国企惩防体系建设重在制度

杨滢山　张进武　王宝琪　李鹤丽

构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党在新形势下开展党风建设和反腐败斗争的新思路，也是加大源头预防和惩治腐败的根本举措。习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时也指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒机制、不能腐败的防范机制、不易腐败的保障机制。因此，制度建设是构建惩防腐败体系的有效保证，也是反腐败斗争的有力武器。”在改革发展的新形势下，企业应把制度建设作为构建惩防腐败体系的重点环节，以国有资产监管制度和公司法人治理制度为基础，将反腐倡廉与企业经营管理密切联系、有机融合，建立既体现反腐倡廉工作规律一般性，又体现企业改革发展特殊性的制度体系。

制度建设在企业惩防体系构建中的地位和作用

制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度同思想、制度建设同思想教育相比，具有其鲜明的特点。

首先，它是一种行为规则或规范。其次，它是以党纪政纪或国家强制力来保证其实施的行为规则。再次，制度非经严格规范程序不能随意制定出来，制订出来以后非经严格规范程序不得加以变更。

制度的上述特性，决定了制度建设在惩防腐败体系建设中的重要地位和作用。依靠制度反腐败，是新形势下保持党的先进性和提高党的执政能力的必然要求，是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的深化，是落实党中央反腐败方针的重要举措，是防范企业国有资产流失的关键环节，是从源头上防治腐败的根本措施。

实践证明，在构建企业惩防体系中，只有加强制度建设，不断提高教育、监督的制度化水平，用教育和监督推进制度的落实，使员工群众理解制度、自觉执行制度，才能实现自律与他律的结合，最大限度地防治腐败。只有加强制度建设，真正形成用制度规范和约束从业行为，按制度办事、靠制度管人、用制度管权的有效机制，才能从根本上预防和治理腐败问题；只有把防治腐败的要求寓于制度建设之中，才能充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用；只有建立并严格执行一整套比较完善的国有资产监管制度和企业经营管理制度，才能真正实现企业国有资产保值增值。因此，构建企业惩防体系的过程就是加强制度建设的过程，抓住制度建设，就抓住了惩防体系的根本，抓住了深化反腐倡廉的重要切入点。

构建企业惩防体系过程中存在的制度建设问题

当前，企业在惩防体系构建中，存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下三个方面：

制度不够科学系统。一是有的制度条文内容粗糙简单，或者难以操作，或者为执行者预留了随心所欲的空间；或者是存在漏洞空白，缺少延续规则和配套措施。二是有的制度结构设置不尽合理，缺乏应有的权责利的相互制衡。三是有的制度彼此之间缺乏相互衔接，不能发挥制度整体效应。

制度缺乏有效性。制度要有效管用，必须随着企业深化改革和快速发展而不断修订、完善或者废止。但目前企业惩防体系中，有的制度滞后，不适应形势发展；有的制度不是紧密结合实际提出有针对性的要求；有的制度在制订过程中没有广泛征求各方面意见，得不到群众认同；有的制度硬性规定过高，要求不切实际；有的制度缺乏法律依据，在实际运行中执行不通。

制度失去执行力。目前制度建设中的一个突出问题就是有章不行、有规不守，一些制度仅仅是“挂在墙上，停在嘴上”，主要表现在：一是监督检查和处罚追究不严格，起不到约束作用。二是一些企业缺乏对制度执行情况的考核和评估，无法评价制度效果，制度建设形不成闭环运作。三是领导不能率先垂范，导致上行下效，制度成为一纸空文。四是缺乏执行制度的氛围，导致制度执行的“硬约束”脆弱。

上述三方面问题的存在，妨碍着制度建设的深化，影响着企业惩防体系建设工作的深入推进，亟待认真研究，抓紧解决。

构建企业惩防腐败制度体系需要把握五种关系

构建企业惩防腐败制度体系，需要处理好一系列关系。

把握建立制度和健全制度的关系。当前加强制度建设绝不是否定一切原有的制度，并非一切都要“重打鼓，另开张”。当前的任务是根据新形势下出现的新的情况，研究今天应当坚持哪些制度，修改哪些制度，补充哪些制度，新建立哪些制度，将制度的建立和健全统一起来，使制度因时而变，以便更有针对性地预防和惩治腐败行为。

