最优金融结构、自生能力和村镇银行可持续发展

代法涛　郑佳佳

摘要：农村金融是现代农村经济的核心，对于我国全面建设小康社会具有重大意义。村镇银行作为近年来农村发展最为迅速的小型金融机构，其可持续发展问题至关重要。文章在调研的基础上，提出政策建议：防止村镇银行出现预算软约束，构建村镇银行的自生能力，恰当界定政府的角色，进行农村产权制度改革等。

关键词：最优金融结构；自生能力；村镇银行；可持续发展

一、 导言

近年来，由于各种国家惠农政策的实施，我国农村经济逐渐趋向繁荣，但由于历史、结构、制度等因素的综合作用，农村金融依然无法充分发挥其“专业化、信息化、流通化、效率化”的优势，推动农村经济的深远发展。从根本上解决“三农”问题，离不开农村金融制度的良好构建。为此，近年来党中央相继出台了一系列的政策措施：2006年12月，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，降低农村地区银行业金融机构准入门槛。在此背景下，我国首家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行于2007年3月挂牌成立。2010年5月，国务院发布关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见的“新36条”，特别允许民间资本兴办金融机构。2012年5月，银监会发布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降至15%。以“村镇银行”为代表，以“服务三农”为宗旨的农村新型金融机构在此背景下应时而生。截至2011年底，全国242家银行业金融机构共发起设立786家新型农村金融机构，其中村镇银行726家（已开业635家），贷款公司10家，农村资金互助社50家（已开业46家）；473家分布在中西部地区，占60.2%，313家分布在东部地区，占39.8%。据统计，新型农村金融机构累计吸引资本369亿元，各项贷款余额1 316亿元，其中小企业贷款620亿元，农户贷款432亿元，两者合计占贷款余额的80%。然数量上的发展并不足以代表质的突破，基于盈利动机，“身在农村，而心不在农业”导致其资金流向偏好城市和大中型企业，甚至成为农村资金的“抽水泵”，“脱农化”现象普遍（谢地、李冠华，2011）。商业性本质与服务“三农”政策相冲突，使村镇银行面临可持续发展和服务“三农”的两难选择（高晓燕、孙晓靓，2011）。我国村镇银行向何处去？如何才能保证其可持续发展？如何才能让其更好服务于“三农”？若村镇银行的扭曲行为不能及时纠正，当初发展农村金融的制度的初衷将无法实现。

二、 文献回顾

首先，理论上，国际上较流行的金融理论倾向于研究金融规模，对一国尤其是发展中国家的最优金融结构并没有足够的重视。林毅夫等（2009）考察了银行业结构及其对经济增长的影响，指出：在发展中国家，最优的银行业结构应当以区域性中小银行为主体；而在发达经济体中，大银行和金融市场应当在金融体系中发挥主导作用。鉴于我国现阶段的实体经济特征，最优银行业结构应当以区域性中小银行为主体。这是我国发展农村中小金融机构的理论基础。发展农村经济，提高农民收入，缩小城乡差距，应当大力发展包括村镇银行在内的农村中小金融机构，以更好地服务“三农”。

然而，政府主导的金融体系建设在实践中往往被碰得头破血流。以村镇银行为代表的新型农村中小金融机构，其运行路径正与“支农”初衷渐行渐远，不仅未能起到良好的支农效果，相反变成了地方政府变相融资的工具（王煜宇，2012）。由于存在股东偏好、隐性担保缺失、产权和内部治理、运作成本等约束及不完全信息等缺陷，加上配套“支农”激励相容机制的缺失，村镇银行主观上并无支农意愿（王曙光，2009）。相反，“脱农化”现象普遍。对于这种现象，研究认为是内外因综合作用的结果。外因上，政府的支农、惠农政策为村镇银行的“诞生”提供了条件；内因上，村镇银行“活下去”的动力源于其本质——商业盈利性，这决定了其资金运作的偏好性选择。“支农”政策虽孕育并生产了村镇银行，然并未给其提供良好成长的完善制度，导致新兴村镇银行的成长道路荆棘遍布。尤其在“支农”贷款方面，“活下去”的动机间接导致了村镇银行资金流向上的“脱农化”。肯普森和韦里（Kempson & Whyley，1999a；1999b）称之为“金融排斥性”，并提出判定指标，即客户接近金融资源排斥性、条件排斥性、价格排斥性、市场营销排斥性、自我排斥性。舍曼（Sherman Chan，2004）进一步将其界定为：在金融体系中人们缺少分享金融服务的一种状态，包括社会中的弱势群体缺少足够的途径或方式接近金融机构以及在利用金融产品或金融服务方面存在诸多困难和障碍。这种金融排斥状态在我国农村地区是普遍存在的。谢地、李冠华（2011）认为完善土地及附属权利抵押制度、加强村镇银行与农村资金互助社和地方政府合作、引导和规范贷款公司及村镇银行的监管与补贴并重等是解决“脱农化”问题的对策。

