工程的竣工验收。

③BT（Build-Transfer）即建设—转让，是由业主通过公开招标的方式确定建设方，由建设方负责项目资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由业主回购，并由业主向建设方支付回购价款的一种方式。

④企业自建是指国家向企业提供优惠政策，鼓励企业和其他经济组织利用已取得使用权的自用土地建设公租房，是一种利用企业的闲置土地或者资金建设公租房的方式。

（2）配比建设模式。配比建设，即在同一个开发地块上，将各种不同性质的房屋按照一定的比例开发，形成一个多收入阶层居民的混合居住模式。

2. 我国公租房建设模式比较。根据上述各模式的特点，得出各模式的比较结果如表1。

三、 公租房建设模式的评价模型构建

1. 评价指标的选取分析。公租房建设是一个复杂的过程，对于政府而言，它关注的不仅仅是采用不同建设模式建设时经济方面所产生的结果和影响，同时还需要非常关注社会、环境方面的影响，以保证社区的稳定与可持续发展。因此，本文从经济效益、社会效益和环境效益三个方面对公租房建设模式进行评价。与一般项目的经济效益评价不同，公租房建设项目是站在政府的角度评价，因此，除了投资回收期、投资利润率指标外，还应考虑政府的融资成本、自筹资金比例、运营成本等。项目的社会效益是指项目在投资建设过程中对区域内的社会经济带来的直接或间接效益，以及在项目完成之后，对区域社会产生的效益。与公租房建设模式关联的社会效益主要有受保障人群范围、贫困集中度、利益相关者的利益平衡度等。环境效益评价指对国家（或地方）环境发展目标的贡献和影响，包括对自然生态环境和社会环境的影响。

2. 评价指标体系的构建。根据以上三方面效益的评价，构建公租房建设模式的评价指标体系如图1。

3. 评价指标权重的确定。本文邀请10位专家，利用1～9标度法对各层指标进行打分，利用层次分析法（AHP）确定各指标权重，结果如表2。

无论采用何种模式建设公租房，政府都希望能够达到各个目标的最优，即经济效益的最大化、社会效益的最大化及较好的环境效益。但是，如表2所示，公租房的建设应以社会效益为主目标，只是各建设模式有各自的优势，地方政府对各目标也会有不同的偏好使得不同地区三大效益的权重有所不同。

四、 我国公租房建设模式的比较与评价

1. 多目标评价法下各建设模式的比较。结合各建设模式的特点，运用三标度法对社会效益为主目标的各建设模式进行对比打分，计算出在一致性检验通过时的各子目标下建设模式的特征向量（见表3）。

2. 评价结果。根据表2的权重及表3的特征向量，将各子目标对总目标的权重与该模式的特征向量相乘并汇总，得到该模式的综合评价结果，如表4。由该表可知，社会效益为主目标时公租房的建设模式从优到劣分别为：配比建设、BT、企业自建、代建、政府自建。

需要说明的是，各地方由于经济、发展水平及保障房的建设情况存在一定差别，可根据当地实际情况选择情况的一种或几种混合的建设模式。如在外来务工人员较多的科技产业园区、工业园区或高新开发区可采用企业自建+政府自建的混合模式。在“贫民窟”现象较为严重的区域或地方，可采用配比建设模式来缓解该问题。在政府财政能力不足且需大量建设保障房的情况下，可选择BT模式建设。当政府的建设经验不足时，可采用代建制模式。

五、 结语

在经济效益、社会效益和环境效益多目标综合考评下，配比建设是相对较好的建设模式。它将保障房配建在商品房小区内，使得入住的低收入群体的居住环境及生活质量有所改善，但是可能影响商品房的售价，从而影响开发商参与保障房建设的积极性。因此，各地政府根据实际情况积极推行配比建设模式，设置合理的配建比例，并给予开发商必要的政策优惠，是大力发展公租房建设并使其可持续发展的有效途径之一。

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基金项目：教育部人文社科基金项目（项目号：09YJA790035；13YJC790067）、高等学校博士学科点专项科研基金资助课题（项目号：20120092120019）。

作者简介：杜静，博士，东南大学土木工程学院建设与房地产系副教授、硕士生导师；赵小玲，东南大学土木工程学院硕士生；李德智，博士，东南大学土木工程学院建设与房地产系副教授、硕士生导师。

收稿日期：2013-05-05。