把握建立制度和执行制度的关系。这是当前党的制度建设中值得特别注意的一个方面。无信不立，无信不行，是制度的一个重要特征。因此，也要制订相应制度，采取有效措施，强化制度执行实施的机制。

把握严惩腐败与防微杜渐的关系。制度建设切不可忽视从微处防起。“风起于青萍之末”。一方面要严惩严重违法乱纪者，以求警戒多数震慑一方的效果，决不可只抓小不抓大。另一方面，也不可以放纵小老鼠，形成“抓大放小”的局面，即习总书记所说的“老虎苍蝇一起打”。

把握有章可循和违纪必究的关系。建立健全制度是必需的，是用党法党规治党的前提条件；实施制度和执行纪律，是把这一前提条件所提供的可能性变成现实。要真正发挥制度和纪律的效能，必须言出纪随，做到违纪必究。

正确把握反腐防变中外因与内因的关系。“苍蝇不叮无缝的鸡蛋。”苍蝇飞进来要下蛆，这是外因。一个党员、一个干部贪污腐败，主要还是外因通过内因起了作用，是因为鸡蛋上有了裂缝。苍蝇飞进来不怕，但不能坐视一些党员和干部在新的形势下腐化起来不管。因此，在新的形势下，必须建立一整套行之有效的反贪防腐保持党的纯洁的制度，必须严肃党纪，绝不能让贪污腐败有存身的余地。

企业惩防腐败制度体系建设的主要任务及内容

制度建设是一项基础性工作，也是一项政策性很强的工作。在构建企业惩防体系中加强制度建设，要以科学发展观为指导，坚持与国有资产管理体制改革和国有企业改革发展相适应，围绕中心，服务大局，不断提高制度的科学性、系统性、有效性和执行力，充分发挥制度防治腐败的保证作用。

结合国资监管体制和企业改革发展趋势，提高制度的科学性和系统性。当前，国有企业正处于进一步完善国有资产监管体制、加快国有经济结构布局调整和深化改革的关键时期，企业制度建设既要完善反腐倡廉的各项具体规则，也要夯实国资监管和公司治理的制度基础。一是适应国资监管体制改革的需要，完善国资监管制度。二是适应企业深化内部改革的需要，切实转换经营机制，推进依法治企和规范经营。要进一步规范企业改制和国有产权交易行为，促进国有资本合理流动，防止国有资产流失。三是按照构建惩防体系的要求，把企业改革的成果以及惩防腐败的经验体现在制度建设中，提高防治腐败能力。

结合企业的管理实践，提高制度的有效性。制度与管理，相互作用，“制度规定流程、流程规范行为、行为优化管理、管理完善制度”，它们良性循环，相互促进。一是通过强化管理，完善权力运行的制度安排，建立有效的制衡约束机制。二是按照防范国有资产流失的要求，加强内控制度建设，完善企业全面风险管理。三是把反腐倡廉的要求寓于企业管理和制度建设之中，完善反腐倡廉的各项具体规则。

从“硬约束”和“软约束” 两方面着手，提高制度的执行力。

一方面，进一步发挥执法执纪和监督检查的作用，加强制度的“硬约束”。一是充分运用和整合各种执法监督资源，督促各项制度的实施。二是建立健全责任、督查和考评机制，实行制度建设与奖惩挂钩。三是注重借助现代技术手段，改进监管监控方式。四是重视发挥监督对制度建设情况的反馈作用。

另一方面，在构建国有企业惩防体系中加强制度建设，还要注意弘扬“诚信守法、廉洁敬业”的企业廉洁文化，充分发挥企业廉洁文化的导向、激励、约束和凝聚功能，把廉洁文化理念和方式融入制度之中，提升制度的文化品位，同时通过运用企业廉洁文化富有的渗透力、感染力和约束力，陶冶职工情操，矫正不良行为，为加强反腐倡廉制度建设营造良好环境。

综上所述，构建企业惩防腐败体系必须扎实推进制度建设。随着社会主义市场经济的发展和企业改革的不断深入，企业制度建设还将遇到很多新情况、新问题、新矛盾，许多规律性的东西有待进一步去把握。这就决定了反腐倡廉制度建设必须坚持与时俱进、不断创新，以体现时代性、把握规律性、富于创造性。

（责任编辑：崔小花）