再次，李建华、许传华（2008）从制度层面分析了村镇银行支农绩效差的原因，指出在农村金融改革过程中，多样化多层次的制度供给是必须的。在我国，农村金融“政府主导、强制性、压制非正规金融的诱致性”制度变迁模式，具有显著的路径依赖特征，忽视金融机构的基本功能，导致我国村镇银行“生路宽”而“活路窄”。深化改革必须结合我国农村金融实际需求特点，设计支农绩效增强机制和激励机制，鼓励村镇银行创造性展开农村金融业务。

最后，在强调“支农”的同时也必须培育村镇银行的自生能力。通过产权制度、监管体系、国家政策扶植、农村信用体系等一系列制度安排，实现村镇银行长久可持续发展，保证其独立、健康成长。这种自生能力的培养依赖于村镇银行法人治理结构的设计，实际上是村镇银行产权关系、所有者和经营管理者之间责、权、利关系的制度安排和契约规定（王健安，2010）。张迎春、张璐（2012）认为，应通过动态调整村镇银行的资产负债结构及股权结构，设立之初加大财政政策支持，调整农村地区的监管机构数量，保证其顺利“诞生”；而在其成长道路中，通过差异化的经营策略、进入及退出、监管机制，实现村镇银行的自主、自生、自我发展。

总之，村镇银行如雨后春笋般建立是可喜的，然普遍存在的“脱农化”、支农绩效低等问题值得深思，透过“支农”、“弃农”表象，强调村镇银行自我定位、自生能力、可持续发展能力建设，是核心因素。历史经验表明，政府主导的经济实践基本上都以失败告终，根本原因是这些企业的预算软约束，即以担负起部分政策职能而获得无预算约束的政府补贴，致使企业无法通过市场洗礼建立自我掌控、自我发展机制，终将“生于政策支持，而毁于政策支持”。因此，对“支持三农，服务三农”政策下的农村新型金融机构，一方面政府要以“政策支持”的途径提供合理补贴，另一方面也要防止这种政策依赖型的预算软约束对新型金融机构成长发展能力的侵蚀。

三、 村镇银行调研

2012年8月，为了考察村镇银行的发展绩效，我们采取“解剖麻雀”的方式，调研了河南省××村镇银行。××市是我国中西部地区经济发展比较好的县级市，连续九届跻身全国百强县（市），在2009年揭晓的全国县域经济基本竞争力排名中位列第39位。2011年，该市GDP完成480多亿元，人口80万，财政收入20亿元，存款230亿元。目前，该市民营经济活跃，基本形成机械加工、耐火材料、铝深加工、电缆和净水剂等五大产业集群。

在这样一个县域，中小企业的融资仍以自给自足或企业间相互担保为主。当地金融机构有人行、河南银监局驻地监管办、工行、农行、中行、建行、农发行、农信社、邮储、郑州银行、××村镇银行，人行和监管办承担监督管理职能，其他金融机构是主要金融服务供给方。在总存贷款规模中，农信社大约每年吸收存款60亿元，农行约40亿元，建行、中行各二三十亿元，郑州银行、××村镇银行共10多亿元。以上所有金融机构在当地每年贷款余额总共为100多亿元。

总体来看，该市工业经济发展规模与金融机构存贷款规模存在较大落差，这说明该市金融需求并不强烈，金融市场并未充分发挥杠杆作用，推动地方经济快速发展；而且，新兴商业银行（如郑州银行、XX村镇银行）份额最低，处于缺乏竞争力的尴尬状态。

然而，与河南省其他村镇银行相比，××村镇银行的发展历程及业绩还是可圈可点的。该行于2009年9月成立，有10家股东，注册资金5 000万元，××银行为主发起行占51%股份，当地民营企业××实业占10%的股份。2011年，该行吸收存款13.4亿元，贷款余额近9亿元。截至2012年8月，该行在当地拥有900个公司客户，10 000个个人客户，在河南省村镇银行里综合业绩排行第二。

调研中，该行负责人也坦承其在发展中面临的诸多约束。①定位约束。“立足县域，服务三农”的政策性定位与“资本逐利”的商业银行定位集于一身，如何化解两者之间的矛盾成为村镇银行必须面临的难题。银监会规定农户贷款占比必须达到90%以上，然农户贷款的小面额、成本高、风险大、且担保全，并不是商业银行资本的偏好者。因此，村镇银行的盈利动机和政策职能定位存在冲突。设计一种融合“支持三农”与“商业性盈利”的内生激励机制势在必行。②人才约束。业务范围局限于当地农村决定了大多数员工都从当地招聘，人员素质和专业知识良莠不齐，长期可持续发展难以为继。③公司治理约束。村镇银行由一家主发起行控股，多家股东出资，在实践中，各股东互相推诿，参与村镇银行运营的积极性都不高，难以挖掘当地有效资源。④农村金融风险约束。农村金融的需求主体农户一般不拥有适合用作抵押的财物，其贷款需求因无抵押担保、风险大而常常被拒之门外。⑤清算约束。至今村镇银行还不具备和人民银行之间的清算系统，导致一些业务无法开展。⑥产品约束。村镇银行无电子银行业务和信用卡业务，其正常运作还是采取较为传统的存贷款手段，无法满足金融工具多样化、风险分担多样化的发展要求。

四、 政策建议

我国农村金融问题是历史性的，彻底解决绝非朝夕之功。发展村镇银行等农村小型金融机构，是我国发展农村金融，改变农村经济，建设新农村的重大举措，是值得肯定的。但是，借鉴我国过去政府主导产业发展的教训，我们必须历史地、辩证地看待农村金融问题的产生、发展和解决。在此背景下考察我国村镇银行的发展，本文提出以下政策建议：

1. 防止村镇银行预算软约束。亚诺什·科尔奈（1986）提出“预算软约束”一词，认为在社会主义经济中，由于委托代理双方信息不对称，国企一旦亏损，政府会追加投资、减少税收并进行补贴，这种“预算软约束”扭曲企业行为，降低其经营绩效。科尔奈认为，预算软约束产生的根源是公有制产权结构。我国学者林毅夫认为，企业预算软约束产生的主要原因不是所有制本身，而是诸种政策性负担的存在。必须认识到，解决“三农”问题依赖于政策同时也要阻绝村镇银行预算上软约束问题。“三农”政策支持在村镇银行建设发展中具有阶段性和期限性，并不需对其成功运作发展“全包全揽”，村镇银行的发展仍有赖于银行自身经营能力、可持续发展能力的构建。

2. 培育村镇银行自生能力。作为国家发展农村金融市场的先驱，村镇银行的经营活动必然有很强的外部性。在这种情况下，必须考虑如何构建农村金融机构的自生能力。在农村，将村镇银行、农信社、邮储、小额贷款公司以及民间金融视为平等竞争主体，实现县域经济的利率市场化，鼓励各种农村小型金融机构通过竞争确定差异化战略，找到与自身匹配的服务对象和生存空间。同时，在竞争中，实现以“支农”目的。我们在调研过程中发现，该行曾因对农户贷款比例过低而被银监会做降级处理，即使如此，2011年该行仍实现了2 000多万元的经营利润。其管理层也抱怨国家的补贴及各种配套政策不到位，但作为经营者，如何让企业独立地“活下去”是第一要务。在公平竞争的市场环境下，构建企业自生能力是解决问题的第一步。

3. 恰当界定政府角色。目前，学术界对政府在农村金融市场上的角色有很大争议。已有的金融理论表明，金融市场中存在大量与不完美信息、不完全市场、外部性等问题相关的市场失败和缺失，具体到农村金融市场，斯蒂格利茨认为这些问题更加严重。这就为政府介入农村金融市场提供了理论基础。王曙光（2009）认为，在我国农村金融市场中，抵押担保、农业保险、信用评估等机制都是严重缺失的，这更加重了农村金融机构所面临的不确定性。农业作为中国的基础产业，对国民经济发展和国家经济安全具有重要意义，加上“三农”问题的外部性特征，农村金融服务在一定意义上具有准公共品特点，适度的政府介入是非常必要的。

本文认为，政府对农村金融市场的介入程度要有一个清晰的界定：一是要对村镇银行及其他农村金融机构的涉农贷款提供合理的财政补贴和税收减免，补偿这些企业“支农”的正外部性。同时建立政府补贴的退出机制。二是严格规定国有银行及股份制商业银行在农村金融市场的存贷比，防止对农村金融市场造成虹吸效应。三是对农村金融机构实施差别监管，对大型、中小型金融机构、小额贷款公司及民间金融差别对待，扶持中小金融机构和小额贷款公司，合理引导民间金融的健康发展。

4. 健全农村金融市场体制建设。实现村镇银行可持续发展，重要的还是要健全农村金融市场体制建设。村镇银行支农绩效差的主要原因为农民缺少抵押物、农业保险制度不健全、信用风险大、利率尚未市场化等，这些都是农村金融市场体制不健全的表现。因此，从根本上健全农村现代金融市场体制，才能实现村镇银行的可持续发展。一是要进行农村产权制度尤其是土地制度改革。我国要逐步建立起农民财产保护机制，让农民的土地使用权、宅基地、自住房都可用作银行抵押。二是要完善农村担保制度，探索成立各种形式的农村互助担保组织，既降低村镇银行风险，又提升农户信贷能力。三是要发展农业保险，让农民的种植、养殖收益获得一定风险保障，提升农民收入能力，同时提升农民获取金融服务的能力。四是规范国家补贴体系，建设社会主义新农村，提高农民收入，缩小城乡差距。五是进行利率市场化改革，在保证社会稳定的前提下，由市场决定农村中小企业、农户信贷成本，提高农村小型金融机构的积极性和竞争意识。

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作者简介：代法涛，南开大学经济研究所博士生；郑佳佳，南开大学经济研究所博士生。

收稿日期：2013-06-08。